分稅財(cái)政體制下的地方稅體系健全探究

周 艷

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233000）

分稅財(cái)政體制下的地方稅體系健全探究

周 艷

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233000）

1994年稅制改革并實(shí)行分稅財(cái)政體制后建立起了現(xiàn)行地方稅體系。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的迅速發(fā)展，地方稅體系在稅權(quán)劃分、稅種設(shè)置及稅收征管方面存在的問(wèn)題日益顯露。針對(duì)這些問(wèn)題，在總結(jié)國(guó)外地方稅體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，提出相應(yīng)健全措施。

地方稅體系；財(cái)政分權(quán)；稅權(quán)；主體稅種

一、財(cái)政分權(quán)與地方稅

幾乎任何一個(gè)國(guó)家的政府體系都是分為若干級(jí)別，通過(guò)權(quán)力的分配達(dá)到區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展是中央政府的重要目標(biāo)。財(cái)政分權(quán)是指給予地方政府一定的稅收權(quán)力和支出責(zé)任范圍，并允許其自主決定預(yù)算支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)，使處于基層的地方政府能自由選擇其所需要的政策類型，并積極參與社會(huì)管理，其結(jié)果便是使地方政府能夠提供更多更好的服務(wù)。

奧茨在《財(cái)政聯(lián)邦主義》（1972）一書(shū)中，通過(guò)一系列假定提出了分散化提供公共品的比較優(yōu)勢(shì)，即奧茨“分權(quán)定理”：對(duì)某種公共品來(lái)說(shuō)，如果對(duì)其消費(fèi)涉及全部地域的所有人口的子集，并且關(guān)于該公共品的單位供給成本對(duì)中央政府和地方政府都相同，那么讓地方政府將一個(gè)帕累托有效的產(chǎn)出量提供給他們各自的選民則總是要比中央政府向全體選民提供的任何特定的且一致的產(chǎn)出量有效率得多。因?yàn)榕c中央政府相比，地方政府更接近自己的公眾，更了解其所管轄區(qū)選民的效用與需求。也就是說(shuō)，如果下級(jí)政府能夠和上級(jí)政府提供同樣的公共品，那么由下級(jí)政府提供則效率會(huì)更高。

馬斯格雷夫（1959）從考察財(cái)政的三大職能出發(fā)，分析了中央和地方政府存在的合理性和必要性，他認(rèn)為：宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與收入再分配職能應(yīng)由中央負(fù)責(zé)，因?yàn)榈胤秸畬?duì)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定實(shí)施控制缺乏充足的財(cái)力，另外經(jīng)濟(jì)主體的流動(dòng)性也嚴(yán)重束縛了地方政府進(jìn)行收入再分配的嘗試；而資源配置政策則應(yīng)根據(jù)各地居民的偏好不同而有所差別，在這方面地方政府比中央政府更適合，更有利于經(jīng)濟(jì)效率的提高和社會(huì)福利水平的改進(jìn)。他還指出在公共品供給效率和分配的公正性實(shí)現(xiàn)方面，中央政府和地方政府間必要的分權(quán)是可行的，這種分權(quán)可以通過(guò)稅種在各級(jí)政府間的分配固定下來(lái)，從而賦予地方政府相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力。由此可見(jiàn)，財(cái)政分權(quán)的核心就在于地方政府擁有合適與合意的自主權(quán)進(jìn)行決策。

地方稅，是中央稅的對(duì)稱，顧名思義是為了實(shí)現(xiàn)地方政府職能，滿足地方政府公共支出需要，由地方政府負(fù)責(zé)征收、管理和支配的一類稅收。它是國(guó)家在中央政府與地方政府之間對(duì)各種稅收收入的歸屬和管理權(quán)限進(jìn)行分割的產(chǎn)物。稅收分割問(wèn)題是財(cái)政分權(quán)問(wèn)題的一個(gè)核心。

世界各國(guó)對(duì)于地方稅管理權(quán)限的劃分大體有三種類型：（1）立法權(quán)與管理權(quán)完全屬于地方，地方政府可以決定課征地方稅收。（2）立法權(quán)屬于中央，地方政府有較大的機(jī)動(dòng)權(quán)限。（3）立法權(quán)和基本管理權(quán)均屬于中央，地方政府只負(fù)責(zé)征收管理。我國(guó)現(xiàn)行地方稅本質(zhì)上屬于第三種類型，立法權(quán)和基本管理權(quán)高度集中于中央政府，地方負(fù)責(zé)征管和使用，這種狀況誠(chéng)然具有我國(guó)的時(shí)代背景和國(guó)情因素。[1]

地方稅體系作為一個(gè)系統(tǒng)是由地方稅稅收收入、稅收制度、稅收權(quán)限與征收管理等組成的一個(gè)有機(jī)整體，以事權(quán)、支出范圍和財(cái)權(quán)劃分為主要內(nèi)容的分稅制是地方稅體系存在的基礎(chǔ)，由稅源分散、功能各異的地方稅種所構(gòu)成的稅收制度結(jié)構(gòu)是地方稅體系的主要內(nèi)容，科學(xué)、先進(jìn)的稅收征管制度則是地方稅體系落實(shí)的必要保證。

二、我國(guó)地方稅體系現(xiàn)狀分析

我國(guó)現(xiàn)行地方稅體系是在1994年稅制改革并實(shí)行分稅制財(cái)政體制后建立起來(lái)的，自新稅制實(shí)施以來(lái)，地方稅在組織收入，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)等方面發(fā)揮了很大的作用。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的迅速發(fā)展，現(xiàn)行地方稅體系存在的問(wèn)題也日益顯露出來(lái)，健全地方稅體系已迫在眉睫。

（一）稅權(quán)現(xiàn)狀及問(wèn)題

分稅制財(cái)政體制是在中央和地方各級(jí)政府之間，根據(jù)各自的職權(quán)范圍劃分稅種，并以此為基礎(chǔ)確定各自稅權(quán)和協(xié)調(diào)財(cái)政收支關(guān)系的一種制度。但從我國(guó)當(dāng)前現(xiàn)實(shí)看，雖然中央稅、地方稅已大致明確，但稅權(quán)集中尤其是稅收立法權(quán)仍高度集中于中央政府的局面并未打破，地方稅稅種的稅收立法權(quán)、解釋權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)和減免稅權(quán)等都未下放給地方，致使地方政府無(wú)法根據(jù)本地的實(shí)際情況，制定地方稅收的收入制度、稅收規(guī)模、稅收種類、征收標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法等，進(jìn)而難以獲得充足的財(cái)政收入和發(fā)揮必要的調(diào)控功能；由于地方政府缺乏必要稅權(quán)，滿足不了地方支出需求，客觀上刺激地方政府及部門(mén)通過(guò)各種非稅方式籌集收入，地方政府收費(fèi)權(quán)限和收費(fèi)規(guī)模日益膨脹，損害了國(guó)家財(cái)政制度的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。

此外，從法律角度看，我國(guó)缺少一部統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)稅收體系的稅收大綱或稅收基本法，整個(gè)稅制體系建設(shè)缺乏有力的法律依據(jù)和行為規(guī)范。我國(guó)在地方稅體系建設(shè)上缺乏基本依據(jù)和規(guī)范，對(duì)中央與地方的稅收立法權(quán)和管理權(quán)、開(kāi)征地方特征稅種等重大問(wèn)題尚無(wú)明確的法律規(guī)定。如在大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)房地產(chǎn)稅作為地方稅，地方政府或議會(huì)都有確定稅率和計(jì)稅依據(jù)等方面的自主權(quán)。而我國(guó)稅收立法權(quán)過(guò)于集中，不利于地方行使職能。[2]

（二）稅種設(shè)置現(xiàn)狀及問(wèn)題

我國(guó)目前的稅收體系中，劃歸地方的稅種數(shù)目不少，全部收入歸地方政府并由地方稅務(wù)機(jī)關(guān)征管的稅種有房產(chǎn)稅、土地增值稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船稅和耕地占用稅等。收入主要?dú)w地方政府且由地方稅務(wù)機(jī)關(guān)征管的稅種有4個(gè)：營(yíng)業(yè)稅、資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和印花稅。可見(jiàn)，地方稅種大多具有收入不穩(wěn)定、征管難度大和稅源零星分散的特點(diǎn)，地方稅體系缺乏有效穩(wěn)定的收入規(guī)模較大、稅源成長(zhǎng)性好的主體稅種；同時(shí)存在稅種設(shè)置重復(fù)與交叉征收問(wèn)題，比如對(duì)房租收入進(jìn)行課征的房產(chǎn)稅與營(yíng)業(yè)稅；此外，由于社會(huì)保障稅等稅種設(shè)置缺位，地方稅應(yīng)該發(fā)揮的社會(huì)分配調(diào)節(jié)功能也難以實(shí)現(xiàn)。

（三）征收管理現(xiàn)狀及問(wèn)題

從稅款征收來(lái)看，部分屬于地方性的收入仍由國(guó)稅局代征，使地方政府不能充分行使對(duì)地方收入的管轄權(quán)。此外，這部分地方稅收入由國(guó)稅部門(mén)代征后，其他管理權(quán)、檢查權(quán)等的歸屬就難以解決。這導(dǎo)致中央稅與地方稅的內(nèi)涵與外延難以準(zhǔn)確界定，稅收政策和征管工作、原定計(jì)劃和實(shí)際征收相脫節(jié)，國(guó)地稅征管中容易發(fā)生扯皮，征收成本加大。

從稅務(wù)管理權(quán)看，依據(jù)稅收征管法等法律法規(guī)規(guī)定，地方稅務(wù)局對(duì)既繳增值稅又納地方稅的納稅人不得行使稅務(wù)登記權(quán)，僅對(duì)單純繳納地方稅的納稅人具有稅務(wù)登記權(quán)，這些規(guī)定造成地稅部門(mén)征稅權(quán)和管理權(quán)的脫節(jié)，不能有效地管理和控制地方稅源。

征管手段比較落后，也是我國(guó)地方稅征收管理中存在的一個(gè)重要問(wèn)題。很多地區(qū)特別是邊遠(yuǎn)山區(qū)的電子設(shè)備配備不到位，稅政管理、稅收稽查、納稅申報(bào)審核等工作仍以手工操作為主；相應(yīng)的軟件開(kāi)發(fā)滯后，缺乏專業(yè)的系統(tǒng)維護(hù)人員；部分征管人員的信息化操作熟練程度不夠，業(yè)務(wù)水平亟待提高。[3-4]

三、地方稅體系國(guó)際比較與借鑒

（一）地方稅體系國(guó)際比較

1.美國(guó)

美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，其最顯著的特點(diǎn)就是高度分權(quán)。聯(lián)邦憲法明確規(guī)定了各級(jí)政府的權(quán)力和地位，各級(jí)政府間不存在上下等級(jí)隸屬關(guān)系，聯(lián)邦、州和地方政府都有各自獨(dú)立的立法、執(zhí)法和司法部門(mén)，各自獨(dú)立行使聯(lián)邦憲法賦予的權(quán)力。與聯(lián)邦制政體相適應(yīng)，三級(jí)政府具有各自獨(dú)立的稅收立法權(quán)、稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)和稅收司法權(quán)。三級(jí)政府都有各自的主體稅種，這也為各級(jí)地方政府對(duì)聯(lián)邦政府的財(cái)政依賴較小提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

美國(guó)的三級(jí)政府可就同一稅源征收各自稅種，比如三級(jí)政府同時(shí)就公司所得和個(gè)人所得這些共享稅源開(kāi)征公司所得稅和個(gè)人所得稅。各級(jí)政府都有各自的主體稅種：聯(lián)邦政府的主體稅種為個(gè)人所得稅，州政府的主體稅種為銷售稅，地方政府的主體稅種為財(cái)產(chǎn)稅，它們相應(yīng)地對(duì)聯(lián)邦、州和地方政府稅收的貢獻(xiàn)率為：50%、58%和75%。

在稅收征管方面，聯(lián)邦、州和地方分別立法，各自都有一套稅務(wù)征收機(jī)構(gòu)，按照各自制定的稅法進(jìn)行稅收征收和管理。

美國(guó)模式的特點(diǎn)是稅收管理權(quán)限劃分清楚，稅種和稅收關(guān)系固定化，是一種完全的分稅制。瑞典、挪威、意大利等國(guó)，也實(shí)行這種徹底的分稅制。

2.德國(guó)

德國(guó)也是聯(lián)邦制國(guó)家，包括聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府，強(qiáng)調(diào)分權(quán)自治。但與美國(guó)不同的是，其稅收立法權(quán)集中，執(zhí)行權(quán)分散。聯(lián)邦稅、共享稅和一些大的地方稅稅收立法權(quán)集中在聯(lián)邦政府，稅收征收管理權(quán)歸地方。各州一般只能對(duì)地方性小稅種和具有地方特色的稅種行使稅收立法權(quán)。

德國(guó)的稅種設(shè)置分為專享稅和共享稅兩類，那些稅基廣、稅量大的稅種基本上都被列為共享稅，稅收管理權(quán)和收入行使權(quán)統(tǒng)一為某級(jí)政府的劃為專享稅，個(gè)人所得稅、營(yíng)業(yè)稅在三級(jí)政府間共享，增值稅和公司所得稅僅在聯(lián)邦和州兩級(jí)政府間共享。各級(jí)政府的主要收入來(lái)源是共享稅。

在稅收征管方面，按州一級(jí)政府設(shè)財(cái)政總署作為稅收征管領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，三級(jí)政府都有各自獨(dú)立的稅收體系，都設(shè)立了地方稅機(jī)構(gòu)。

德國(guó)模式是集“集權(quán)”和“分權(quán)”相兼容的分稅制，地方稅管理權(quán)限劃分適度。

3.法國(guó)

法國(guó)實(shí)行中央集權(quán)制政體，稅收依據(jù)中央、省和市鎮(zhèn)三級(jí)政府也相應(yīng)地分為三級(jí)管理。稅收管理權(quán)主要集中在中央政府，地方政府的稅收權(quán)限較小，沒(méi)有稅收立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)，只能按中央政府的稅收政策及法令執(zhí)行。

法國(guó)的稅種設(shè)置分為中央和地方兩大稅系。稅源較大的稅種劃為中央稅，稅源小的稅種劃歸地方，按稅種專享，不設(shè)共享稅，在稅收征管上，法國(guó)設(shè)立中央和地方兩套系統(tǒng)，互不交叉地分別征收。地方稅收入份額較小，地方政府對(duì)中央依賴程度較高。

法國(guó)模式是一種不徹底的分稅制，稅收和稅種關(guān)系比較單邊化。實(shí)行這種模式的國(guó)家還有韓國(guó)、英國(guó)、印度等。[5]

（二）經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.稅權(quán)劃分

從國(guó)外情況看，雖然各國(guó)政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等國(guó)情不同，稅權(quán)下放的程度也不同，但大多國(guó)家的中央政府在地方稅權(quán)的支配以及收入分配中都占據(jù)主導(dǎo)地位，這對(duì)保證中央政府宏觀調(diào)控和國(guó)家稅制統(tǒng)一有重要意義。但鑒于地方政府事權(quán)責(zé)任及組織稅收收入的主動(dòng)性和積極性，地方適當(dāng)分權(quán)也是必要的。從發(fā)展趨勢(shì)看，稅收“分權(quán)”成為發(fā)展的主流。上世紀(jì)以來(lái)，大部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家都實(shí)行了稅收分權(quán)，這種分權(quán)改革也在日益深入到大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家。由于國(guó)情差異，我國(guó)不可能照搬照套，但分稅制作為一種較規(guī)范的稅收管理體制，我們?cè)谠O(shè)計(jì)具體地方稅體系時(shí)應(yīng)予以參考和借鑒。

2.稅種設(shè)置

總體來(lái)說(shuō)，構(gòu)成地方稅體系的稅種數(shù)目不少，但稅基窄，稅額偏小，在全國(guó)稅收額中的比重都不大。各國(guó)地方稅體系建設(shè)的主要內(nèi)容是主體稅種的建設(shè)，因?yàn)橹黧w稅種是地方收入的支撐，因而實(shí)行分稅制的國(guó)家，不論集權(quán)或分權(quán)，都會(huì)鑒于本國(guó)的稅種設(shè)置、地方政府支出需求及稅源分布等因素，選擇某個(gè)稅種或稅種組合作為地方稅體系的主體稅種。

3.稅收征收管理

將稅務(wù)征管機(jī)構(gòu)劃分為國(guó)稅和地稅是分稅制國(guó)家的通常做法，國(guó)稅與地稅之間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，只是業(yè)務(wù)聯(lián)系，且都注重相互協(xié)調(diào)和配合。無(wú)論是中央稅收還是地方稅收都實(shí)行各自入庫(kù)，形成各級(jí)政府的收入來(lái)源。為促進(jìn)稅款的順利征收并降低征管成本，歐美各國(guó)都建立了嚴(yán)密的信息處理系統(tǒng)，將稅收征管的各個(gè)環(huán)節(jié)都納入計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)管理，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以隨時(shí)掌握稅收進(jìn)展和各種納稅資料，并可據(jù)此完成對(duì)納稅人申報(bào)狀況的評(píng)估、稽查和處理，強(qiáng)化稅務(wù)稽查能力，進(jìn)一步促進(jìn)稅款征收的順利完成；各國(guó)還建立了嚴(yán)格的稅務(wù)處罰機(jī)制，使納稅人偷逃稅款的成本和風(fēng)險(xiǎn)加大，降低納稅人偷稅漏稅的動(dòng)機(jī)；此外，為有力打擊稅務(wù)違法犯罪行為，防止稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)的舞弊行為，除設(shè)立稅務(wù)監(jiān)察機(jī)構(gòu)外，不少國(guó)家還建立了稅務(wù)警察制度。

此外，隨著納稅人數(shù)的增加，納稅項(xiàng)目復(fù)雜性的增強(qiáng)，為降低稅務(wù)征管機(jī)關(guān)的征收成本和納稅人的納稅成本，稅務(wù)代理制度在歐美各國(guó)得到普通推行，而且稅法越復(fù)雜、越繁瑣，稅務(wù)代理的降低成本效應(yīng)就越明顯。各國(guó)并相應(yīng)建立了較為完善的稅務(wù)代理管理體制和稅務(wù)代理人員資格認(rèn)定制度，以加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)代理人員和業(yè)務(wù)的管理。[6]

四、我國(guó)地方稅體系優(yōu)化建議

（一）建立合理穩(wěn)定的稅權(quán)劃分規(guī)則和模式

通過(guò)完善法律體系，規(guī)范稅權(quán)劃分。首先完善憲法，樹(shù)立全國(guó)人大和省級(jí)人大在稅收法律立法中的主體地位，從授權(quán)行政立法為主向國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)立法為主轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化稅法，弱化政府行政機(jī)關(guān)及業(yè)務(wù)部門(mén)的行政法規(guī)；制定實(shí)施《稅收基本法》，建立《地方稅通則》，通過(guò)法律形式就地方政府對(duì)地方稅收應(yīng)有的立法權(quán)、征收管理權(quán)、稅收減免權(quán)以及稅務(wù)稽查等權(quán)限進(jìn)行穩(wěn)定化和規(guī)范化，維護(hù)并實(shí)現(xiàn)稅收活動(dòng)的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

目前我國(guó)稅權(quán)劃分的關(guān)鍵是要賦予地方一定的稅收立法權(quán)。我國(guó)應(yīng)改變當(dāng)前稅收立法權(quán)過(guò)于集中在中央的狀況，進(jìn)而建立中央立法為主、省級(jí)立法為輔，兩級(jí)立法相輔相成的相對(duì)集中型模式。對(duì)于類似營(yíng)業(yè)稅這樣的全國(guó)范圍統(tǒng)一開(kāi)征、且對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和宏觀調(diào)控影響較大的地方稅，由中央統(tǒng)一制定基本法規(guī)和實(shí)施辦法，地方擁有一定的在授權(quán)范圍內(nèi)的稅率調(diào)整權(quán)和減免權(quán)；對(duì)于城市維護(hù)建設(shè)稅、耕地占用稅、車船稅、房地產(chǎn)稅等稅源較普遍、稅基不易轉(zhuǎn)移，且對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和宏觀調(diào)控影響較小的稅種，其稅權(quán)應(yīng)以地方為主，中央只負(fù)責(zé)相應(yīng)的基本稅法制定；對(duì)于契稅等稅源零星分散，征納的經(jīng)濟(jì)效率低下，納稅環(huán)節(jié)不易掌握又具有明顯地域特點(diǎn)的稅種，其全部立法權(quán)限應(yīng)下劃給地方。地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)資源優(yōu)勢(shì)，結(jié)合社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)有地方特點(diǎn)的稅源開(kāi)征新稅種，賦予地方自主立法權(quán)，以地方稅收法規(guī)形式發(fā)布并實(shí)施。

（二）科學(xué)配置稅種，完善地方稅制體系

科學(xué)合理地確立地方稅稅種，是分稅制的核心，也是中央稅體系和地方稅體系建設(shè)的基礎(chǔ)。按照財(cái)政分權(quán)的基本原則，為保證各級(jí)政府履行公共職能的需要，各級(jí)政府應(yīng)該配置相對(duì)獨(dú)立的稅種。在具體的地方稅制體系設(shè)計(jì)時(shí)，還要充分考慮各個(gè)稅種的主要功能及其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、稅基發(fā)達(dá)程度和相應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及稅種征管效率等因素。在保證中央財(cái)力在財(cái)政體系中主導(dǎo)地位的前提下，地方政府應(yīng)有自己的主體稅種，以確保地方擁有穩(wěn)定可靠的收入來(lái)源。

1.適時(shí)把財(cái)產(chǎn)稅發(fā)展為主體稅種

普遍認(rèn)為比較適宜劃歸地方成為地方主體財(cái)源的稅種應(yīng)具備以下特性：一是課征于非流動(dòng)性生產(chǎn)要素的稅收，以免因地方稅收競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致資源配置的效率損失；二是所負(fù)擔(dān)提供的公共品具有明顯的受益區(qū)域和受益對(duì)象范圍，可以有效地實(shí)施受益原則征收的稅收；三是征收的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)具有明顯區(qū)域性，可用作地方政府解決地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾工具的稅收；四是稅源比較零星分散，且具地區(qū)差別，征收難度較大，地方征管稅務(wù)行政效率更高的稅收；五是稅源穩(wěn)定并具有適度彈性的稅收。 因?yàn)榉慨a(chǎn)和土地等普遍存在的財(cái)產(chǎn)具有地域性特征且流動(dòng)性較弱，因而地方政府公共服務(wù)的質(zhì)量高低以及當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施的完備與否直接關(guān)系到這些財(cái)產(chǎn)的增值及收益高低。此外稅收收入的支出目標(biāo)主要用于地方性的公共服務(wù)，因而，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的這些物品征稅，“取之于財(cái)產(chǎn)、護(hù)之于財(cái)產(chǎn)”，極大體現(xiàn)了受益與負(fù)稅對(duì)等的原則和納稅能力原則。

房產(chǎn)、土地等財(cái)產(chǎn)不能移動(dòng)，不會(huì)發(fā)生稅基的大量地區(qū)性轉(zhuǎn)移，稅基穩(wěn)定隱匿也比較困難，納稅面寬，容易控制管理，因而稅源比較穩(wěn)定可靠。同時(shí)，財(cái)產(chǎn)稅與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有一定的相關(guān)性，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的完善，房屋等財(cái)產(chǎn)在不斷增加，其價(jià)值因時(shí)代變遷與需求增加而不斷提高，所以，財(cái)產(chǎn)稅收入充足且有適度彈性，可以成為地方政府的重要稅收來(lái)源。

從稅收征管的角度看，財(cái)產(chǎn)稅稅源比較零星分散，且有地區(qū)差別。而對(duì)于財(cái)產(chǎn)登記、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移等涉稅事項(xiàng)，地方政府能夠嚴(yán)密掌握，因此適宜地方政府實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)控，減少偷漏稅的可能性，降低管理成本。

鑒于以上分析，財(cái)產(chǎn)稅具有成為地方稅主體稅種的最良好稟賦，被公認(rèn)為理想的地方稅主體稅種。

2.調(diào)整完善輔助稅種

改革資源稅制，擴(kuò)大現(xiàn)有的課征范圍，將水、森林、湖泊、沼澤等納入資源稅征稅范圍，實(shí)行的計(jì)征方式由從量定額改為從價(jià)定率，并提高相應(yīng)稅率，通過(guò)增加資源稅稅負(fù)，實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)采用，增加資源開(kāi)采地的財(cái)政收入。

改革個(gè)人所得稅，擴(kuò)大綜合所得稅的征收范圍，將工薪、勞務(wù)、稿酬等勤勞所得合并征收個(gè)人所得稅綜合所得稅，簡(jiǎn)化稅目；取消內(nèi)外有別的個(gè)人所得稅稅制；建立分類與綜合相結(jié)合的個(gè)人所得稅課征模式。

開(kāi)征社會(huì)保障稅，世界各國(guó)很多地方開(kāi)征了社會(huì)保障稅，而且在發(fā)達(dá)國(guó)家作為主體稅種。將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改為社會(huì)保障稅，由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收社保稅有利于社會(huì)保障基金的征收、管理和發(fā)放，杜絕擠占和挪用基金行為的發(fā)生；有利于強(qiáng)化執(zhí)法行為，節(jié)約社會(huì)資源和提高征管效率，有效避免和減少偷逃費(fèi)的發(fā)生；有利于加強(qiáng)保費(fèi)征管規(guī)制，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障體系的完善。

開(kāi)征環(huán)保稅，可考慮建立起獨(dú)立的環(huán)境保護(hù)稅種，將現(xiàn)行的排污、水污染、大氣污染，工業(yè)廢棄物，城市生活垃圾廢棄物，噪音等收費(fèi)制度改為征收環(huán)境保護(hù)稅，充分發(fā)揮稅收對(duì)環(huán)保工作的促進(jìn)作用，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

合并現(xiàn)行的印花稅與契稅為新的印花稅，根據(jù)各應(yīng)稅憑證文件的特點(diǎn)分別制定稅率或稅額，同時(shí)擴(kuò)大印花稅的課稅范圍。

通過(guò)以上調(diào)整，形成的地方稅體系，結(jié)構(gòu)合理，調(diào)控功能較強(qiáng)，為地方政府籌集收入履行職責(zé)以及調(diào)控經(jīng)濟(jì)將發(fā)揮有力作用。

（三）加快稅收征管制度的改革

由于地方稅稅源分散、收入隱蔽、難于監(jiān)管的特點(diǎn)，地方稅的征管工作尤為重要。

1.通過(guò)修改《稅收征收管理法》等法律明確國(guó)稅、地稅機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍，通過(guò)法律形式，將國(guó)稅、地稅在稅務(wù)登記、發(fā)票管理、納稅申報(bào)、稅款征收等方面的征管權(quán)限進(jìn)行規(guī)范和固定。明確的國(guó)稅、地稅稅收征管權(quán)限，直接關(guān)系到中央與地方收入按時(shí)征收和保質(zhì)入庫(kù)。

2.加快信息化建設(shè)步伐，通過(guò)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)全面推進(jìn)稅務(wù)機(jī)關(guān)與銀行、工商、海關(guān)等部門(mén)的信息共享制度，最大限度的了解納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況，對(duì)納稅人進(jìn)行全面控管，形成環(huán)環(huán)相扣的監(jiān)督機(jī)制；此外通過(guò)運(yùn)用計(jì)算機(jī)實(shí)施征收和管理，全面提高征管效率，改善征管服務(wù)質(zhì)量；另外通過(guò)征管手段的這種優(yōu)化，精簡(jiǎn)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人力配置，充實(shí)征收一線和稽查隊(duì)伍，加大打擊偷抗稅力度。

3.加大稅務(wù)稽查和稅收懲罰力度。有效的稅務(wù)稽查和稅務(wù)懲罰機(jī)制是實(shí)施稅收征管的重要保障。為此，首先要提高稅務(wù)稽查人員的業(yè)務(wù)水平和技術(shù)能力，使其能夠適應(yīng)當(dāng)前稅收征管模式下對(duì)稅收稽查的要求；其次要加大稅務(wù)處罰力度，對(duì)偷逃稅行為起到應(yīng)有的威懾作用，通過(guò)加大稅收司法工作的執(zhí)法力度，減少納稅人偷逃稅的動(dòng)機(jī)，自覺(jué)依法納稅，優(yōu)化稅收征管環(huán)境。

4.建立完善的稅務(wù)人員培訓(xùn)系統(tǒng)和監(jiān)察系統(tǒng)。建立和完善稅務(wù)人員培訓(xùn)系統(tǒng)，提高稅務(wù)人員的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)；建立完善的稅務(wù)人員監(jiān)察系統(tǒng)，杜絕以權(quán)謀私，保證執(zhí)法效果，提高稅務(wù)機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理水平。

此外，針對(duì)我國(guó)稅收法制建設(shè)相對(duì)滯后、納稅人納稅意識(shí)薄弱的現(xiàn)狀，通過(guò)稅務(wù)代理人員專業(yè)化的服務(wù)建立紐帶，幫助納稅人實(shí)現(xiàn)依法納稅同時(shí)減輕稅務(wù)機(jī)關(guān)征管成本顯得尤為必要和緊迫。因此，相關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快完善稅務(wù)代理資格認(rèn)證、執(zhí)業(yè)考核等法律規(guī)定，為稅務(wù)代理業(yè)務(wù)的發(fā)展創(chuàng)造更為寬松的制度環(huán)境[7]。

[1] 鄧子基.地方稅系研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2007.

[2] 金 哲.中國(guó)現(xiàn)行地方稅體系評(píng)析[J].經(jīng)濟(jì)與管理,2010,(11):79-83.

[3] 王 韜.中國(guó)地方稅體系存在的問(wèn)題及完善構(gòu)想[J].經(jīng)濟(jì)與管理，2011,(3):63-66.

[4] 何曉蓉，徐慶軍.我國(guó)納稅評(píng)估工作的問(wèn)題與對(duì)策研究[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009,(4):84-87.

[5] 張慧茹.構(gòu)建我國(guó)地方稅體系問(wèn)題研究[D].長(zhǎng)春：東北師范大學(xué)，2008.

[6] 胡曉敏.我國(guó)地方稅體系存在的問(wèn)題與對(duì)策分析[D].南昌：南昌大學(xué)，2008.

[7] 倉(cāng) 瓊.完善我國(guó)地方稅體系的問(wèn)題研究[D].蘇州：蘇州大學(xué),2008.

On Perfecting the Local Tax System under Fiscal Decentralization

ZHOU Yan
（College of Finance and Public Administration, Anhui University of Finance, Bengbu 233000, Anhui, China）

China current local tax system has been set up when the tax system was reformed and fiscal management system on tax was implemented in 1994.The problems on limits of tax powers and tax category setting and tax administration have become increasingly apparent with the deepening of economic reform and the developing of economic construction. The paper attempts to propose correspondingly perfect measures based on international experience and our national situation.

local tax system; fiscal decentralization; tax powers; main tax category

F812.42

A

1673-9272(2013)04-0058-05

2013-04-12

安徽省教育廳人文社科研究項(xiàng)目：“促進(jìn)公益性捐贈(zèng)的稅收激勵(lì)政策研究”（編號(hào)：SK2012B003）。

周 艷（1981-），女，安徽肥東人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)雙碩士，研究方向：財(cái)稅理論與政策。

[本文編校：羅 列]