民辦高校內(nèi)涵式發(fā)展與政府支持的策略互動
——基于協(xié)調(diào)博弈的分析框架

葉 忠 楊淑娟

(南京師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210097)

近年來，我國民辦高等教育由于受到外部環(huán)境變化的影響，依靠規(guī)模和數(shù)量的外延式發(fā)展已不能適應(yīng)其可持續(xù)發(fā)展的需要。隨著與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的高等教育毛入學(xué)率在以后一段時間內(nèi)趨于穩(wěn)定，適齡入學(xué)人口又處于拐點并有下降的趨勢，高考生源數(shù)量勢必將有所下降，這就使得我國民辦高校與公辦高校的生源競爭將變得異常激烈;同時，中外合作辦學(xué)蓬勃興起，也與民辦高校展開競爭。這種發(fā)展趨勢意味著民辦高校采取以“規(guī)模和數(shù)量”為核心的外延式發(fā)展模式將難以為繼。在教育機會供給大幅度增加的情況下，民辦高校的擴張優(yōu)勢正在隨著高等教育資源緊張狀態(tài)的緩解而消失，而學(xué)生的選擇面更廣了，會更注重教育品質(zhì)。然而，在實際的辦學(xué)過程中，仍然有相當(dāng)一些民辦高校只注重學(xué)生數(shù)量的增長，忽視教學(xué)質(zhì)量和管理水平，無法彰顯民辦高校的辦學(xué)特色。相對于公辦高校而言，這些民辦高校不能形成差別性競爭優(yōu)勢，不能形成自身的核心競爭力。更有甚者，通過做虛假廣告濫招生，濫發(fā)文憑和證書，長此以往，將對民辦高校的社會聲譽和整體形象造成不良影響。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》確定了“提高質(zhì)量是高等教育的生命線”的重要方針，黨的“十八大”報告也對新時期教育改革發(fā)展作出了“著力提高教育質(zhì)量，推動內(nèi)涵式發(fā)展”的戰(zhàn)略部署，因此，作為我國高等教育重要組成部分的民辦高校，迫切需要實現(xiàn)從重視規(guī)模和數(shù)量的外延式發(fā)展向注重質(zhì)量和效率的內(nèi)涵式發(fā)展的轉(zhuǎn)變。

有研究者將民辦高校內(nèi)涵式發(fā)展模式的特點概括為處理好四種關(guān)系，分別為政府和社會(市場)的外部關(guān)系、辦學(xué)規(guī)模和質(zhì)量的關(guān)系、局部利益和全局利益的關(guān)系、眼前利益和長遠(yuǎn)利益的關(guān)系，其本質(zhì)是充分發(fā)揮辦學(xué)主體意識，實現(xiàn)民辦高校的可持續(xù)發(fā)展。①任萬鈞:《中國民辦高校的戰(zhàn)略選擇:走內(nèi)涵式發(fā)展道路》，《管理觀察》2009年第4 期，第56－57 頁。也有學(xué)者指出，由于產(chǎn)權(quán)、辦學(xué)主體和大學(xué)治理結(jié)構(gòu)等方面的不同，民辦高校和公辦高校在內(nèi)涵建設(shè)上也存在差別，民辦高校的內(nèi)涵建設(shè)是一個長期的過程，多屬精神和意識層面的建設(shè)，其成果難以量化，具有內(nèi)隱性，并由于辦學(xué)經(jīng)費問題，民辦高校內(nèi)涵建設(shè)更具艱巨性。①梁瑞雄、劉康生:《民辦高校內(nèi)涵建設(shè)的再思考》，《經(jīng)濟研究導(dǎo)刊》2011年第26 期，第252－253 頁。這些論述不僅指出了民辦高校內(nèi)涵式發(fā)展模式的內(nèi)容具有豐富性，也指出了民辦高校內(nèi)涵式發(fā)展過程的艱巨性。由這些觀點也可以看出，民辦高校內(nèi)涵式發(fā)展不僅是民辦高校自身的任務(wù)與要求，也離不開政府和社會給予必要的配合與扶持，特別是政府的各種支持。那么，政府與民辦高校能夠通過良好的合作，共同推動民辦高校內(nèi)涵式發(fā)展嗎?依據(jù)經(jīng)濟學(xué)中的“囚徒困境”原理，理性地追求最大化利益的個體行為可能會導(dǎo)致公共利益受損。目前，政府和民辦高校由于各自的利益目標(biāo)函數(shù)不一致，恰恰從各自利益最大化出發(fā)采取行動，出現(xiàn)了“個人理性與集體理性之間的矛盾”現(xiàn)象，結(jié)果是民辦高校內(nèi)涵式發(fā)展變成了一句口號。這是不是說只要政府和民辦高校都是理性的，就無法通過策略互動使民辦高校朝內(nèi)涵式發(fā)展方向“改進(jìn)”呢?本文試圖通過協(xié)調(diào)博弈分析框架，探討政府對民辦高校進(jìn)行投入、給予制度保障與民辦高校進(jìn)行內(nèi)涵式發(fā)展之間的策略互動，以及其間的激勵機制。

一、政府和民辦高校參與的協(xié)調(diào)博弈

協(xié)調(diào)博弈理論是由美國波士頓大學(xué)的經(jīng)濟學(xué)教授Russell W.Cooper 提出的，它并不單純地考察參與人之間的沖突，而是更多關(guān)注信心和預(yù)期對博弈的影響。假設(shè)兩個獨立決策的參與人，均擁有安于現(xiàn)狀與風(fēng)險事業(yè)(改變但有風(fēng)險)兩個策略可以選擇，當(dāng)兩者同時選擇風(fēng)險事業(yè)策略時才能獲得正的收益，即得利來自于雙方的協(xié)調(diào)而不是沖突。同時，選擇的風(fēng)險評估依賴于博弈歷史及其他因素。

按照協(xié)調(diào)博弈的這個分析框架，將政府和民辦高校作為參與博弈的決策人，在實際的雙方策略互動中，他們各自的策略有著豐富的含義。如政府在支持民辦高等教育發(fā)展方面，可以采取財政撥款、政策和制度保障等;民辦高校則有對政府撥款和社會捐贈的不同利用方式、對自身發(fā)展方式的規(guī)劃、經(jīng)營取向的選擇等。安于現(xiàn)狀策略是一種基于個人理性標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險占優(yōu)策略，指的是政府從成本收益、民辦高校投資的營利性性質(zhì)以及不規(guī)范的治理模式等角度考慮，在政策和配套資金方面，更愿意投給公辦高校，而對民辦高校發(fā)展的支持十分有限。民辦高校則鑒于自身權(quán)利和義務(wù)的不對等、歧視性現(xiàn)實困境等處于競爭劣勢，加上不具備相應(yīng)的實施環(huán)境和條件，不敢跨出內(nèi)涵式發(fā)展的第一步。此外，受以往通過擴張規(guī)模、短期辦學(xué)方式而獲得經(jīng)濟利益的路徑依賴影響，民辦高校更傾向于采用外延式發(fā)展的策略。風(fēng)險事業(yè)策略是基于集體理性的支付占優(yōu)策略，指的是在不確定性條件下，參與人選擇了高風(fēng)險系數(shù)的高水平行動，獲得高收益。即政府選擇將有限的教育資源更多地投入體制不健全的民辦高校，而民辦高校也選擇不安于現(xiàn)狀，放棄傳統(tǒng)的外延式發(fā)展模式，在學(xué)校內(nèi)部實行阻力較大的全面變革，走內(nèi)涵式發(fā)展道路。

政府和民辦高校在作出相應(yīng)的決策時，離不開對風(fēng)險和收益的評估和權(quán)衡。如政府在對民辦高校內(nèi)涵式發(fā)展是否給予各種支持進(jìn)行決策時，會對這種選擇進(jìn)行風(fēng)險評估，考量其在結(jié)果上成功與失敗的可能性及相應(yīng)的支付情況，再結(jié)合自己的風(fēng)險偏好形成信念，最后作出選擇和決策;民辦高校在作內(nèi)涵式發(fā)展決策時，也會把過往跟政府博弈的歷史和自身現(xiàn)狀進(jìn)行對比，并對策略選擇可能的成功與失敗進(jìn)行評估。如果前期政府和民辦高校從事風(fēng)險事業(yè)失敗的時候較多，那么后期政府和民辦高校就可能不會再參加風(fēng)險事業(yè)，各自不會采取雙方合作的行動去尋求民辦高校的內(nèi)涵式發(fā)展。一般情況下，安于現(xiàn)狀策略會影響其他參與人選擇風(fēng)險事業(yè)策略的信念。②張良橋:《協(xié)調(diào)博弈與均衡選擇》，《求索》2007年第5 期，第50－52 頁。這也就是說，政府是否選擇積極支持策略會影響到民辦高校發(fā)展模式轉(zhuǎn)變決策時的堅定性;民辦高校是否真實地走內(nèi)涵式發(fā)展道路也會影響到政府支持民辦高校發(fā)展時的決策。只有當(dāng)政府和民辦高校中的一方相信另一方也會選擇風(fēng)險事業(yè)策略，即形成共同的信念，安于現(xiàn)狀策略才會成為次要影響因素。

因此，對于民辦高校內(nèi)涵式發(fā)展與政府支持的策略互動，協(xié)調(diào)博弈理論給出了兩個基本觀點:一是當(dāng)其他條件不變時，政府和民辦高校相對風(fēng)險厭惡程度越高，越不愿意選擇風(fēng)險事業(yè)而安于現(xiàn)狀;二是雙方策略互動最終趨于安于現(xiàn)狀策略還是風(fēng)險事業(yè)策略，取決于雙方相互的信任和信念。要想雙方共同合作推動民辦高校內(nèi)涵式發(fā)展，就要看政府和民辦高校博弈的初始過程是否建立起了雙方互信。

二、政府與民辦高校合作發(fā)展的風(fēng)險

根據(jù)上述協(xié)調(diào)博弈理論給出的第一個觀點，政府和民辦高校風(fēng)險厭惡程度越高，就越不愿意選擇風(fēng)險事業(yè)。而雙方在策略互動的實際過程中，風(fēng)險的存在是導(dǎo)致參與雙方風(fēng)險厭惡的誘因，風(fēng)險的大小直接影響到風(fēng)險厭惡程度的高低。在推動民辦高校內(nèi)涵式發(fā)展過程中，政府積極支持與民辦高校辦學(xué)，二者的利益目標(biāo)函數(shù)不一致，加上缺乏積極有效的溝通機制，民辦高校和政府各自面對著相應(yīng)的風(fēng)險。

首先，政府專項資助和社會捐贈投入少，民辦高校內(nèi)涵式發(fā)展風(fēng)險大。在一些發(fā)達(dá)國家，民辦高校的資金來源有政府資助、社會捐助以及學(xué)費等多種途徑，而我國民辦高?；I資渠道較為單一，受政府資助和社會捐助較少。根據(jù)近年來全國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒提供的數(shù)據(jù)，民辦高校辦學(xué)經(jīng)費主要來自于學(xué)生的學(xué)費收入和自籌借貸兩種形式，其中90%以上的資金來源是學(xué)費。①張輝、楚媛媛:《我國民辦高等教育可持續(xù)發(fā)展的路徑依賴》，《浙江樹人大學(xué)學(xué)報》2010年第5 期，第7 頁。如果民辦高校轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，走內(nèi)涵式發(fā)展道路，學(xué)校的軟硬件都需要不斷地更新，包括進(jìn)行學(xué)校文化建設(shè)，擴充師資力量，引進(jìn)先進(jìn)教學(xué)設(shè)備、改善教學(xué)條件，提升民辦高校的科研能力，最終達(dá)到提高民辦高校教學(xué)質(zhì)量、科研水平以及服務(wù)社會的能力等目標(biāo)，這些都離不開資金的投入。然而國家嚴(yán)格限制民辦高校學(xué)費的上漲，同時隨著學(xué)生人數(shù)減少的趨勢，學(xué)費收入降低，不難想象民辦高校辦學(xué)經(jīng)費將呈現(xiàn)短缺現(xiàn)象。如果沒有來自政府的專項資金扶持和社會的捐贈支持，民辦高校單靠自身的力量要實現(xiàn)規(guī)模和質(zhì)量并舉，承擔(dān)的風(fēng)險會更大。從短期來看，會有規(guī)模搞不上去的生存風(fēng)險;從長期來看，以質(zhì)量和效率為核心的內(nèi)涵式發(fā)展目標(biāo)也無法達(dá)到。

其次，民辦高校辦學(xué)不規(guī)范，政府投入風(fēng)險加劇。一方面，民辦高等教育服務(wù)信息不透明，消費者無法區(qū)分高質(zhì)量和低質(zhì)量的“教育服務(wù)”。由于信息不對稱，信息優(yōu)勢方為了牟取自身利益最大化，可能會出現(xiàn)市場逆向選擇、劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象，這就使得校方具有了不顧質(zhì)量的激勵，導(dǎo)致民辦高等教育提供的產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量下降，出現(xiàn)“市場失靈”的狀況，使得民辦高校進(jìn)行內(nèi)涵式發(fā)展的激勵不足。由于大多數(shù)民辦高校還未形成自己的品牌，又缺乏社會權(quán)威機構(gòu)或官方評估機構(gòu)對民辦高校服務(wù)質(zhì)量的評估，造成信息不對稱，政府投入風(fēng)險也在加大。另一方面，民辦高校的內(nèi)部管理和監(jiān)督機制的缺位，導(dǎo)致部分民辦高校出現(xiàn)財務(wù)制度不透明、教學(xué)管理難以與現(xiàn)代大學(xué)接軌等現(xiàn)象，如任意抽取學(xué)校辦學(xué)資金、發(fā)布虛假廣告以及發(fā)假文憑等事件，證明了部分民辦高校在運作過程中無法實現(xiàn)對舉辦者的監(jiān)督和對其權(quán)力的制約，無法使其具有內(nèi)涵式發(fā)展的動力。再加上缺少對民辦高校專款專用的監(jiān)督機制，導(dǎo)致政府有“財政支持最終是否會流入私人口袋”的擔(dān)憂，無法為政府投資民辦高校提供信心支持。

從我國民辦高校發(fā)展的現(xiàn)實過程來看，目前政府和民辦高校在各自面臨風(fēng)險的情況下，還沒有作出共同合作推動民辦高校內(nèi)涵式發(fā)展高水平的努力。也就是說，雙方博弈的初始階段還停留在各自選擇不努力階段，對后期推動民辦高校內(nèi)涵式發(fā)展進(jìn)程中政府和民辦高校之間的策略互動，不能產(chǎn)生較好的示范作用，導(dǎo)致風(fēng)險事業(yè)策略選擇的概率大大降低。一方面，由于政府和民辦高校各自存在的風(fēng)險，使得雙方?jīng)]有足夠的動力和積極的態(tài)度去改變現(xiàn)狀。另一方面，雙方各自安于現(xiàn)狀的激勵程度較大，這是由于政府把民辦高?？醋鍪俏覈叩冉逃囊粋€補充，更傾向于把公辦高校作為主力軍，而在實際的辦學(xué)過程中，公辦高校也確實具有更多的競爭優(yōu)勢;而民辦高校外延式發(fā)展的路徑依賴使其安于現(xiàn)狀。依據(jù)上述協(xié)調(diào)博弈理論的第二個觀點，雙方采取安于現(xiàn)狀策略的原因，歸根結(jié)底還是由于政府和民辦高校之間的信任基礎(chǔ)比較薄弱，造成政府和民辦高校在推動內(nèi)涵式發(fā)展過程中難以形成選擇風(fēng)險事業(yè)的一致預(yù)期，也不利于形成高收益的博弈初始過程，政府和民辦高校誰都不愿意邁出第一步，無法推動風(fēng)險事業(yè)策略聚點均衡目標(biāo)的實現(xiàn)。

因此，由于民辦高校內(nèi)涵式發(fā)展過程中存在大量的風(fēng)險，使得政府和民辦高校對選擇風(fēng)險事業(yè)缺乏共同的信念，無法形成理性共識和一致預(yù)期，趨向于安于現(xiàn)狀策略的選擇，最終不能達(dá)到帕累托最優(yōu)均衡。

三、結(jié)論與政策建議

化解政府和民辦高校合作推動內(nèi)涵式發(fā)展的風(fēng)險是當(dāng)務(wù)之急，增加政府和民辦高校之間的相互信任也是雙方合作推動內(nèi)涵式發(fā)展非常重要的一環(huán)。協(xié)調(diào)博弈理論認(rèn)為，博弈前的溝通是增進(jìn)參與人相互信任、降低協(xié)調(diào)失敗幾率的一種方法。其主要的溝通方式有兩種，一是單向溝通的廉價商議，二是雙向溝通。①庫珀:《協(xié)調(diào)博弈——互補性與宏觀經(jīng)濟學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第3 頁。實驗結(jié)果發(fā)現(xiàn)，“一方面，博弈前的溝通可以有效克服協(xié)調(diào)失敗的問題;另一方面，雙向溝通比廉價商議要好得多，只有對局雙方的聲明構(gòu)成純策略納什均衡，即雙方聲明的一致，每個參與人將采取他聲明的策略，就更能保證帕累托最優(yōu)”②葛新權(quán)、王國成:《博弈實驗研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007年版，第264－266 頁。。這樣在雙方共同溝通的基礎(chǔ)上，形成相同的信念，政府和民辦高校就降低了在博弈中存在的對對方背叛行為的擔(dān)心，取而代之的是對對方在破壞共同信念時將會受到何種處罰以及怎樣處罰的明確預(yù)見，由此便能夠以一種積極的態(tài)度進(jìn)行相互協(xié)調(diào)，形成合作的穩(wěn)定預(yù)期，共同趨向民辦高校內(nèi)涵式發(fā)展策略的選擇，以往的博弈歷史便成為風(fēng)險事業(yè)均衡選擇的帕累托最優(yōu)的示范。長此以往，通過博弈歷史等信息傳達(dá)，政府和民辦高校實現(xiàn)協(xié)調(diào)合作，最終形成支付占優(yōu)的聚點均衡，即共同推動民辦高校內(nèi)涵式發(fā)展的風(fēng)險事業(yè)策略選擇。由此可見，政府和民辦高校從事風(fēng)險事業(yè)的信心和信念，是雙方共同趨向合作的前提與基礎(chǔ)，因而要想改變目前政府不作為、民辦高校堅持外延式發(fā)展的局面，需要從堅定雙方的信念入手，推動雙方合作。

首先，政府依法切實支持民辦高校發(fā)展，堅定民辦高校走內(nèi)涵式發(fā)展道路的信念。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》第43 條出臺了“健全公共財政對民辦教育的扶持政策”以及“縣級以上人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況設(shè)立專項資金，用于資助民辦學(xué)?！钡日撸贿^從政策運行的實際情況來看尚不理想。雖然不少省市已有民辦專項資金的預(yù)算規(guī)劃，如廣東省、湖南省和上海市等，但從民辦高校受資助的范圍來看，只有少數(shù)民辦高校能獲得政府的直接資助。從國外私立高校的經(jīng)費來源看，有很大一部分屬于社會捐贈。目前我國有關(guān)法律法規(guī)也是鼓勵社會向民辦學(xué)校捐贈，如《民辦教育促進(jìn)法》及其“實施條例”均明確提出國家鼓勵捐資辦學(xué)，民辦學(xué)校可以依法接受社會捐贈，政府對捐資者予以稅收優(yōu)惠和其他獎勵。然而，現(xiàn)實情況是民辦高校所能夠獲得的社會捐贈寥寥無幾。可見法律政策文本中雖有涉及向民辦高校捐贈，但具體落到實處還很困難。為了緩解民辦高校自身存在的教育財政壓力，盡快使民辦高校實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展，政府必須意識到自身應(yīng)負(fù)的責(zé)任，明確必須付出的高水平努力。政府在提供民辦高校專項資金的同時，也要出臺具體可操作的政策，引導(dǎo)社會教育資源合理規(guī)范地流向民辦教育，比如政府給予和捐贈人捐贈資金一定比例的配套資金，給予向民辦高校捐贈的企業(yè)更多的稅收優(yōu)惠等。只有政府付出切實的行動，讓民辦高校的發(fā)展得到真正的支持，才能堅定民辦高校內(nèi)涵式發(fā)展的信念而不動搖。

其次，民辦高校確實走內(nèi)涵式發(fā)展道路，堅定爭取政府支持的信念。政府專項資金的支持和政策上的傾斜是政府單方面的高水平努力，構(gòu)成保障民辦高校內(nèi)涵式發(fā)展的一個方面。為了保證實現(xiàn)支付外溢現(xiàn)象③指獲得比財政支出目標(biāo)更多的利益。，獲得更高的收益，民辦高校必須克服外延式發(fā)展的路徑依賴，和政府采取一致的高努力行動，即趨向共同合作，從端正學(xué)校舉辦者的辦學(xué)思想出發(fā)，以不斷促進(jìn)自身內(nèi)涵發(fā)展為導(dǎo)向，采取更積極的行動。否則，不僅會影響到政府的收益，也會使政府和社會對民辦高校的資助、扶持中斷，對民辦高校自身的長遠(yuǎn)發(fā)展不利。因而民辦高校一方面要將“內(nèi)涵發(fā)展”作為主題，提出學(xué)校建設(shè)與發(fā)展的目標(biāo)，挖掘自身的辦學(xué)潛力，優(yōu)化資源配置，堅持質(zhì)量立校，不斷提高人才培養(yǎng)水平;另一方面要努力做到信息公開，及時與政府社會溝通，從而堅定政府積極支持其內(nèi)涵式發(fā)展的信念。

最后，發(fā)揮社會評價機構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)作用，增強政府支持與民辦高校內(nèi)涵式發(fā)展的信念認(rèn)同。對于博弈的雙方而言，作為中立者角色的第三方力量的出現(xiàn)，有助于雙方有效的溝通和協(xié)調(diào)，增強雙方的信念認(rèn)同。在實現(xiàn)民辦高校內(nèi)涵式發(fā)展的過程中，要積極發(fā)揮政府專設(shè)鑒定機構(gòu)、高校間專設(shè)機構(gòu)與專業(yè)團隊以及社會獨立評估機構(gòu)等中介的評估作用，可以將政府扶持與社會評價相結(jié)合，將評估的結(jié)果作為民辦高校獲得政府扶持保障的依據(jù)，保障政府對民辦高校的持續(xù)性投入;并將評估結(jié)果向社會公布，以規(guī)范民辦高校的辦學(xué)行為，促使其堅持內(nèi)涵式發(fā)展，從而增強雙方的信念認(rèn)同。