探討烏魯木齊市大氣污染綜合治理管理與考核體系的建立

摘要：通過(guò)借鑒北京、廣東等省市大氣污染治理及環(huán)境管理方面的經(jīng)驗(yàn)，探討烏魯木齊市大氣污染綜合治理管理與考核體系的建立，實(shí)現(xiàn)烏魯木齊市大氣污染綜合防治與城市管理有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，著力解決當(dāng)前突出的大氣污染問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：烏魯木齊市大氣污染綜合治理考核體系

中圖分類號(hào)：X3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-098X(2012)03(c)-0000-00

烏魯木齊市自1998年啟動(dòng)以治理冬季大氣污染為主要任務(wù)的“藍(lán)天工程”以來(lái)，通過(guò)不斷加大環(huán)境保護(hù)投入，改善能源結(jié)構(gòu)和供熱結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化污染綜合治理及環(huán)境監(jiān)管力度等一系列措施，在地區(qū)國(guó)民生產(chǎn)總值、人口規(guī)模和原煤消耗大幅增加的狀況下，環(huán)境空氣質(zhì)量二級(jí)和好于二級(jí)天數(shù)由2004年（2004年起，烏魯木齊市3座空氣質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測(cè)點(diǎn)正式對(duì)公眾發(fā)布空氣質(zhì)量日?qǐng)?bào)）的258天（占全年天數(shù)的70.5%）增加到2010年的266天（占全年天數(shù)的72.9%），中度、重度污染的天數(shù)比例下降，環(huán)境空氣質(zhì)量惡化趨勢(shì)得到初步遏制。

2010年烏魯木齊市全年優(yōu)良天數(shù)266天，三級(jí)天數(shù)90天，四級(jí)天數(shù)5天，五級(jí)天數(shù)4天，其中采暖期不達(dá)標(biāo)天數(shù)96天，非采暖期3天不達(dá)標(biāo)，空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)天數(shù)仍然集中在采暖期，冬季大氣污染依然十分嚴(yán)重。

“十二五”期間，烏魯木齊市經(jīng)濟(jì)仍將保持高速增長(zhǎng)，如何在保持經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量的全面改善將是擺在市政府和環(huán)保部門(mén)面前的一道難題。本文旨在通過(guò)借鑒內(nèi)地其它省市環(huán)境管理及大氣污染治理方面的經(jīng)驗(yàn)，探討烏魯木齊市大氣污染綜合治理管理與考核體系的建立，為突破現(xiàn)有環(huán)境管理模式，實(shí)現(xiàn)大氣污染綜合防治與城市管理有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，著力解決當(dāng)前突出的大氣污染問(wèn)題，提供有益借鑒。

1建立大氣污染綜合治理管理與考核體系的必要性

烏魯木齊市大氣污染嚴(yán)重的現(xiàn)狀由來(lái)已久，盡管近年來(lái)空氣質(zhì)量有所好轉(zhuǎn)，但由于受以煤為主的能源結(jié)構(gòu)以及工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)工藝較為落后、能源利用率低、城市功能布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，加之不利的地理、氣象和生態(tài)環(huán)境脆弱等主客觀因素的影響，全年環(huán)境空氣質(zhì)量尚未達(dá)到國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，要徹底改善空氣質(zhì)量需要投入大量的人力物力，除依靠技術(shù)經(jīng)濟(jì)手段外，還需要配套的行政手段，建立起政府主導(dǎo)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)督管理、公眾參與的環(huán)保工作機(jī)制。

大氣污染的治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性、全局性工程，僅靠環(huán)保局一家為主的污染治理模式無(wú)法改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間存在矛盾，也難以對(duì)區(qū)縣政府單純以追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度而犧牲環(huán)境為代價(jià)的發(fā)展模式形成有效約束，通過(guò)大氣污染綜合管理與考核體系的建立，可以使得區(qū)縣政府的發(fā)展思路從單純招商引資向綜合決策，從單純追求GDP增長(zhǎng)向經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變，從先污染后治理的傳統(tǒng)發(fā)展觀向預(yù)防為主、防治結(jié)合、清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展觀轉(zhuǎn)變。

烏魯木齊市現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)考核機(jī)制不完善，獎(jiǎng)懲力度不夠，缺乏強(qiáng)力責(zé)任追究機(jī)制，與環(huán)保相關(guān)的職能部門(mén)的責(zé)任與環(huán)境職能部門(mén)的責(zé)任難以劃清，考核對(duì)象主要是環(huán)保部門(mén)，很多職能部門(mén)及區(qū)縣黨政一把手的環(huán)保責(zé)任實(shí)際上由環(huán)保職能部門(mén)來(lái)承擔(dān)，造成環(huán)保部門(mén)工作壓力大，有必要制定完善的考核辦法和細(xì)則，擴(kuò)大考核的范圍，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)考核結(jié)果的使用和責(zé)任追究。

2012年烏魯木齊市將建成13個(gè)環(huán)境空氣質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測(cè)站，形成覆蓋全市的空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，也為實(shí)現(xiàn)環(huán)境空氣質(zhì)量分區(qū)監(jiān)測(cè)、分區(qū)治理、分區(qū)考核提供了條件。

2其他省市環(huán)境管理考核體系經(jīng)驗(yàn)借鑒

2.1北京市十五階段大氣污染控制措施經(jīng)驗(yàn)

北京市自1999年至2009年開(kāi)展了為期十年共十五個(gè)階段的大氣污染控制，大氣污染得到有效控制，保證了奧運(yùn)會(huì)期間空氣質(zhì)量全面達(dá)標(biāo)。

縱觀北京市十五階段大氣污染控制措施，均由市政府牽頭，確定每一階段的治理目標(biāo)，將治理措施和任務(wù)分解到各區(qū)縣政府、各相關(guān)職能部門(mén)并以政府通告的形式下發(fā)。任務(wù)分解中明確各區(qū)縣所要完成的空氣質(zhì)量目標(biāo)任務(wù)，指定各項(xiàng)大氣污染防治措施具體責(zé)任單位、協(xié)辦單位和實(shí)施進(jìn)度要求，由市政府督查室、市監(jiān)察局和市環(huán)保局對(duì)治理措施執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查并對(duì)目標(biāo)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核。

后奧運(yùn)階段，為實(shí)現(xiàn)大氣污染控制目標(biāo)，北京市對(duì)美國(guó)幾十年來(lái)污染治理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)進(jìn)行了借鑒，操作模式如下：首先，由北京市環(huán)境監(jiān)測(cè)中心根據(jù)日常監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和大氣質(zhì)量模型（無(wú)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)地區(qū)）將北京市各行政區(qū)劃分為達(dá)標(biāo)區(qū)和未達(dá)標(biāo)區(qū)。其次，由北京市環(huán)境保護(hù)局對(duì)北京市和各區(qū)縣提出環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)指標(biāo)和減排目標(biāo)指標(biāo)要求。第三，由各區(qū)縣政府制定一套可執(zhí)行的區(qū)縣污染減排實(shí)施計(jì)劃并報(bào)北京市環(huán)保局備案，若區(qū)縣政府提交的計(jì)劃不足以達(dá)到目標(biāo)指標(biāo)要求，市環(huán)保局給予否決并要求其進(jìn)行修改，若修改后仍無(wú)法拿出一項(xiàng)滿足要求的實(shí)施計(jì)劃，市環(huán)保局則有權(quán)用足以完成達(dá)標(biāo)要求的實(shí)施計(jì)劃替代。第四，實(shí)施過(guò)程中及時(shí)對(duì)減排計(jì)劃進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)修改完善實(shí)施計(jì)劃。第五，根據(jù)預(yù)先制定的減排目標(biāo)對(duì)各區(qū)縣進(jìn)行考核，對(duì)不能完成減排計(jì)劃和目標(biāo)指標(biāo)要求的區(qū)縣實(shí)行行政和經(jīng)濟(jì)懲罰。

2.2廣東省環(huán)境保護(hù)考核經(jīng)驗(yàn)

廣東是全國(guó)最早試行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)實(shí)績(jī)考核的省份之一， 建立了包括考核主體、考核對(duì)象、考核內(nèi)容、考核指標(biāo)、考核標(biāo)準(zhǔn)、考核程序、考核結(jié)果使用在內(nèi)的完整的領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)實(shí)績(jī)考核制度。該制度對(duì)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部觸動(dòng)很大， 引起了領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)地方環(huán)境保護(hù)工作的重視， 全省環(huán)境保護(hù)取得有效進(jìn)展，取得以下成效：一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由過(guò)去高增長(zhǎng)、高投入、高能耗、低效率的“三高一低”粗放型增長(zhǎng)方式向低投入、低能耗、低污染、高增長(zhǎng)、高效能的“三低兩高”績(jī)效型增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變。二是環(huán)境綜合整治成效顯著，全省環(huán)境質(zhì)量惡化的趨勢(shì)得到初步遏制， 環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定。三是生態(tài)環(huán)境保護(hù)得到加強(qiáng)，各地加大了環(huán)境保護(hù)的投入， 環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施得到改善。四是環(huán)境監(jiān)管力度不斷加大，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督不斷加強(qiáng)，大大推動(dòng)了環(huán)境保護(hù)工作， 促進(jìn)了環(huán)境質(zhì)量的改善。

3烏魯木齊市大氣污染綜合治理管理與考核體系的建立

3.1考核體系建立流程

大氣污染防治是一項(xiàng)系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性、連續(xù)性的工作，為便于短期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和考核，可采取分階段實(shí)施和考核的方式。首先，由烏魯木齊市環(huán)境保護(hù)局對(duì)全市和各區(qū)縣提出階段性環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)和減排目標(biāo)指標(biāo)要求。其次，由各區(qū)縣政府制定一套可執(zhí)行的大氣污染防治實(shí)施計(jì)劃并提交市環(huán)保局備案，環(huán)保部門(mén)在區(qū)縣實(shí)施計(jì)劃基礎(chǔ)上編制全市及各區(qū)縣大氣污染防治措施及任務(wù)分解，報(bào)請(qǐng)市政府以紅頭文的形式下發(fā)給各區(qū)縣和相關(guān)部門(mén)。第三，各區(qū)縣和職能部門(mén)負(fù)責(zé)各項(xiàng)措施的實(shí)施，定期向市政府匯報(bào)任務(wù)完成情況并接受考核小組監(jiān)督檢查。第四，考核小組根據(jù)以預(yù)先制定的污染防治措施和環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)、減排目標(biāo)作為主要考核內(nèi)容和指標(biāo)對(duì)各區(qū)縣進(jìn)行考核，評(píng)定等次，根據(jù)考核結(jié)果由市政府采取相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，階段性目標(biāo)任務(wù)完成后則開(kāi)展下一階段大氣污染綜合防治。

3.2考核主體及考核對(duì)象

考核主體是考核領(lǐng)導(dǎo)小組和社會(huì)公眾。考核領(lǐng)導(dǎo)小組是考核工作的核心主體，應(yīng)成立由主管市長(zhǎng)負(fù)責(zé)，由市委組織部、紀(jì)檢委、監(jiān)察局、目標(biāo)辦、環(huán)保局等部門(mén)組成的考核小組，負(fù)責(zé)考核的組織、協(xié)調(diào)、評(píng)定工作。

考核的另一主體是社會(huì)公眾，考核指標(biāo)中增加公眾對(duì)環(huán)境的滿意率指標(biāo)，通過(guò)對(duì)民意調(diào)查并收集公眾對(duì)大氣污染防治工作的意見(jiàn)和建議，有助于提高公眾對(duì)大氣污染防治工作認(rèn)同度和公眾參與積極性，引導(dǎo)公眾改變生活和消費(fèi)習(xí)慣。

考核對(duì)象主要是主要為各區(qū)縣政府以及相關(guān)職能部門(mén)。

3.3考核內(nèi)容與考核指標(biāo)

考核內(nèi)容主要是階段性大氣污染防治計(jì)劃及任務(wù)分解中確定的措施和預(yù)期目標(biāo)完成情況。

考核指標(biāo)應(yīng)具有針對(duì)性和導(dǎo)向性，不宜太簡(jiǎn)和太繁。結(jié)合烏魯木齊大氣污染實(shí)際情況，可主要包括以下四部分：（1）環(huán)境空氣質(zhì)量目標(biāo)：包括空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)，主要污染物濃度等；（2）污染控制指標(biāo)：包括污染物總量控制指標(biāo)，污染物減排任務(wù)完成情況，工業(yè)源達(dá)標(biāo)率等；（3）環(huán)境建設(shè)指標(biāo)：包括各項(xiàng)大氣污染防治工程任務(wù)完成情況，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等；（4）環(huán)境管理指標(biāo)：包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度執(zhí)行率、“三同時(shí)”制度執(zhí)行率、清潔生產(chǎn)企業(yè)比例、公眾對(duì)環(huán)境空氣質(zhì)量滿意率等。

考慮到烏魯木齊市各區(qū)縣污染源分布、擴(kuò)散條件和環(huán)境基礎(chǔ)不一樣， 可結(jié)合各區(qū)縣實(shí)際情況對(duì)考核指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)略作調(diào)整。

3.4考核程序與考核結(jié)果的使用

由考核領(lǐng)導(dǎo)小組按照考核內(nèi)容和考核指標(biāo)對(duì)考核對(duì)象進(jìn)行考核，考核可分為中期和期末兩次進(jìn)行?？己私Y(jié)果可分為優(yōu)秀、合格和不合格三個(gè)等次，考核結(jié)果通過(guò)新聞媒體向社會(huì)公布， 接受公眾的監(jiān)督。

考核結(jié)果將作為評(píng)價(jià)各區(qū)縣階段性大氣污染防治計(jì)劃及預(yù)期目標(biāo)完成情況及評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)、評(píng)定年度考核等次、領(lǐng)導(dǎo)干部任免獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。對(duì)考核結(jié)果優(yōu)秀的區(qū)縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和黨政正職、分管環(huán)保工作的副職給予通報(bào)表?yè)P(yáng)和適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)考核不合格，未完成階段性大氣污染控制目標(biāo)和污染物減排任務(wù)的區(qū)縣，可限制審批其新增污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目，同時(shí)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部給予通報(bào)批評(píng)。

參考文獻(xiàn)

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