經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的困境與探索

摘 要：經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是審計(jì)部門根據(jù)干部管理、監(jiān)督工作的需要，依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的財(cái)務(wù)收支、重大經(jīng)濟(jì)決策、內(nèi)部控制執(zhí)行、個(gè)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任等情況進(jìn)行全面的審查和評(píng)價(jià)。本文通過(guò)法規(guī)體系、審計(jì)人力資源、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系等方面系統(tǒng)闡述了現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)存在困境的原因，并探索了走出困境的一些思路。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì) 困境 探索

自經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)寫(xiě)進(jìn)十七大報(bào)告，標(biāo)志著經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)已經(jīng)形成比較完善的審計(jì)制度，在干部管理和黨風(fēng)廉政建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。經(jīng)過(guò)近十年的快速發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)取得了比較顯著的成績(jī)，目前已進(jìn)入全面推進(jìn)、穩(wěn)步發(fā)展的階段。但是，由于起步晚以及種種因素的制約，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作仍存在許多需要解決的困難，值得我們認(rèn)真探索，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作逐步走向成熟。

一、 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的困境

目前，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作存在法規(guī)和規(guī)章制度不健全、審計(jì)任務(wù)重與人力資源不足的矛盾、聯(lián)席會(huì)議職能作用發(fā)揮不充分、評(píng)價(jià)體系不夠科學(xué)、審計(jì)質(zhì)量不高、審計(jì)結(jié)果難以運(yùn)用等一系列困難和問(wèn)題，尤其是一些地方經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)難以走出困境。

（一）法律法規(guī)與規(guī)章制度的困境

近年來(lái)，國(guó)家頒布了一系列的關(guān)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的法規(guī)制度。1999年，中辦、國(guó)辦發(fā)布了縣級(jí)以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定。2006年《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)法律地位及行規(guī)法規(guī)，2010年發(fā)布《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）。但是，目前經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的法律環(huán)境還不夠優(yōu)越，法律法規(guī)體系還有待完善。主要體現(xiàn)在：

1、 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)尚未真正納入法律程序。沒(méi)有制訂專門的《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)法》，《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)條例》也還在征求意見(jiàn)中，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的有關(guān)規(guī)定缺乏科學(xué)性和操作性，特別是審計(jì)內(nèi)容、重點(diǎn)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不明確、不規(guī)范、不統(tǒng)一，導(dǎo)致處理處罰和定性依據(jù)不足，影響了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作質(zhì)量。

2、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度配套不完善。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作開(kāi)展以來(lái)，審計(jì)署相繼出臺(tái)了一些關(guān)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的制度和規(guī)定，地方也結(jié)合實(shí)際制訂了相應(yīng)的制度和工作程序。但在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作中，相關(guān)配套制度如聯(lián)席會(huì)議制度、審計(jì)結(jié)果利用制度等制度規(guī)定還不完善，造成審計(jì)的范圍狹小，審計(jì)內(nèi)容單一，審計(jì)計(jì)劃存在盲目性等。

3、聯(lián)席會(huì)議工作機(jī)制不完善。大部分地方尤其是基層縣區(qū)的聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)配合機(jī)制沒(méi)有實(shí)質(zhì)性運(yùn)行，沒(méi)有完全形成聯(lián)席部門齊抓共管、整體聯(lián)動(dòng)、相互配合的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)格局，嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的深入發(fā)展和有序推進(jìn)。

（二）審計(jì)人力資源的困境

人力資源困境主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是審計(jì)人員獨(dú)立性差，影響審計(jì)質(zhì)量。地方審計(jì)機(jī)關(guān)均實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制，對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)只對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行業(yè)務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)獨(dú)立性較差。二是審計(jì)任務(wù)與審計(jì)資源不足的矛盾非常突出。目前，由于領(lǐng)導(dǎo)干部離任必審的規(guī)定，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)任務(wù)越來(lái)越重，特別是在領(lǐng)導(dǎo)干部換屆調(diào)整時(shí)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目更是集中下達(dá)，嚴(yán)重超出了審計(jì)隊(duì)伍的承受能力。加之經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目集中、時(shí)間要求緊，審計(jì)任務(wù)重與審計(jì)人力資源不足的矛盾已嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的質(zhì)量，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)加大。

（三）評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系的困境

沒(méi)有統(tǒng)一具體的標(biāo)準(zhǔn)就無(wú)法對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行客觀公正的界定。但影響一個(gè)單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)情況的因素是復(fù)雜多樣的，有歷史的、現(xiàn)實(shí)的，有主觀的、客觀的，有集體的、個(gè)人的，出臺(tái)統(tǒng)一具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)比較困難。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界定主要包括主管責(zé)任、直接責(zé)任的界定和黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的界定?，F(xiàn)行審計(jì)法對(duì)直接責(zé)任有明確規(guī)定外，對(duì)主管責(zé)任的定義過(guò)于模糊，只要所管轄范圍內(nèi)的部門單位出了問(wèn)題，都籠統(tǒng)的概括為該領(lǐng)導(dǎo)干部的主管責(zé)任，實(shí)際上主管責(zé)任等于沒(méi)責(zé)任。另外，黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任難以準(zhǔn)確界定。一個(gè)部門的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，有的是班子集體研究決策，有的是黨委和政府共同決定的，有的是其中一個(gè)提議另一人同意，如何界定清楚他們各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任很困難。

（四）審計(jì)結(jié)果利用的困境

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告應(yīng)當(dāng)是組織部門使用干部的重要的參考依據(jù)。但是由于目前經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作機(jī)制不健全，審計(jì)結(jié)果往往沒(méi)有得到有效運(yùn)用。首先，目前的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)都是在干部調(diào)整時(shí)，采取“一籃子”委托審計(jì)的辦法，沒(méi)有做到“逢離必審”和“先審計(jì)、后離任”，導(dǎo)致審計(jì)的時(shí)效性滯后，審計(jì)與任用脫節(jié)，審計(jì)工作停留在形式和程序上，審計(jì)結(jié)果不能真正運(yùn)用到干部管理監(jiān)督中去。其次，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)自身還存在著評(píng)價(jià)不夠規(guī)范、審計(jì)質(zhì)量總體不高等一系列問(wèn)題，導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果利用水平不高。

二、走出困境的探索

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在各級(jí)黨委和政府的重視下、各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的努力下，已經(jīng)取得了較好的效果。作為一種制度安排，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)目前已經(jīng)常態(tài)化，并將進(jìn)一步強(qiáng)化。面對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作目前面臨的困境，筆者認(rèn)為應(yīng)該在以下幾個(gè)方面進(jìn)行積極的探索：

（一）加快立法步伐，建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)法規(guī)體系

根據(jù)新修訂的《審計(jì)法》，修訂完善《審計(jì)法實(shí)施條例》，使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的相關(guān)規(guī)定具體化。根據(jù)《審計(jì)法》對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的規(guī)定原則，應(yīng)盡快出臺(tái)《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)條例》，以規(guī)范經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容、范圍、程序及審計(jì)職業(yè)者的法律責(zé)任。審計(jì)署也應(yīng)與有關(guān)部門配合，盡快研究起草《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施細(xì)則》及《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)準(zhǔn)則》，使其更具體、更有操作性和指導(dǎo)性。

（二）加強(qiáng)聯(lián)席會(huì)議制度建設(shè)，形成監(jiān)督合力

加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)聯(lián)席會(huì)議制度建設(shè)，有助于強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，有助于推動(dòng)有關(guān)制度的建立和完善。要改進(jìn)聯(lián)席會(huì)議制度，使其形成部門監(jiān)督的合力。一是要明確責(zé)任，加強(qiáng)協(xié)調(diào)和配合。聯(lián)席會(huì)議各成員單位應(yīng)當(dāng)按照自己的職能特點(diǎn)明確各自的職責(zé)，各部門不能就審計(jì)談審計(jì)，而是要將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)當(dāng)作一個(gè)整體、一個(gè)系統(tǒng)來(lái)抓，互相配合、互相支持，形成合力。二是真抓實(shí)干，力求經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)收到實(shí)效。在這方面，聯(lián)席會(huì)議制度有著得天獨(dú)厚的條件，可以發(fā)揮部門優(yōu)勢(shì)，建立健全評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和促進(jìn)審計(jì)結(jié)果利用。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要依據(jù)，而審計(jì)對(duì)象涉及的行業(yè)千差萬(wàn)別，如果僅靠一個(gè)通用的評(píng)價(jià)體系來(lái)評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任，顯然是不切實(shí)際的，這就需要各相關(guān)部門通力合作，建立分行業(yè)分系統(tǒng)、具體、可量化的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，來(lái)正確評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)責(zé)任。同時(shí)，各成員單位還要建立考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果作為考核獎(jiǎng)懲的重要內(nèi)容，使審計(jì)報(bào)告得到有效利用。

（四）探索黨政領(lǐng)導(dǎo)干部同步審計(jì)，拓寬經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)領(lǐng)域

《規(guī)定》明確了要實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)，各地也都開(kāi)展了黨政同步審計(jì)的試點(diǎn)，積累了不少經(jīng)驗(yàn)。在現(xiàn)行的權(quán)力架構(gòu)下，實(shí)行同步審計(jì)可以明晰黨政權(quán)責(zé)分工，提高責(zé)任界定和審計(jì)評(píng)價(jià)的科學(xué)性和規(guī)范化水平。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的責(zé)任界定，采取“誰(shuí)決策誰(shuí)負(fù)責(zé)”、“誰(shuí)分管誰(shuí)負(fù)責(zé)”的大原則，明確權(quán)力在哪里，責(zé)任就在哪里。

（五）大力推行任中審計(jì)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督關(guān)口前移

《規(guī)定》明確要求實(shí)行離任審計(jì)和任中審計(jì)相結(jié)合，重點(diǎn)加強(qiáng)任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。從實(shí)踐看，任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)具有超前性和警示性，可以達(dá)到邊審計(jì)邊整改、邊規(guī)范邊提高的目的，預(yù)防效果比較好，而離任審計(jì)帶有明顯的滯后性。因此，要大力推行任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，擴(kuò)大任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，把工作重心轉(zhuǎn)移到以任中審計(jì)為主、任中審計(jì)與離任審計(jì)相結(jié)合上來(lái)。按照“一次審三年，兩年審一輪”的原則，有計(jì)劃對(duì)在同一崗位上任職三年以上、財(cái)政財(cái)務(wù)收支數(shù)額較大、群眾反映經(jīng)濟(jì)問(wèn)題較多的國(guó)有單位主要領(lǐng)導(dǎo)干部，要分期分批進(jìn)行任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)監(jiān)督關(guān)口前移。

（六）統(tǒng)籌計(jì)劃管理，提升經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)質(zhì)量和效率

《規(guī)定》明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地進(jìn)行，要求組織部門提前提出下一年度經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)計(jì)劃委托建議，經(jīng)聯(lián)席會(huì)議辦公室研究后提出計(jì)劃草案，由審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)本級(jí)政府行政首長(zhǎng)審定后，納入審計(jì)機(jī)關(guān)年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃并組織實(shí)施。但實(shí)際執(zhí)行中，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)計(jì)劃性不強(qiáng)，或者根本不能做到年初計(jì)劃，大多是臨時(shí)集中性“批發(fā)”項(xiàng)目，嚴(yán)重影響著審計(jì)質(zhì)量和效果。要統(tǒng)籌抓好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目管理，各相關(guān)部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的計(jì)劃性和主動(dòng)性，緩解審計(jì)任務(wù)重與審計(jì)資源不足的矛盾。

（七）多措并舉，提高審計(jì)結(jié)果利用水平

審計(jì)結(jié)果運(yùn)用是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的重要環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作用的發(fā)揮和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的可持續(xù)性。要明確將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果作為干部管理、考察和選拔、任用的重要依據(jù)，使能者上、庸者下的用人導(dǎo)向得到比較好地體現(xiàn)。要充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果在構(gòu)建懲防體系中的作用，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)；同時(shí)要注重發(fā)揮審計(jì)結(jié)果在廉政制度建設(shè)中的作用，針對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)研究制定和完善廉政規(guī)章制度，堅(jiān)持做好用制度規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政行為的文章。要注重抓好審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改督查工作，要求被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部及其所在單位認(rèn)真糾正存在的問(wèn)題，完善內(nèi)控制度，加強(qiáng)內(nèi)部管理。

小結(jié)：實(shí)踐證明，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是符合中國(guó)國(guó)情，與國(guó)家經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的有效監(jiān)督形式，具有強(qiáng)大生命力。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度將來(lái)應(yīng)該是一個(gè)跨機(jī)構(gòu)、兼容審計(jì)、監(jiān)察、人事管理及管理監(jiān)督的多種職能更高層面的綜合監(jiān)督形態(tài)，這種監(jiān)督主要依靠政權(quán)力量的支持和推動(dòng)。要設(shè)立一個(gè)民主政治與法律支持的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)框架，不可能一蹴而就，需要從中央到地方對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)進(jìn)行積極探索和努力推進(jìn)。（作者單位：江西省九江市審計(jì)局）