全國政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康一直是中國“最支持”房產(chǎn)稅的人。他日前在接受《望東方周刊》采訪時(shí)表示,盡管目前尚未達(dá)到房產(chǎn)稅在全國全面開征的時(shí)機(jī),但是未來房產(chǎn)稅進(jìn)一步推開的大方向已經(jīng)非常明確。賈康同時(shí)表示,2012年年內(nèi)將會(huì)對上海、重慶兩地的房產(chǎn)稅實(shí)施情況進(jìn)行總結(jié),屆時(shí)也會(huì)研討下一步擴(kuò)大房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的方案。
房產(chǎn)稅正面效應(yīng)已經(jīng)顯現(xiàn)
望東方周刊》:對于房產(chǎn)稅問題討論了這么多年,終于開始試點(diǎn)。但是現(xiàn)在上海、重慶的試點(diǎn)情況似乎并不樂觀?
賈康:前段輿論上有一些說法,指摘上海、重慶兩市的試點(diǎn)好像成效不足,一個(gè)說法是稅收收入很少;另一個(gè)說法是并沒有看到房價(jià)急速下跌,“動(dòng)靜不大”。其實(shí)這是一些非常表面化的認(rèn)識(shí)。首先,住房保有環(huán)節(jié)上的稅是按年征收的,試點(diǎn)起步的第一年都要考慮如何減少震動(dòng)和沖擊,柔性處理,所以第一年的收入規(guī)模沒有代表性。但其實(shí)這兩個(gè)地方都不會(huì)太看重第一年能收多少稅,而且對這個(gè)稅的成長邏輯都心里有數(shù),以后它的成長性肯定沒有問題。這個(gè)稅改最重要的任務(wù),在上海、重慶這樣的發(fā)達(dá)地區(qū),一定意義上還不是籌集收入,而是要調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活,但未來的財(cái)源支柱屬性將會(huì)逐漸顯現(xiàn)。
《望東方周刊》:公眾可能更關(guān)心它對房價(jià)的影響,這方面情況呢?
賈康:在具體房價(jià)問題上,它并不會(huì)因局部試點(diǎn)應(yīng)聲而落。中國現(xiàn)在城鎮(zhèn)化水平實(shí)際才40%多、以后要一路走高到70%至80%才能相對穩(wěn)定,我認(rèn)為這樣一個(gè)稅制不可能改變這個(gè)歷史過程中,中心區(qū)域不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格的上揚(yáng)曲線。其實(shí)沒有力量能改變這個(gè)上揚(yáng)曲線的基本模樣。但是有了這個(gè)稅以后,它會(huì)使這個(gè)曲線的斜率降低,發(fā)展的過程更平穩(wěn),減少泡沫,不會(huì)頻繁大起大落而造成對社會(huì)生活的負(fù)面沖擊。
目前據(jù)我們所知,在進(jìn)行試點(diǎn)后,重慶和上海的高端不動(dòng)產(chǎn),都明顯出現(xiàn)了成交量下降,價(jià)格趨穩(wěn),這就是很明顯的正面效應(yīng),是它已體現(xiàn)的作用。重慶統(tǒng)計(jì)表明2011年前幾個(gè)月里,高端的住房成交量下降了28%。另外上海管理部門原來多年想追求的一些不動(dòng)產(chǎn)配置方面如何優(yōu)化的目標(biāo),這次發(fā)現(xiàn)通過稅制的具體設(shè)計(jì),很好地取得了實(shí)際調(diào)節(jié)效果。比如上海多年苦惱的問題就是大家都愿意在城市中心區(qū)購置不動(dòng)產(chǎn),政府反復(fù)動(dòng)員說周邊地區(qū)很好,發(fā)展不錯(cuò)——確實(shí)周邊地區(qū)發(fā)展也很好,但是共性與慣性造成大家都傾向于先不考慮周邊地區(qū),第一目標(biāo)是在中心區(qū)購置物業(yè)。而這次上海方案里面一個(gè)很小的杠桿——中心區(qū)域的稅率是0. 6%,周邊區(qū)域的稅率是0. 4%,就差這么一點(diǎn)兒,便使現(xiàn)在的成交大量地被引流到周邊區(qū)域,所以管理部門對這樣的效果非常肯定。這明顯體現(xiàn)了搞市場經(jīng)濟(jì)要間接調(diào)控,運(yùn)用規(guī)范的經(jīng)濟(jì)手段,而經(jīng)濟(jì)手段里面稅收是不可忽略的政策組合工具。
先給“定心丸”
望東方周刊》:作為一項(xiàng)改革,房產(chǎn)稅在試點(diǎn)開始后進(jìn)入了一個(gè)新的階段,你覺得目前推進(jìn)它的主要挑戰(zhàn)是什么?
賈康:房產(chǎn)稅這個(gè)改革雖然有前面所說的那么多值得肯定之處,并且對于深化省以下財(cái)稅改革打造地方稅體系和優(yōu)化居民收入分配、財(cái)產(chǎn)配置會(huì)產(chǎn)生正面效應(yīng),但是說到改革要領(lǐng)的掌握,確實(shí)應(yīng)當(dāng)非常審慎。當(dāng)前的關(guān)鍵是化解阻力、淡化疑慮與抵觸情緒。
首先我們的管理部門應(yīng)該更開明,適當(dāng)披露已搞了多年的物業(yè)稅模擬試點(diǎn)“空轉(zhuǎn)”的相關(guān)信息,稅基評估的模擬試點(diǎn)一點(diǎn)兒信息都不披露似乎沒有必要。各個(gè)地方試點(diǎn)里面具體的數(shù)據(jù)可以不披露,但是其框架完全可以披露一些信息。我們就做過一些調(diào)研,所到之處不接觸數(shù)據(jù),只了解“空轉(zhuǎn)”是怎么推進(jìn)的。當(dāng)公眾了解大體情況以后,很多的反對意見也就會(huì)不攻自破。
比如有人說這個(gè)事復(fù)雜得不得了,中國人操作不了——不是這樣的:已做了多年的10個(gè)地區(qū)的試點(diǎn),無論是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)、東北地區(qū)還是西部,都是要求對地面上所有的不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)之后,按照三大模式做不動(dòng)產(chǎn)的稅基評估:一種是制造業(yè)的房產(chǎn)、一種是商業(yè)的房產(chǎn)、再一種就是消費(fèi)性住宅。三大類型都有已經(jīng)形成的評估公式和技術(shù)上的一套評估方案,而且把它軟件化了,調(diào)查人員、工作人員只要把不動(dòng)產(chǎn)的具體數(shù)據(jù)一一填入,給一個(gè)指令,計(jì)算機(jī)在軟件支持下自動(dòng)生成評估結(jié)果。當(dāng)然這需要培訓(xùn)干部,需要進(jìn)一步理清里面的技術(shù)細(xì)節(jié),需要優(yōu)化相關(guān)軟件,但這都沒有硬障礙,中國人不會(huì)蠢到這些個(gè)技術(shù)環(huán)節(jié)都過不去。我覺得這些事情應(yīng)該進(jìn)一步開明地透露信息。
《望東方周刊》:現(xiàn)在很多人,不僅財(cái)富階層,中等收入和中等偏低收入的人都擔(dān)心房產(chǎn)稅會(huì)觸及自己的利益。
賈康:這就要說到這個(gè)改革的第二個(gè)問題:應(yīng)該盡可能把政府關(guān)于未來改革的一些基本考慮做出必要的信息披露,給社會(huì)公眾吃“定心丸”。比如說公務(wù)員、公職人員現(xiàn)在最擔(dān)心什么?辛辛苦苦干一輩子,最實(shí)惠的就是住房。如果說剛剛房改拿到了自己有完全產(chǎn)權(quán)的房子,然后馬上要征房地產(chǎn)稅,可能大多數(shù)人會(huì)跳起來。所以我認(rèn)為這方面應(yīng)該非常清晰地給社會(huì)公眾、包括公職人員一個(gè)“定心丸”:以后所有社會(huì)成員的所謂第一套房或者家庭人均計(jì)算下來的一定標(biāo)準(zhǔn)之下的基本住房,是不被這個(gè)稅覆蓋的。
我覺得這條非常重要:中國國情、大眾心態(tài)之下,有什么必要在這方面去觸動(dòng)人家的基本住房保障呢?這是一個(gè)我覺得要吃“定心丸”、要跟各方面說清楚的必要事項(xiàng)。既然大方向在,改革試點(diǎn)已經(jīng)啟動(dòng),這個(gè)事情應(yīng)當(dāng)比較早地讓大家心里不再打鼓??纯丛圏c(diǎn):上海方案只涉及增量,但依靠信息系統(tǒng)支持把新購房與原有房合并計(jì)算人均擁有面積,再對高端征稅;重慶方案涉及了轄區(qū)內(nèi)幾千套獨(dú)立別墅的存量,但清楚地規(guī)定了180平米的“起征點(diǎn)”,仍是只調(diào)節(jié)高端。
《望東方周刊》:這里還有一個(gè)問題,就是很多人都把第二套房當(dāng)成“養(yǎng)老房”,有社會(huì)保險(xiǎn)的功能?
賈康:第二套房是自己給自己買了一個(gè)商業(yè)性的社會(huì)保險(xiǎn)——這有一些道理,那么對二套住房能不能稅率從輕?我覺得也完全可以探討。如對這兩點(diǎn)盡快形成相對清晰的原則性態(tài)度,再往下,便可討論怎么樣按照支付能力原則去調(diào)節(jié)高端。對高端也不是硬要“傷筋動(dòng)骨”,而是符合市場經(jīng)濟(jì)稅制的“支付能力”原則,適當(dāng)抽肥補(bǔ)瘦。這就是促進(jìn)先富起來的階層和低收入階層在一個(gè)社會(huì)共同體里享受改革開放成果的和諧局面,這實(shí)際上是一種共贏。先富起來的這些人,一年交一兩萬、兩三萬元錢或再高些的稅,而這個(gè)再分配使政府更有能力扶助低收入階層住有所居,促使整個(gè)社會(huì)和諧了,底層不鬧事,不是大家一起安享改革開放成果嗎?這個(gè)道理完全可以說清楚。所以我的基本認(rèn)識(shí),是在這方面應(yīng)該從方向、到路徑、到要領(lǐng),認(rèn)清我們應(yīng)該共同尋求制度優(yōu)化的一些基本認(rèn)識(shí)。應(yīng)該積極研討并通過提出建設(shè)性的意見,支持相關(guān)管理部門在這方面更好地順應(yīng)形勢,在改革中掌握好無可回避的制度創(chuàng)新和調(diào)控。
地方財(cái)稅體系開始轉(zhuǎn)向“成型”
望東方周刊》:2011年進(jìn)行了很多財(cái)稅改革方面的試點(diǎn),如何評價(jià)房產(chǎn)稅在其中的地位和角色?
賈康:第一,現(xiàn)在一般已可形成共識(shí):中國的稅制結(jié)構(gòu)里直接稅比重偏低成為突出的問題。講到這一點(diǎn),又會(huì)合乎邏輯地引導(dǎo)出關(guān)于中國社會(huì)成員的稅負(fù)和“痛苦指數(shù)”是高還是低這個(gè)重要問題。比如老百姓所憤憤不平的“饅頭稅”,就是消費(fèi)品里以jd54AH1in6ePfJZGoCREb3qyuePJYcDfeaT6DK8xTAg=間接稅形式所含的稅負(fù)。這帶有累退性質(zhì),即愈是低收入階層,實(shí)際的稅收痛苦程度越高,因?yàn)榈褪杖腚A層的恩格爾系數(shù)高,他在收入100%的盤子里可能要有60%至80%甚至更高的比重要用于滿足生存需要的基本消費(fèi)品支出,而不得不承受這里面所含的間接稅負(fù)擔(dān)。高收入階層的恩格爾系數(shù)低得多。
相關(guān)的問題還有就是直接稅比重過低,使我們都很看重的市場經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)稅的所謂“自動(dòng)穩(wěn)定器”功能無法具備,中國現(xiàn)在于這方面的類似機(jī)制還基本上無從談起——我們現(xiàn)在超額累進(jìn)稅率只是在工薪這個(gè)很窄范圍里如此設(shè)計(jì),對于其他的個(gè)人所得,基本就是比例稅率,所以自動(dòng)穩(wěn)定器的功能非常弱。2011年個(gè)稅改革之后,工薪收入者的納稅面由原先的28%收縮為不足7%,超額累進(jìn)機(jī)制更成為十分邊緣化、微不足道的狀態(tài)。
第二,就是中國地方稅體系不成型。1994年的財(cái)稅改革建立了與市場經(jīng)濟(jì)配套的分稅制為基礎(chǔ)的分級財(cái)政框架,具有歷史功績。簡要地說,我們首先對于分稅制改革的方向必須肯定,基本制度成果必須堅(jiān)持。其次應(yīng)指明,現(xiàn)實(shí)生活里面的不少事情人們有種種不滿,如基層財(cái)政困難和“土地財(cái)政”特征明顯等,但是把板子打在分稅制上面,是打錯(cuò)了地方。實(shí)際上我們省以下體制的狀況是遲遲未能進(jìn)入分稅制狀態(tài),它還是五花八門、復(fù)雜易變、討價(jià)還價(jià)色彩非常濃重的分成制或包干制。現(xiàn)在人們所抨擊的地方土地財(cái)政、短期行為、政府職能扭曲等等問題的發(fā)生,實(shí)際上都是我們過去就知道會(huì)發(fā)生很多弊病的分成制、包干制的實(shí)際狀況所帶來的。
第三,省以下為什么遲遲不能進(jìn)入分稅制狀態(tài)?如果簡單分析,第一,我們的財(cái)政層級太多,除了中央級,省以下還有四個(gè)層級,總共只可能有二十幾種稅,分稅分不清楚,在這種混沌狀態(tài)里面,地方政府沒有成型的地方稅體系,沒有大宗穩(wěn)定的主體稅源,沒有地方稅里面的支柱,稍微像樣一些的收入就是營業(yè)稅,除此之外沒有什么有支撐力的稅種,不得已就要搞出很多的隱性負(fù)債,地方融資平臺(tái)現(xiàn)在全國至少有幾千家。另外還必然要特別看重土地批租,于招拍掛中力求把價(jià)位沖得很高,在自己任期之內(nèi)把土地交易環(huán)節(jié)的收入拿足。
所謂“土地財(cái)政”,它總的邏輯框架其實(shí)是別無選擇的:因?yàn)楦愠鞘谢捅仨氁袛U(kuò)大建成區(qū)的土地批租,有土地批租就必須采取有償形式,這個(gè)大方向應(yīng)該肯定。其實(shí)“土地財(cái)政”主要的偏頗是在這里:地方政府只關(guān)注一次性把地價(jià)拿足,盡可能解決在位者任期之內(nèi)出政績的需要而產(chǎn)生較嚴(yán)重的短期行為——一塊地皮批租后,40~70年內(nèi)對歷屆政府不會(huì)再產(chǎn)生一分錢的現(xiàn)金流,但這與當(dāng)期無關(guān)。然而,如果有保有環(huán)節(jié)的稅收可以年復(fù)一年提供現(xiàn)金流,又有了其他的融資條件,各方參與者的預(yù)期就都改變了,就不會(huì)動(dòng)不動(dòng)把土地批租沖到天價(jià)上去。所以問題的實(shí)質(zhì),仍然是有效制度供給與激勵(lì)—約束機(jī)制不足。這樣可知,我們的地方稅體系要從不成型向成型轉(zhuǎn)變以優(yōu)化相關(guān)制度安排,當(dāng)然這又和我們現(xiàn)在討論的不動(dòng)產(chǎn)稅有密切的關(guān)系。
改革應(yīng)先擴(kuò)大共識(shí)
望東方周刊》:很多人認(rèn)為中國新一輪“大稅改”已經(jīng)開始,作為這方面的專家,你如何看待其前景??
賈康:在大方向之下,還需要討論路徑。我認(rèn)為必須充分肯定上海和重慶房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)敢為天下先、在打開局面方面的重要意義和作用。
可以說:反對這個(gè)改革試點(diǎn)的,輿論上看起來是有不少的開發(fā)商、學(xué)者,但是實(shí)際上官員內(nèi)部是不是疑慮重重?我接觸到的信息是確有不同意見,有明顯不贊成的態(tài)度。但是兩地的決策層為什么能夠沖破官場“多一事不如少一事”的潛規(guī)則,愿意積極啟動(dòng)這樣的改革試點(diǎn)?還是要承認(rèn),在我們執(zhí)政黨共產(chǎn)黨內(nèi),有這樣一些人士,他們愿意看得更遠(yuǎn)一些,愿意更多地追求大局的利益。他們這種試點(diǎn)體現(xiàn)了鄧小平理論里面一個(gè)非常重要的哲理,就是在方向判斷了以后不爭論,如要通過爭論來取得共識(shí),100年也取得不了,不可能取得。那就必須先推動(dòng)試點(diǎn),先力求搭一個(gè)制度框架。試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)、減少反對與疑慮、搭成制度框架以后,再考慮怎樣動(dòng)態(tài)優(yōu)化,怎樣健全完善起來。
以房產(chǎn)稅為例,往前看,我認(rèn)為發(fā)展路徑上還要充分考慮解決這個(gè)問題的艱巨性,需要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,推動(dòng)試點(diǎn)地區(qū)方案優(yōu)化,并討論怎么樣積極穩(wěn)妥擴(kuò)大試點(diǎn)的覆蓋面。
在“十二五”期間,最好能夠看到在中國的主要一線城市先后在這方面跟進(jìn)。當(dāng)然時(shí)間表還是次要的,關(guān)鍵是先要認(rèn)清改革的方向與邏輯,增加從大方向到實(shí)施路徑的共識(shí),充分開明地回應(yīng)反對意見,按照“共和”的精神使博弈過程理性化,從而尋求“共贏”前景,積極而又穩(wěn)妥地推進(jìn)制度創(chuàng)新。