浙江省林地使用權流轉問題的法律思考

□ 周伯煌，張文偉

（浙江農(nóng)林大學，浙江 臨安 311300）

浙江省林地使用權流轉問題的法律思考

□ 周伯煌，張文偉

（浙江農(nóng)林大學，浙江 臨安 311300）

浙江省是一個森林資源比較豐富的省份，林地的有效利用有利于實現(xiàn)經(jīng)濟效益和生態(tài)效益相結合的目的，而林地使用權的流轉是實現(xiàn)這一目的的重要途徑。當前，浙江省林地使用權流轉存在缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范、林地所有權和使用權權能界限不清、配套法規(guī)滯后于建設二級流轉市場的需要等法律問題，需要加以完善。

林地；林地使用權；流轉；浙江省

新中國成立后，我國的林業(yè)制度先后經(jīng)歷了土地改革時期、合作社及人民公社階段、林業(yè)“三定”階段，直到現(xiàn)在的現(xiàn)代林權發(fā)展與探索階段，可以說林業(yè)制度的變遷和改革是一個漸進的過程，具有歷史延續(xù)性。不同時期的不斷變遷，我國的林業(yè)制度適應著不同歷史時期經(jīng)濟發(fā)展的需要。進入21世紀，隨著新形勢的新需要，林業(yè)也慢慢由以木材生產(chǎn)向以生態(tài)建設轉變。相應地，與林權相關的交易也越來越多，盡早建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的林業(yè)產(chǎn)權制度，是林業(yè)基本制度改革的內(nèi)在要求。

一、林地使用權流轉

⒈林地使用權流轉的涵義。林地使用權的流轉，是指在林地承包期限內(nèi)，林地承包法律關系的主體、客體和內(nèi)容發(fā)生了變化，導致林地使用權的變更或終止。簡單來說，林地使用權流轉是林地使用權與林地所有權發(fā)生分離后，將林地使用權通過一定的方式轉移到第三人手中的行為。［1］隨著林業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，林地使用權作為生產(chǎn)要素進入市場流轉是必然趨勢。林地使用權流轉作為盤活森林資源的一種形式，有利于調(diào)動林業(yè)生產(chǎn)者的積極性，有利于加快林業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，有利于吸引資金到林業(yè)領域。

⒉林地使用權流轉的方式。我國《森林法》規(guī)定的林地使用權流轉方式，概括起來有兩種：轉讓和作價入股。但在實際操作中存在著多種流轉方式，如租賃、抵押等。在明晰產(chǎn)權、確保林地用途不變的前提下鼓勵林地使用權通過轉讓、租賃、抵押、出資等多種方式參與流轉。［2］在浙江省，許多地方的農(nóng)村集體承包山林的農(nóng)民將他們經(jīng)營的林地的使用權作價入股，聯(lián)合經(jīng)營；一些地方將宜林荒山荒地使用權以拍賣等方式交給單位、個人經(jīng)營，以謀求更有效益的發(fā)展；有的地方將林地使用權以出租方式吸引投資。其中，以“抵押”流轉方式為例，從2006年初人民銀行杭州中心支行、省林業(yè)廳、省農(nóng)信聯(lián)社在浙江省5個試點地區(qū)（麗水、安吉、建德、開化、遂昌）推動開展林權抵押貸款試點工作以來，在各級政府的重視和相關部門的密切配合下，通過強化政策引導、注重協(xié)調(diào)配合，試點地區(qū)的林權抵押貸款工作取得了長足進展。

二、浙江省林地使用權流轉存在的法律問題

浙江省全力加快集體林權制度改革，各地以完善集體林權制度改革為抓手，著力解決林業(yè)發(fā)展的深層次問題。率先完成了集體林權制度主體改革，林權證換發(fā)率高達96．8%，責任山承包合同簽訂率達97．5%。全省已有62個縣（市、區(qū)）掛牌成立了林權管理中心，流轉面積達1093．8萬畝，有效引導了林業(yè)資源要素向現(xiàn)代化林業(yè)經(jīng)營主體聚集。［3］雖然浙江省的林業(yè)改革取得了一定的成績，但是，與浙江省總體市場經(jīng)濟的建設程度相比，其林權流轉市場要素并不完善，尚未形成狹義的林權流轉市場。雖然在林業(yè)“三定”時期劃定了責任山，確定了自留山，但對于責任山并沒有完全落實到戶經(jīng)營，尚存在林權證登記發(fā)放不規(guī)范，林權評估系統(tǒng)不健全、林權流轉相關信息相對閉塞等問題。［4］在林地使用權流轉交易日漸活躍的同時，出現(xiàn)不少亟待解決的法律問題。

⒈林地使用權流轉相關的法律規(guī)定不清晰。目前，我國關于林地使用權流轉的法律僅有《森林法》和《農(nóng)村土地承包法》，但這兩部法律只是比較籠統(tǒng)地規(guī)定了林地使用權作為生產(chǎn)要素可以進行流轉，現(xiàn)實中可執(zhí)行性并不高。各地在林業(yè)改革過程中遇到了很多新問題，法律滯后于現(xiàn)實需要的矛盾日益顯現(xiàn)。因此，2003年的《中共中央國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》第14條規(guī)定：“國務院林業(yè)主管部門要會同有關部門抓緊制定森林、林木和林地使用權流轉的具體辦法，報國務院批準后實施?！币虼耍值厥褂脵嗔鬓D法律制度的構建及完善已成為當務之急。對此，浙江省制定了《浙江省森林管理條例》、《浙江省林地管理辦法》、《浙江省森林、林木和林地流轉管理辦法（試行）》，對林地使用權流轉做了較為具體的規(guī)定，但是仍不能滿足現(xiàn)實的需要。一方面這些法規(guī)的很多內(nèi)容是對《森林法》、《農(nóng)村土地承包法》的重述，并未做到細化；另一方面，林地使用權流轉并不是一個簡單的問題，牽涉到法律、政策、金融、行政等諸多方面，需要專門詳細的法律條款，甚至專門的單行法規(guī)。但是，目前浙江省在林地使用權流轉領域并沒有高效可行的法律規(guī)范體系，相關法律法規(guī)明顯滯后，法律保障機制尚不完善。至今還沒有制定出專門規(guī)范林地流轉的法律，法律的作用常常用政策來體現(xiàn)，同時相關政策的穩(wěn)定性也不強，落實的效率很低。而現(xiàn)行的與林地流轉有關的法律滿足不了實踐發(fā)展的要求，甚至阻礙了林業(yè)的發(fā)展，直接結果是使浙江省的一些縣市的林地流轉活動沒有正式的規(guī)范依據(jù)，致使不規(guī)范的流轉行為成為常態(tài)。

⒉林地使用權和所有權權能界限不清。2009年，浙江省慶元縣政協(xié)在調(diào)研時了解到，國家林業(yè)局在《關于進一步加強和規(guī)范林權登記發(fā)證管理工作的通知》中規(guī)定：“‘沒有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者沒有穩(wěn)定的收入來源的農(nóng)戶，將通過家庭承包取得的林地承包經(jīng)營權轉讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶’的受讓方申請林地承包經(jīng)營權變更登記的，將不予登記?！被谏鲜鲆?guī)定，一方面，使得該縣目前許多流轉經(jīng)營業(yè)主不能申領到“林權證”，流轉經(jīng)營業(yè)主的合法權益在法律上得不到根本保障；另一方面，沒有“林權證”就不能以流轉的林地和林木作抵押申請貸款，限制了經(jīng)營業(yè)主的融資渠道，同時也不能有效地增加更多的資金投入到林業(yè)的集約化、規(guī)?；?jīng)營當中，將嚴重制約著林地流轉工作的有序正常開展。［5］可以說，林地使用權與林木所有權是兩項密切關聯(lián)的權利，林地使用權與林地上的林木所有權一般是相隨相生的。林地產(chǎn)權中最重要的是林地所有權和使用權，林業(yè)“三定”，落實林業(yè)生產(chǎn)責任制，農(nóng)戶得到的是林地使用權，但由于一些地方當時沒有簽訂合同，導致各責任主體對自己責任權利邊界的模糊，致使通過流轉獲得林地使用權的權利人并不能對林地充分地行使支配以及處分的權利。在實踐中，林地使用權和所有權權能界限不清，阻礙了林地使用權的正常流轉。

⒊配套法規(guī)滯后于建設二級流轉市場的需要。浙江省林地面積約10019．5萬畝，占全省土地總面積的65．62%，其中，集體林占95%以上。在林業(yè)“三定”中，確定山林面積8680萬畝，有72%的集體山林到戶經(jīng)營，形成以家庭經(jīng)營為主的林業(yè)經(jīng)營體制。2003年7月，建德市建立了全省第一個活林木市場，但這種活林木市場的建立與林權流轉市場的建立在性質(zhì)上相差甚遠。由此可見，浙江省林地使用權流權領域尚存在很多缺陷，林地使用權的流轉還處于低級階段，并沒有真正做到通過市場調(diào)節(jié)來配置林地資源，相應的規(guī)范和扶持機制不完善，缺乏對流轉后的相應監(jiān)管，尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的流轉市場。同時，林地流轉的市場化中介服務并沒有配備到位，不具備完善的管理體制。流轉市場主體雙方地位的不對等直接導致林地使用權流轉過程的不公平現(xiàn)象，林農(nóng)的利益受損，在林地使用權流轉的問題上積極性下降，最終影響的還是整體的大市場。筆者認為，通過一級市場把林地分配給農(nóng)戶將導致林地的分散化，很難實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，因此為了實現(xiàn)林地資源的合理分配，應該著力加強林地二級市場的建設，同時遵循市場經(jīng)濟的價值規(guī)律，實現(xiàn)林權價值最大化。

三、完善浙江省林地使用權流轉問題的對策

⒈完善與林地使用權流轉相關的立法。要使林地流轉活動有法可依，首先要對林地使用權流轉的各個方面做出具備法律效力和實施效率的規(guī)定。對林地使用權流轉的原則、程序、使用管理以及罰則等加以規(guī)制。流轉原則要遵循民事領域最基本的——自愿、平等、誠實信用原則，然后是合法原則，公平、公開、公正原則，最后是商品林、公益林區(qū)別的原則。最后這一原則有利于在市場配置資源過程中區(qū)別經(jīng)濟利益和生態(tài)利益的側重點。林地流轉的程序應包括：合議、森林資產(chǎn)評估、流轉前信息發(fā)布和林權變更登記。林地流轉之后的管理使用則指在合同期內(nèi)，使用者有權行使其入股、轉租、抵押、繼承、轉包、買賣等多種形式的使用權。還應明確流轉的操作程序和必備手續(xù)。并把這一政策法律化，以提高政策的權威性。［6］除此之外，現(xiàn)行法律法規(guī)不合理的規(guī)定應及時修改，盡量減少因法律滯后帶來的不利影響。［7］并在流轉后對林地使用權所有者的經(jīng)濟權益應當立法加以保護，在保證特種林的生態(tài)效益的同時維護使用權所有者的經(jīng)濟利益。完善相關法律，建立行業(yè)準入機制，防止投資能力和技術經(jīng)驗有限的個人或企業(yè)進入林地經(jīng)營領域，以免造成林地資源的浪費和社會熱錢的投機炒作。

為克服法律法規(guī)的滯后性，應當盡快將新的社會關系納入其調(diào)整范圍。以明確所有權，穩(wěn)定承包權，保護收益權，尊重處分權為目標，積極推動林地使用權的流轉。［8］《森林法》第15條規(guī)定：防護林、特用林林地使用權不得轉讓。時至今日，原有的法律規(guī)定已經(jīng)不能適應當前的經(jīng)濟形勢。因此，筆者建議，對《森林法》關于林地使用權的相關條款作出改動，并且早日制定行政法規(guī)（或部門規(guī)章），進一步增強法律在林權流轉領域的適用性。

⒉界定林地使用權和林地所有權的權能界限。林地使用權本身的再分配是林業(yè)改革的重點，因此應當對林地所有權和使用權進行界定，使林地所有權主體和使用權主體各自的權利界限得到清晰的劃分。界定兩者之間的責權利關系，首先是要盡快解決農(nóng)村常見的林地界限不清的歷史遺留問題，落實林地有償使用的政策，簽訂承包合同，核發(fā)《林地使用權證》。其次是對林地使用者和所有者的權利義務進行精細劃分。使用權所有者應當擁有以下權利：對林地占有使用收益權以及部分處分權。其中處分權包括：依法行使利用林地進行生產(chǎn)活動，將林地抵押，有償轉讓林地以及將林地作價入股等權利。同時要有相應的義務，最基本的就是不能任意撂荒和改變用途（法律的明確規(guī)定），然后是按合同進行開發(fā)利用等。相應地，所有者的權利義務與之相對，有權按照轉讓合同收取林地轉讓的收益，同時具有監(jiān)督使用者行使其義務的義務。第三是村集體組織在農(nóng)村林地使用權領域具有特殊地位。村集體組織是相關政策能否落實貫徹的關鍵，并且擁有村集體林地產(chǎn)權的分配權。為防止權利的享有者和執(zhí)行人不一致時出現(xiàn)權力濫用，筆者建議限制基層政府的權能，相應擴大村民的民主權利，例如知情權、監(jiān)督權和檢舉權等，實現(xiàn)權利對權力的牽制，排除所有權主體憑借有所有權優(yōu)勢干預林地使用權的行使，保護林農(nóng)林地使用權流轉的自由不受集體或政府的干預。第四是對所有權和使用權在不同情況下的優(yōu)先性進行規(guī)劃。如出臺相關法律法規(guī)列舉特殊規(guī)定，在關系到國家利益或生態(tài)利益時可以進行國家干預，作為國家或集體的所有權者的意志優(yōu)先，否則所有權者的意志不得干預使用者的經(jīng)營。

⒊完善林地使用權流轉二級市場的相關政策法規(guī)。為了配合林地使用權流轉相關法律的更好實施，應制定與之對應的政策。林地流轉的相關配套政策主要包括林地流轉合同政策、林地資產(chǎn)評估政策、林地交易中介組織政策、林地流轉的使用和管理政策等。特別是建立林地流轉的二級市場及其配套措施，通過市場經(jīng)濟的價值規(guī)律實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，真正盤活林業(yè)經(jīng)濟。從政策上扶持促進林地流轉二級市場發(fā)展的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營主體。加大對整個行業(yè)的扶持，建議政府的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃對林業(yè)做出相對傾斜，對致力于林業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的企業(yè)乃至個人，給予多方面的幫助。按照筆者的構想，政府要有對林業(yè)這一長周期的產(chǎn)業(yè)的特別扶助計劃。具體說來，在銀行放貸方面要適當寬松、要低息，林業(yè)部門也要及時地提供政策咨詢和技術服務。鼓勵不限行業(yè)、不限地區(qū)地對林業(yè)投入，并使投入者的利益得到長遠切實的保障。在林地流轉后，應保障使用權受讓者有條件充分發(fā)揮其能力，充分利用市場經(jīng)濟的調(diào)節(jié)機制，最終達到林地流轉二級市場在健康的環(huán)境中實現(xiàn)成長。

完善引導林地使用權流轉產(chǎn)生的閑置勞動力再就業(yè)的政策。從政策上引導和鼓勵林農(nóng)流轉林地，把分散經(jīng)營的山林轉到有資金、技術和管理實力的經(jīng)營者手中，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，將會使大量林農(nóng)離開林地。因此，開發(fā)林地流轉二級市場，推進林業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程，必須解決好將林地使用權流轉出去的林農(nóng)的就業(yè)問題。筆者建議，在林地使用權流轉的區(qū)域落實農(nóng)村社會保障和救濟制度，解決林農(nóng)在林地使用權流轉后有可能造成的社會隱患。同時對林農(nóng)進行技能培訓，引導閑置勞動力從事林木加工等相關的林業(yè)工業(yè)，實現(xiàn)閑置勞動力的再就業(yè)，提高林農(nóng)的收入。

綜上所述，浙江省林地使用權流轉存在的問題，影響了林地使用權流轉的正常有序進行，不利于對林地的維護管理，也不利于林地生態(tài)價值的實現(xiàn)。因此，結合立法層面和執(zhí)法層面的相關措施，建立相對完善的法律制度，對于浙江省林業(yè)改革及林業(yè)健康發(fā)展意義重大。

［1］周伯煌．物權法視野下的林權法律制度［M］．中國人民大學出版社，2010．

［2］李延榮，周珂．集體林權流轉和林地使用費法律問題研究［M］．人民出版社，2008．

［3］浙江省副省長茅臨生同志在全省林業(yè)工作會議上的講話［R］．2009－08－14．

［4］盛婉玉，蔣敏元．論中國集體林產(chǎn)權流轉監(jiān)管制度的完善［J］．林業(yè)經(jīng)濟問題，2008，28（01）：19－22．

［5］高一平，吳祥誼．浙江慶元調(diào)研林地流轉建議完善變更登記政策［EB/OL］．人民網(wǎng)－中國政協(xié)新聞網(wǎng)，2009．

［6］徐秀英，石道金．浙江集體林地使用權流轉的調(diào)查研究［J］．林業(yè)資源管理，2003，（05）：15－18．

［7］王志清，吳紹榮．樹林、林木、林地流轉方式及經(jīng)濟補償機制的實踐與探討［J］．華東森林經(jīng)理．2006，（01）：1－3．

［8］王志清，吳紹榮等．林地使用權流轉問題的思考［J］．綠色財會，2008，（01）：7－10．

（責任編輯：王秀艷）

Research of Zhejiang province＇Forest Land use Rights Circulation

Zhou Bohuang，Zhang Wenwei

Zhejiang is a province with rich forest resources．The effective use of forest land is conducive to the realization of economic benefit and ecological benefit，the circulation of forest land use rights is an important way to achieve this goal．Currently，Zhejiang province＇forest land use rights circulation exist the following problems：The lack of uniform laws and regulations；the difference between forest land ownership and use right；laws and regulations lag behind the construction of circulation market needs and other legal issues，This article will put forward the corresponding countermeasures through the analysis．

forest land；right of use；circulation；Zhejiang Province

D922．63

A

1007－8207（2012）05－0115－03

2011－12－23

周伯煌 （1968—），男，浙江諸暨人，浙江農(nóng)林大學法政學院副教授，法學碩士，碩士生導師，研究方向為經(jīng)濟法學、環(huán)境與資源保護法學；張文偉 （1987—），男，山東威海人，浙江農(nóng)林大學環(huán)境資源保護法學研究生。

本文系浙江省社會科學界聯(lián)合會研究課題的階段性成果，項目編號：2010N54；浙江省法學會重點課題的系列成果，項目編號：2011NA02。