公務(wù)員角色定位的困境分析及對策思考

□ 齊子鑒

（兵團(tuán)黨委黨校，新疆 五家渠 831300）

公務(wù)員角色定位的困境分析及對策思考

□ 齊子鑒

（兵團(tuán)黨委黨校，新疆 五家渠 831300）

對公務(wù)員角色的定位歷來是公共行政學(xué)探討的重要問題。傳統(tǒng)的行政學(xué)及其繼承者——新公共行政和新公共服務(wù)把公務(wù)員定位為 “公共人”；公共選擇學(xué)派則將公務(wù)員定位為 “經(jīng)濟(jì)人”。 但各種研究范式的分離與競爭始終沒有擺脫以技術(shù)理性為基礎(chǔ)的 “人性假設(shè)”和實證研究范式的限制。公務(wù)員角色在現(xiàn)實中發(fā)生錯位，其背后所反映的是管理主義運(yùn)動興起過程中公共行政陷入的身份危機(jī)。社會建構(gòu)主義重視社會群體互動和協(xié)商的結(jié)果，把公務(wù)員作為一個群體來看待，而不是將其作為抽象的個體加以定位。因此，通過自由式民主和協(xié)商民主的手段，形成一種自我認(rèn)同、相互信任的組織文化，或許是走出公務(wù)員角色定位困境的新路徑。

公務(wù)員角色；技術(shù)理性；文化；社會建構(gòu)

黑格爾在《法哲學(xué)原理》中提出，國家是人類活動的理性和普遍原則的化身。而官僚則是國家與社會的中介。韋伯認(rèn)為，以合法合理的權(quán)威為基礎(chǔ)組織起來的組織和人格中立的執(zhí)行者是官僚制的核心。從應(yīng)然的角度來看，政府是社會的代表，必須要以實現(xiàn)全社會的公共利益為己任，這是其合法性與合理性的根源所在。政府的這一特殊性決定了政府職員的特殊性——公務(wù)員受政府委托，必須公平、高效地行使公共權(quán)力，謀求公共利益。公務(wù)員作為公共權(quán)力的代理人、公共政策的執(zhí)行者、公共利益的維護(hù)者，是整個政府過程的中心。因此，對公務(wù)員角色的定位，歷來是公共行政學(xué)探討的重要問題。

一、公務(wù)員角色定位的困境

（一）公務(wù)員“人性假設(shè)”的悖論

以伍德羅·威爾遜和懷特為代表的傳統(tǒng)行政學(xué)，是在吸收了政治哲學(xué)和行政法學(xué)營養(yǎng)的基礎(chǔ)上建立起來的。傳統(tǒng)行政學(xué)的基石是：官僚制、存在一種最佳的工作方式、通過管理組織提供服務(wù)、對政治——行政二分法的信奉、認(rèn)為激勵個體公務(wù)員的力量是公共利益、強(qiáng)調(diào)職業(yè)官僚隊伍的作用。公務(wù)員的角色在傳統(tǒng)行政學(xué)那里被設(shè)定為執(zhí)行公務(wù)時能夠“大公無私”，不摻雜任何個人的感情色彩，是完全人格中立的“公共人”。這也正是社會對公務(wù)員角色的期望。

這種設(shè)定在上個世紀(jì)70－80年代受到了廣泛質(zhì)疑。在那個對福利國家和官僚制充滿質(zhì)疑的年代，面對巨大的財政壓力，西方主要發(fā)達(dá)國家都在尋求政府改革。以安東尼·唐斯、尼斯坎南、敦威利、圖洛克和布坎南等為代表的一批經(jīng)濟(jì)學(xué)專家開始提出運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和市場導(dǎo)向的方法對政府實踐進(jìn)行研究，進(jìn)而得出了公務(wù)員也是“經(jīng)濟(jì)人”的結(jié)論。這些研究者被稱為公共選擇學(xué)派。公共選擇理論認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)人”理論更符合人的基本的經(jīng)濟(jì)利益追求的本性，公務(wù)員同樣也是追求個人利益的“經(jīng)濟(jì)人”，而不是道德超然者。因此，必須正視公務(wù)員的自利性，使公務(wù)員的個人利益合法化、合理化、透明化，并以此來激發(fā)公務(wù)員的積極性和活力。

對于公共選擇學(xué)派的理論很快又有了新的質(zhì)疑。弗雷德里克森和登哈特夫婦都從“公共”出發(fā)，提出強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的個人利益只能助長公務(wù)員的私利膨脹，催生腐敗。相對于講究高效率的“企業(yè)家精神”，公務(wù)員更需要的是幫助公民表達(dá)和實現(xiàn)他們共同利益的 “公共行政精神”和“公共服務(wù)意識”。

“公共人”和“經(jīng)濟(jì)人”完全相左的主張形成了公務(wù)員“人性假設(shè)”的悖論。早在1947年，赫伯特·西蒙就在其著作《行政行為》中提出，管理者其實是價值取向多遠(yuǎn)，且知識、信息、經(jīng)驗、能力都有限的“行政人”。同時提出不能追求最優(yōu)化，只能把重點放在符合現(xiàn)實的漸進(jìn)決策的滿意標(biāo)準(zhǔn)上。但這種“決策即行政”的觀點，與其說是解決了問題，不如說是回避了公務(wù)員角色定位的問題。

（二）公務(wù)員角色轉(zhuǎn)換的阻滯

全心全意為人民服務(wù)是我們黨的一貫宗旨。公務(wù)員除了公正、公平、高效、忠實地履行國家賦予的職責(zé)外，還必須遵循一定的行為準(zhǔn)則，如必須言行坦誠，秉公辦事，不得濫用內(nèi)部信息，不得濫用職務(wù)、地位、權(quán)力或權(quán)威為自己或他人謀求私利等。同時，公務(wù)員的權(quán)利和義務(wù)、職級和待遇、準(zhǔn)入和退出、交流和回避、獎勵和懲罰、考核和培訓(xùn)等都必須通過嚴(yán)格的立法規(guī)定下來。公務(wù)員從被正式錄用的第一天起就必須是一個高效率的公共政策執(zhí)行者和公共利益維護(hù)者?？梢哉f，除了“政治中立”的原則與西方不同——我國的公務(wù)員是人民公仆的理念與“公共人”的假設(shè)不謀而合。

但是，在追求高效率和大公無私的傳統(tǒng)公共行政范式之下，公務(wù)員角色的轉(zhuǎn)換遭遇到了巨大的阻滯。那就是“機(jī)械的效率只是冷酷地計算并且是沒有人性的，而成功的行政管理則應(yīng)該是溫暖和有活力的，它講求人性。成功的行政管理不只是一種無生命的抵押品。它要搞規(guī)劃，做設(shè)計，說理論證，教育培訓(xùn)，為社會這個整體搞建設(shè)”。［1］（p4－6）原本希望通過嚴(yán)格的效率和責(zé)任的要求，使公務(wù)員真正做到全心全意為人民服務(wù)，但事實卻是許多公務(wù)員在效率和責(zé)任的壓力下，降低了服務(wù)的質(zhì)量，失去了工作的積極性和活力。伴隨著管理主義的興起，公共行政范式發(fā)生了轉(zhuǎn)變。決策層和學(xué)界都開始考慮把私營部門的管理技術(shù)和經(jīng)驗引入公務(wù)員管理當(dāng)中。通過績效管理，增強(qiáng)公務(wù)員的自我成就意識。國家開始探索對公務(wù)員進(jìn)行分類管理。通過把公務(wù)員分為綜合管理類、行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類，分別建立考核指標(biāo)體系，力求達(dá)到同類型、同層級的公務(wù)員職位目標(biāo)必須做到尺度相當(dāng)、內(nèi)容統(tǒng)一、目標(biāo)一致，而不同類型、不同層級公務(wù)員的職位目標(biāo)應(yīng)有不同。同時，積極探索完善日常考核管理機(jī)制，把考核結(jié)果與單位、個人表彰及津貼補(bǔ)貼發(fā)放相掛鉤，以此激發(fā)公務(wù)員的團(tuán)隊精神和愛崗敬業(yè)熱情。有的學(xué)者還提出了要正視公務(wù)員的“私心”、私人空間和工作的自由。把柔性管理引入到公共組織當(dāng)中。［2］

通過吸納企業(yè)的管理技術(shù)和經(jīng)驗來轉(zhuǎn)換公務(wù)員的角色同樣遇到了阻滯。成本和收益的計算、手段和目的的計算極大地沖擊了公務(wù)員對于全心全意為人民服務(wù)的道德認(rèn)同。如果利益成為公務(wù)員眼中的重要目標(biāo)，那么，現(xiàn)代民主社會中本該得到重視的公平和正義就會被忽視。為了避免這種狀況就必須繼續(xù)推進(jìn)改革。公務(wù)員的服務(wù)不僅要注重效率和質(zhì)量，還要增加服務(wù)的內(nèi)涵。于是，中國地方政府改革中出現(xiàn)了一個有趣的現(xiàn)象，就是“口號式”的改革目標(biāo)鋪天蓋地。諸如“有限政府”、“責(zé)任政府”、“法治政府”、“服務(wù)型政府”、“廉潔政府”、“電子政府”等目標(biāo)要求把政府范式作了無限的擴(kuò)大。［3］（p266）而公務(wù)員的角色定位及其實質(zhì)性價值卻變得比較模糊。

二、公共行政的身份危機(jī)對公務(wù)員角色定位的影響

（一）公務(wù)員角色研究范式的沖突

公務(wù)員角色定位困境的背后所反映的是公共行政的身份危機(jī)。1947年，西蒙出版了《行政行為》一書；次年，瓦爾多出版了《行政國家》一書。兩本著作凸顯了兩種完全不同的學(xué)術(shù)旨趣，即實證取向和價值取向。從此之后美國公共行政學(xué)進(jìn)入了長達(dá)60多年的范式分離和競爭，至今也沒有呈現(xiàn)出“分久必合”的態(tài)勢。自上世紀(jì)50年代以來，實證研究越來越成為美國社會科學(xué)的主流。尤其是管理主義興起以后，這種影響逐漸蔓延到了全世界。許多學(xué)者希望通過數(shù)學(xué)模型、標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計和機(jī)制再造等工具將公共行政學(xué)打造成一門像物理學(xué)那樣的硬科學(xué)。公共行政學(xué)由此開始變得越來越偏離詮釋研究和批判研究，而倒向了純粹的管理主義甚至工程主義。

對于公務(wù)員的各種“人性假設(shè)”，關(guān)注都是公務(wù)員權(quán)利和公民權(quán)利的沖突。因為公務(wù)員權(quán)利與公共權(quán)力特別是行政權(quán)密切相關(guān)。為了保證行政權(quán)的公共性，必須否定公務(wù)員作為公民的一般性權(quán)利，用特殊的工程式設(shè)計來對公務(wù)員進(jìn)行要求，這就是典型的工程主義邏輯。無論是傳統(tǒng)行政學(xué)的等級權(quán)威還是公共選擇學(xué)派的偏好顯示機(jī)制，雖然與各種“人性假設(shè)”的主張相左，但從邏輯上來說，都是寄希望于通過預(yù)先的組織設(shè)計和制度設(shè)計，使公務(wù)員成為公共利益的維護(hù)者而不是個人利益的追逐者。

（二）公務(wù)員角色研究對象模糊

自政治——行政二分原則基礎(chǔ)上建構(gòu)起來的傳統(tǒng)行政學(xué)，受到了建立在市場和企業(yè)家精神基礎(chǔ)上的管理主義的沖擊，公共行政理論共同體本身日益分裂成兩個對立的陣營，這很容易模糊公共行政的研究對象，間接導(dǎo)致了對于公務(wù)員的應(yīng)然層面的設(shè)計。公務(wù)員似乎既沒有成為大公無私的“公共人”，也沒有成為卓有成效的企業(yè)家。是制度規(guī)范不夠嚴(yán)格，還是約束機(jī)制不夠科學(xué)？美國學(xué)者艾賅博和百里楓認(rèn)為，問題出在現(xiàn)今時代對于技術(shù)理性價值過分強(qiáng)調(diào)上。兩位作者在其著作《揭開行政之惡》中提出，“人們無意識地傾向于服從權(quán)威，推崇技術(shù)進(jìn)步以致使其超越人類價值與尊嚴(yán)”［4］（p7）是公務(wù)員角色錯位的主因。

在這種大環(huán)境的影響下，無論是學(xué)界還是決策層，都傾向于通過對公務(wù)員進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計 （人性假設(shè)以及各種規(guī)章制度）和管理技術(shù)改造（管理運(yùn)行機(jī)制和量化考核指標(biāo)體系等）來實現(xiàn)公務(wù)員的角色定位。在這種技術(shù)理性培養(yǎng)的專業(yè)主義模式下，當(dāng)公務(wù)員角色發(fā)生錯位的時候，問題的根源往往也被認(rèn)為是標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計不夠規(guī)范，管理技術(shù)還有待提高。于是就有了我們看到的一次又一次的公共管理范式轉(zhuǎn)變，而環(huán)境和文化方面的問題往往被忽視了。

三、公務(wù)員角色的社會建構(gòu)——公務(wù)員角色定位的新思路

（一）組織推動力與公務(wù)員角色

所謂“社會建構(gòu)主義”，它雖有不同形式，但一個共性的觀點是，某些領(lǐng)域的知識是我們的社會實踐和社會制度的產(chǎn)物，或者相關(guān)的社會群體互動和協(xié)商的結(jié)果。［5］無論是傳統(tǒng)行政學(xué)還是新公共管理理論，以往的公務(wù)員角色定位理論都是把公務(wù)員看成是抽象的個體加以設(shè)計。這樣，人的生命的豐富性就被抽象掉了，人不再是“有感覺的、有個性的、直接存在的人”而是“抽象的、人為的人，寓言的人、法人。”［6］（p433）各種相互矛盾、抽象人格的設(shè)定既是無所不包又是沒有焦點的。事實上，公務(wù)員并不是一個抽象的個體，而是存在于政府這樣的現(xiàn)代組織當(dāng)中的特殊群體。公務(wù)員角色的定位事實上與組織推動力具有密切的聯(lián)系。

現(xiàn)代組織是以技術(shù)理性為基礎(chǔ)的。信息的分散和責(zé)任的分化是現(xiàn)代組織的一大特征。按照韋伯的說法，這種刻意的設(shè)計是為了消除未來的不確定性，保證“去人格化”的組織成員能夠高效地執(zhí)行決策，履行職責(zé)?？墒窃谛畔⒎稚⒍扑榈那闆r下，組織內(nèi)部幾乎無人能對毀滅性的活動有完整的了解?；鶎訌氖乱痪€工作的公務(wù)員可能發(fā)現(xiàn)問題，或者發(fā)現(xiàn)問題的某一個部分，但是他們經(jīng)常會大事化小、小事化了，盡量避免向上級匯報負(fù)面消息。艾賅博將這種行為稱之為 “戰(zhàn)略性忽視”。［7］（p118）在這種情況下，組織中的過錯持續(xù)的時間越長，人們就越難以認(rèn)識到過錯，一種無形的組織推動力將事態(tài)變得越來越嚴(yán)重。

假如過錯來自上層決策者，下層執(zhí)行者會把上司否認(rèn)過錯的做法解讀為給自己的指令。出于對丟掉飯碗的擔(dān)憂，人們很可能心甘情愿地讓自己成為這樣的同謀。由此組織的推動力將公務(wù)員推向了錯誤的深淵。艾賅博和百里楓認(rèn)為技術(shù)理性已經(jīng)讓西方領(lǐng)導(dǎo)人失去了對歷史的記憶，忘記了帶來問題的社會過程，在問題發(fā)生時只是不斷地重復(fù)技術(shù)理性方法在細(xì)枝末節(jié)上的運(yùn)用，比如績效管理等等。要么就是失望地拋棄或者懷疑公共政策，不斷地從一種范式轉(zhuǎn)向另一種范式。

在公務(wù)員定位自己的角色之前，比角色設(shè)定和角色轉(zhuǎn)換工作更重要的工作是營造一種健康的組織文化氛圍，讓公務(wù)員認(rèn)同自己的身份。組織文化建設(shè)并不是新鮮的概念，但是把文化建設(shè)等同于制定內(nèi)容、建立制度，然后再通過口號宣傳、學(xué)習(xí)教育、榜樣示范帶動的方式來推廣的話，就是把文化問題技術(shù)和工程化了。按照艾賅博的理論，這種方式等于是繼續(xù)用造成問題的技術(shù)理性邏輯來解決問題。應(yīng)該認(rèn)識到，把公務(wù)員推向錯誤的組織推動力背后，并沒有任何人為的內(nèi)容制定。組織推動力的形成靠的不是主觀設(shè)計和改造，而是在一定價值基礎(chǔ)之上的潛移默化的社會建構(gòu)。

（二）公務(wù)員角色定位的公共倫理基礎(chǔ)

正如治理理論的先驅(qū)卡德伯里所言，治理之難不在于建立那些諸如委員會之類的有形的結(jié)構(gòu)，而在于建構(gòu)一種使這些有形結(jié)構(gòu)得以行之有效的文化基礎(chǔ)。真正發(fā)揮作用的是政治、社會在組織內(nèi)部的文化投影。因此，公務(wù)員角色的建構(gòu)必須建立在一定的公共倫理基礎(chǔ)之上。

當(dāng)代，兩大倫理學(xué)派主導(dǎo)著英美哲學(xué)思維。即源于功利主義基礎(chǔ)之上的目的論倫理學(xué)以及認(rèn)為手段高于目的的道義論倫理學(xué)。目的論倫理學(xué)的源頭可以追溯到邊沁，強(qiáng)調(diào)的最根本的原則是最大多數(shù)人的最大幸福。道義論倫理學(xué)則源于康德對責(zé)任與命令的主張。技術(shù)理性文化背景下的倫理學(xué)從這兩種流派里吸取資源，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代官僚組織里個人作為職業(yè)人士的決策過程。公務(wù)員應(yīng)當(dāng)遵守職業(yè)規(guī)范，避免違背公共信任的錯誤和瀆職，對人民負(fù)責(zé)。同時，在實施規(guī)章制度的時候運(yùn)用自己的獨立判斷，適時地發(fā)揮自己的創(chuàng)造力，以此來追求更大的善。

上世紀(jì)40年代美國的一場關(guān)于公共服務(wù)倫理的弗雷德里?！M(fèi)納之辯，至今仍然是描述公共生活中倫理狀況的有效途徑。費(fèi)納強(qiáng)調(diào)外部標(biāo)準(zhǔn)，即法律、規(guī)章、制度和準(zhǔn)則。而弗雷德里希則堅持認(rèn)為個人內(nèi)心行為準(zhǔn)則是道德指南針。在過去的半個多世紀(jì)里，費(fèi)納都似乎占據(jù)上風(fēng)。但從上世紀(jì)90年代開始，美國公共服務(wù)倫理文獻(xiàn)開始向弗雷德里?？繑n。因為歷史事實得出了這樣的結(jié)論：“與現(xiàn)代組織及一般意義上社會結(jié)構(gòu)中合法化的權(quán)力相比，個人良心的力量非常單薄。”［8］（p186）當(dāng)下的倫理規(guī)范對限制現(xiàn)代組織中的邪惡無能為力。在技術(shù)理性文化背景中，似乎不太可能允許公務(wù)員公開表示對政策的不滿。即便有個人鼓起勇氣對抗錯誤的政策，似乎技術(shù)理性觀念也沒有為這樣的個人提供足夠的指導(dǎo)來告訴他如何進(jìn)行有效的反抗。無論如何，決策者必須要承擔(dān)起自己的政策責(zé)任，而不是將責(zé)任推卸給公務(wù)員。技術(shù)理性體制內(nèi)的倫理結(jié)構(gòu)設(shè)想出一個抽象的、功利最大化的個人，同時將個人綁定到擁有專業(yè)人士的組織里，讓個人成為合法權(quán)威的依附者。一旦合法權(quán)威的政策有誤時，這個體系必然是道德真空的。所有基層公務(wù)員和決策者都應(yīng)該對這種觀念感到不安。倫理的產(chǎn)生出自人們互動關(guān)系構(gòu)成的背景。應(yīng)該通過充分的協(xié)商和廣泛的參與過程來鞏固個人良心。在這個基礎(chǔ)之上形成的民主、平等的場域不僅能夠幫助公務(wù)員確立自己的身份，更能認(rèn)同自己的身份。這就是公務(wù)員角色的社會建構(gòu)。

總之，傳統(tǒng)的公務(wù)員角色定位理論傾向于把公務(wù)員定義為抽象的個體，而事實上這種管理主義、工程主義的方法是導(dǎo)致公務(wù)員從事錯誤甚至是邪惡行為的主因。文化對公務(wù)員角色的影響至關(guān)重要。現(xiàn)代性和技術(shù)理性主導(dǎo)的公共組織傾向于把公務(wù)員塑造為消極的、推卸責(zé)任的權(quán)威依附者。因此，把公務(wù)員作為一個社群看待，通過自由式民主和協(xié)商民主的手段，形成一種自我認(rèn)同、相互信任的組織文化，讓公務(wù)員相信以辛勤的勞動與審慎的警覺可以做得更好，是一件比績效考評和制度規(guī)范更重要的事。

從社會建構(gòu)的視角解決公務(wù)員角色定位問題雖然只是一家之言，但確實在公務(wù)員角色定位這一問題上給我們提供了更廣闊的研究思路和空間。胡錦濤總書記在2011年“七一”重要講話中，將“精神懈怠的危險”擺在“四大危險”之首。黨的十七屆六中全會提出要努力建設(shè)社會主義文化強(qiáng)國?？梢哉f，加強(qiáng)對文化領(lǐng)域的深入研究同樣是未來公共行政學(xué)界的重要課題。

［1］（美）羅伯特.B.丹哈特，珍妮特·V·丹哈特著.新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵［M］.丁煌譯.中國人民大學(xué)出版社，2004.

［2］朱立言，胡曉東.我國政府公務(wù)員之工作倦怠研究［J］.中國行政管理，2008，（10）.

［3］沈榮華，鐘偉軍.中國地方政府體制創(chuàng)新路徑研究［M］.中國社會科學(xué)出版社，2009.

［4］［7］［8］（美）艾賅博，百里楓著.揭開行政之惡［M］.白銳譯.中央編譯出版社，2009.

［5］Robert Audi.The Cambridge Dictionary of Philosophy［M］.Cambridge University Press，1999.855.

［6］馬克思恩格斯全集（第1卷）［C］.人民出版社，1956.

（責(zé)任編輯：高 靜）

The Role of the Civil Service Positioning Dilemma and Countermeasures

Qi Zijian

The role of the civil service position is always the important issues of public administration.The traditional administration and its successor——new public administration and new public service，the civil service as a“public man”；The school of public choice will be the official position as “economic man”.A paradigm of separation and competitive lifted one round another round of public administration reform，but never get rid of base on the technical rationality “hypothesis of human nature” and the limits of empirical research paradigm.The role of the civil service set in reality is often a dislocation，behind which is reflected by management movement in the rise of public administration in the identity crisis.Social constructivism social community interaction and consultation results，as well as the historical and cultural influences.Abandon the civil service as an abstract individual positioned ，the civil service as a community view，by liberal democracy and deliberative democracy means，form a kind of self－identity，mutual trust and organizational culture，it may be a new way to solute the plight of the public servants role orientation.

the role of the civil service；technology rational；culture；social construction

D630.3

A

1007－8207（2012）07－0048－04

2012－02－15

齊子鑒 （1985—），男，甘肅武威人，兵團(tuán)黨委黨校行政學(xué)教研部講師，碩士，研究方向為地方政府與法治政府。