基本公共服務(wù)均等化的五大挑戰(zhàn)

水曉麗

黨的十六屆六中全會(huì)提出“基本公共服務(wù)均等化”以后，全國各地都在這一方面進(jìn)行了有效探索，其中，海南省第六次黨代會(huì)明確提出“建設(shè)基本公共服務(wù)均等化先行區(qū)”，可謂是一項(xiàng)莊嚴(yán)承諾。

基本公共服務(wù)均等化是一項(xiàng)長期而又艱巨的任務(wù)，對(duì)我國尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)面臨著諸多挑戰(zhàn)，認(rèn)真分析并積極面對(duì)挑戰(zhàn)，對(duì)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)具有十分重要的意義。

挑戰(zhàn)之一：一方面是基本公共服務(wù)需求全面增長，另一方面是歷史舊欠過重?；竟卜?wù)均等化使公共財(cái)政面臨雙重壓力。

中國正處在由生存型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)轉(zhuǎn)變的新階段，這也是基本公共服務(wù)需求全面增長的新階段。近些年來，在基本解決了溫飽的情況下，中國老百姓的需求層次不斷提升，人們對(duì)教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安等公共服務(wù)方面的需求也呈全面增長的態(tài)勢(shì)。在這種背景下，中國提出了“擴(kuò)大公共財(cái)政的覆蓋面，讓更多人享受公共財(cái)政的陽光，享受發(fā)展帶來的成果”的施政理念，黨的十六屆六中全會(huì)進(jìn)而提出了“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”的政策取向，海南省第六次黨代會(huì)更是明確提出“建設(shè)基本公共服務(wù)均等化先行區(qū)”。然而，中國畢竟還處在社會(huì)主義初級(jí)階段，而海南更是一個(gè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，相對(duì)于基本公共服務(wù)需求全面增長和均等化的要求而言，本不寬裕的公共財(cái)政仍然面臨著很大的壓力。與此同時(shí)，長期以來積累的巨額歷史舊欠又使公共財(cái)政面臨著另一種壓力。多年來，在非均衡發(fā)展理念的影響下，城鄉(xiāng)和區(qū)域差距十分明顯，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，基本公共服務(wù)方面的歷史舊欠非常嚴(yán)重，不僅僅是基礎(chǔ)設(shè)施存舊的問題，更重要的是，多年來在基本公共服務(wù)方面形成的鄉(xiāng)村債務(wù)數(shù)額非常大。面對(duì)雙重壓力，基本公共服務(wù)均等化的要求對(duì)捉襟見肘的公共財(cái)政提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

應(yīng)對(duì)這種挑戰(zhàn)，需要我們進(jìn)一步發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)并調(diào)整公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，將公共財(cái)政重點(diǎn)投向民生領(lǐng)域，投向推動(dòng)公共資源重點(diǎn)向基層延伸、向農(nóng)村覆蓋、向弱勢(shì)群體傾斜。形成有利于建設(shè)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，在做大蛋糕的同時(shí)，分好蛋糕。

挑戰(zhàn)之二：一方面是社會(huì)公眾對(duì)政府的高期望值，另一方面是政府職能轉(zhuǎn)變不到位?；竟卜?wù)均等化對(duì)政府公共服務(wù)能力提出了挑戰(zhàn)。

20世紀(jì)90年代以來，中國經(jīng)歷了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。在這種歷史轉(zhuǎn)型中，中國城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和不同人群之間的差距越來越明顯。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，人們對(duì)政府寄予了新的期望：希望政府是以人為本、關(guān)注民生的民主政府；它是依法行政、公正透明的誠信政府；它是責(zé)任明確、精干高效的善治政府。而在基本公共服務(wù)方面，越是弱勢(shì)人群，對(duì)政府的期望值越高，他們希望得到基本的生存保障，希望得到平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，希望通過政府得到更多的基本公共服務(wù)。

基本公共服務(wù)均等化需要政府職能的適時(shí)轉(zhuǎn)變，需要政府有較強(qiáng)的公共服務(wù)能力，需要政府有面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高超調(diào)控手段。與社會(huì)公眾的高期望值形成鮮明對(duì)照的是，許多地方的政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)圆坏轿唬扇蝿?wù)型政府、經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變步履艱難。表現(xiàn)在政府官員身上，習(xí)慣于管人，習(xí)慣于運(yùn)動(dòng)式的中心工作，習(xí)慣于搞招商引資，習(xí)慣于直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)，習(xí)慣于錦上添花做表面光華的事。老百姓需要的自己不會(huì)，自己會(huì)的老百姓不需要，如在農(nóng)村，在市場(chǎng)信息方面，在種養(yǎng)技術(shù)方面，在技能培訓(xùn)方面，越是弱勢(shì)人群需要的公共服務(wù)，卻由于政府及其官員缺乏公共服務(wù)的能力和水平而無所作為。

有鑒于此，我們要按照“服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府”的要求，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，把政府該管的事切實(shí)管好管到位，把政府不該管、管理了也管不好的事轉(zhuǎn)移給社會(huì)。在此基礎(chǔ)上，全面提升公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)，提升其公共服務(wù)的能力和水平。

挑戰(zhàn)之三：一方面是對(duì)不合理的制度安排的強(qiáng)烈改革訴求，另一方面是依附于舊的制度安排下既得利益群體的強(qiáng)大阻力。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化對(duì)黨的執(zhí)政能力提出了更高的要求。

基本公共服務(wù)發(fā)展不均衡的一個(gè)重要原因是現(xiàn)行的一些制度安排不合理：中央與地方的關(guān)系不合理，財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配問題；鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層條塊不順，責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一問題；財(cái)政供給和轉(zhuǎn)移支付制度不合理問題；戶籍、教育、衛(wèi)生、社保、土地、城鄉(xiāng)的二元制度安排問題；歧視性的就業(yè)政策問題；等等。一系列不合理的制度安排是造成基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同人群之間不均等的主要原因。正因?yàn)槿绱?，改革這些不合理的制度安排已成為逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的強(qiáng)烈訴求。

多年來，在一系列不合理的制度安排庇護(hù)下，逐步形成了一大批不同的既得利益群體。舊制度維系的既得利益中，有些是體制內(nèi)的合法利益，也有些是不合理甚至是違法的寄生利益，如：一些重要權(quán)力部門以掌握公共資源分配權(quán)換取單位和部門的利益問題，轉(zhuǎn)移支付經(jīng)過多層級(jí)流轉(zhuǎn)發(fā)生“路損折扣”問題，基本公共服務(wù)的多頭管理導(dǎo)致的“多龍吸水”問題，等等。這里都維系著不同集團(tuán)和人群的巨大既得利益。改革從本質(zhì)上來說是權(quán)力的重新調(diào)整和利益的重新分配，對(duì)這些既得利益集團(tuán)而且掌握著實(shí)際權(quán)力的部門而言，改革無異于揮刀“自斷其臂”。

毫無疑問，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化也對(duì)中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力提出了更高的要求。應(yīng)對(duì)這種現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)需要我們加大改革力度，既要充分考慮舊制度安排下既得利益群體合法利益，又要割斷其非法牟利的途徑；既要通過改革逐步廢除那些不合理的制度安排，又要盡量避免改革付出更大的社會(huì)成本。

挑戰(zhàn)之四：一方面是對(duì)現(xiàn)代社會(huì)治理機(jī)制的基本訴求，另一方面是民間社會(huì)發(fā)育相對(duì)滯后。基本公共服務(wù)均等化對(duì)社會(huì)治理機(jī)制提出了挑戰(zhàn)。

黨的十六屆六中全會(huì)提出：要“維護(hù)人民群眾的主體地位，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，調(diào)動(dòng)一切積極因素，形成促進(jìn)和諧人人有責(zé)、和諧社會(huì)人人共享的生動(dòng)局面”。基本公共服務(wù)均等化需要一種社會(huì)公眾特別是弱勢(shì)人群都有機(jī)會(huì)展示話語權(quán)的平臺(tái)；需要一種政府、企業(yè)、社會(huì)組織和全體公民的廣泛參與和良性互動(dòng)的合作機(jī)制；需要一種需要各方面參加的確保規(guī)范運(yùn)作的監(jiān)督機(jī)制。這既是促進(jìn)社會(huì)公平的需要，也是提高基本公共服務(wù)資金的使用效率的需要。在公共財(cái)政尚不寬裕的前提下，基本公共服務(wù)均等化特別需要一種現(xiàn)代社會(huì)治理機(jī)制的支撐保障。

中國的民間社會(huì)發(fā)育相對(duì)滯后，社會(huì)組織相對(duì)較少，社會(huì)自治程度不高，政府、企業(yè)、民間社會(huì)與公眾的互動(dòng)合作機(jī)制尚不成熟，基本公共服務(wù)均等化對(duì)社會(huì)治理機(jī)制提出了挑戰(zhàn)。應(yīng)對(duì)這種挑戰(zhàn)，我們需要理順體制內(nèi)與體制外的關(guān)系，為社會(huì)組織讓渡空間，扶持社會(huì)組織，培育社會(huì)力量，拓展鼓勵(lì)社會(huì)資金參與渠道，充分發(fā)展社會(huì)組織在基本公共服務(wù)供給方面的補(bǔ)充作用。

挑戰(zhàn)之五：一方面是人力資源配置不均衡，另一方面是人才在市場(chǎng)導(dǎo)向下對(duì)效益的天然追求?；竟卜?wù)均等化對(duì)人才資源的配置提出了挑戰(zhàn)。

中國基本公共服務(wù)均等化不僅體現(xiàn)在數(shù)量上，也體現(xiàn)在質(zhì)量上，而從事基本公共服務(wù)的公務(wù)人員的素質(zhì)則是基本公共服務(wù)質(zhì)量的保證。目前，中國的城鄉(xiāng)和區(qū)域差距不僅僅體現(xiàn)在基礎(chǔ)條件和硬件設(shè)施上，更重要的是體現(xiàn)在人力資源的差距上，集中體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是義務(wù)教育方面教師素質(zhì)差距大。一些貧困地區(qū)的師資奇缺，正規(guī)大專以上學(xué)歷的極少，許多農(nóng)村小學(xué)都是一位教師兼幾門課，有的教師還兼幾個(gè)年級(jí)的課。二是醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)務(wù)人員素質(zhì)差距大。許多貧困地區(qū)鄉(xiāng)村醫(yī)院缺醫(yī)生、缺乏能看病的醫(yī)生的現(xiàn)象十分突出，不但正規(guī)醫(yī)院少，具有正規(guī)學(xué)歷的醫(yī)務(wù)人員更少，有的醫(yī)院接收一些捐贈(zèng)的醫(yī)療設(shè)備，但醫(yī)務(wù)人員不會(huì)用，只好放著閑置。

與此同時(shí)，由于落后地區(qū)條件差，既難以吸引人才，也難以留住人才，有水平的教師、醫(yī)生和公務(wù)員都往城市走，往發(fā)達(dá)地區(qū)調(diào)，這種趨勢(shì)難以阻擋。于是，一方面是人力資源配置不均衡，另一方面是人才在市場(chǎng)導(dǎo)向下對(duì)效益的天然追求，基本公共服務(wù)均等化對(duì)人才資源的配置提出了挑戰(zhàn)。應(yīng)對(duì)這種挑戰(zhàn)，我們有必要出臺(tái)有利于基層和落后地區(qū)的人才政策：一方面，要加大教育和培訓(xùn)力度，全面提高基層和落后地區(qū)工作人員的素質(zhì)。另一方面，要探索建立基層和落后地區(qū)特殊津貼制度，提高其待遇，與此同時(shí)，要建立健全使用干部重基層和落后地區(qū)工作經(jīng)歷、城鄉(xiāng)工作人員交流等方面的制度，鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)人才資源下基層和落后地區(qū)，激勵(lì)這些人才安心下來做好工作。