對完善人大預(yù)算權(quán)的憲政思考

□ 蔡 宇

2011年11月16日，國務(wù)院常務(wù)會議原則通過《中華人民共和國預(yù)算法修正案（草案）》,并決定將草案提請全國人大常委會審議[1]。作為國家財(cái)政基本法，預(yù)算法頒布至今已有17年，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，它的一些條款已經(jīng)不合時(shí)宜，預(yù)算管理、執(zhí)行和監(jiān)督工作的規(guī)定存在不完善的地方，亟待彌補(bǔ)和規(guī)范。自九屆全國人大將預(yù)算法修訂列入立法規(guī)劃以來，圍繞預(yù)算法的修改和人大預(yù)算權(quán)的完善，理論界一直給予了廣泛關(guān)注和熱烈討論。以下，筆者談一點(diǎn)自己的思考和認(rèn)識。

一、人大預(yù)算權(quán):高于行政預(yù)算權(quán)的憲政權(quán)力

憲法和相關(guān)法律規(guī)定,中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國和地方各級人大，國務(wù)院和地方各級政府是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。各級人大審查和批準(zhǔn)本級政府提出的年度預(yù)算及其調(diào)整方案，并對本級和下級政府預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。從憲法和法律的表述來看，各級人大在預(yù)算管理中行使的是國家權(quán)力，是代表人民對國家財(cái)政進(jìn)行約束和管理，體現(xiàn)的是人民的利益和意志。因此，無論在法律地位還是操作層面上，人大預(yù)算權(quán)都應(yīng)該高于行政預(yù)算權(quán)，這是我們國家特有的權(quán)力制度設(shè)計(jì)。

依照“主權(quán)在民”、“依法治國”的憲政理念，人大預(yù)算權(quán)既是國家權(quán)力機(jī)關(guān)代表人民行使國家權(quán)力的載體，同時(shí)也是一個(gè)切實(shí)可行的國家財(cái)政管理和監(jiān)督制度。在國家預(yù)算管理中，各級人大扮演的是決定和監(jiān)管的角色，在這一點(diǎn)上，必須要有清楚的認(rèn)識，不能把人大預(yù)算權(quán)等同于行政預(yù)算權(quán)，更不能讓位于行政預(yù)算權(quán)。只有認(rèn)清人大在國家財(cái)政管理中的憲政國家權(quán)力地位，把人大預(yù)算權(quán)放在憲法賦予它的應(yīng)有的地位，從而切實(shí)發(fā)揮它的作用，才能更好地踐行依法治國的理念，使社會主義制度的優(yōu)越性真正得到體現(xiàn)。

二、人大預(yù)算權(quán)：不僅僅是一種監(jiān)督權(quán)

對于人大預(yù)算權(quán)的屬性，理論界有很多爭論，認(rèn)為是立法權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)的都有。認(rèn)為是立法權(quán)的，參考的是世界議會預(yù)算權(quán)的通例，歐美主流國家把議會預(yù)算權(quán)定性為立法權(quán)[2]。我國憲法把預(yù)算權(quán)列為人大各項(xiàng)職權(quán)之一，與立法權(quán)并列，而且，不是所有人大都有立法權(quán)，各級人大審查和批準(zhǔn)預(yù)算不是按立法程序來操作的。因此，不能簡單地把人大預(yù)算權(quán)歸于立法權(quán)之中。

當(dāng)前，通過聽取預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告、決算報(bào)告和財(cái)政審計(jì)報(bào)告，監(jiān)督政府預(yù)算執(zhí)行情況，是各級人大常委會的常態(tài)工作，因此認(rèn)為人大預(yù)算權(quán)是一種監(jiān)督權(quán)的占主流意見，形成了人大預(yù)算權(quán)權(quán)力實(shí)質(zhì)與行使現(xiàn)狀的誤差。根據(jù)憲法和相關(guān)法律規(guī)定，各級政府只有提出預(yù)算及其調(diào)整方案的權(quán)力，沒有決定及調(diào)整預(yù)算內(nèi)容的權(quán)力，這個(gè)權(quán)力被憲法賦予了各級人大。人大預(yù)算權(quán)分為三個(gè)部分，一是各級人民代表大會行使的審查和批準(zhǔn)政府預(yù)算的權(quán)力，二是各級人大常委會行使的審查和批準(zhǔn)政府預(yù)算調(diào)整方案的權(quán)力，三是各級人大及其常委會對各級政府預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。其中，前兩項(xiàng)是對政府預(yù)算及其調(diào)整方案合理性和合法性的審查，并決定其是否生效，行使的是決定權(quán)，是一種剛性權(quán)力。因此，如果把人大審查和批準(zhǔn)預(yù)算及其調(diào)整方案的行為定性為監(jiān)督，等于把預(yù)算的決定權(quán)交給了政府，把人大對預(yù)算的決定權(quán)弱化為了監(jiān)督權(quán)，就違背了我國憲法的制度安排。

“在人民代表大會的四類職權(quán)中，決定權(quán)可謂是表現(xiàn)人民代表大會國家權(quán)力機(jī)關(guān)特征的一種職權(quán)?！盵3]人大通過審查、批準(zhǔn)政府預(yù)算，來控制政府的施政方針，決定國家的建設(shè)和發(fā)展，具有重大意義。相對于監(jiān)督權(quán)，決定權(quán)是行使國家權(quán)力更有力的方式，應(yīng)該把人大決定國家預(yù)算的權(quán)力放到更重要的位置。首先，必須確保各級人民代表大會審查和批準(zhǔn)政府預(yù)算的決定權(quán)得到充分行使；其次，應(yīng)該明確把各級人大常委會審查和批準(zhǔn)政府預(yù)算調(diào)整方案的權(quán)力歸為決定權(quán)，而不是把它與監(jiān)督權(quán)模糊在一起。在實(shí)踐中，有一些地方人大進(jìn)行了這方面的探索，例如上海、廣東等省市人大常委會出臺了《討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》，把本級預(yù)算的調(diào)整方案列為必須由人大常委會決定的事項(xiàng)之一。

三、人大預(yù)算權(quán)的著力點(diǎn)：管住政府“錢袋子”

據(jù)媒體報(bào)道，2007年各級政府在最后一個(gè)月突擊花掉了近1.2萬億元，2008年超過1.5萬億元，2009年為2萬億元，而2011年則不得不在年底決定如何支出超過3.5萬億元的財(cái)政資金[4]。同時(shí)，各地流行政績工程和奢華工程，不切實(shí)際的大項(xiàng)目、大工程盲目上馬，縣鄉(xiāng)級政府爭建“白宮”、“天安門”。年底突擊花錢、拍腦袋花錢這些老問題，不但屢禁不止，反而愈演愈烈，引起了社會廣泛關(guān)注。問題的根子在哪里？媒體認(rèn)為，政府花錢亂象的根源是預(yù)算制定不科學(xué)、執(zhí)行不嚴(yán)密，與人大預(yù)算權(quán)的行使不到位有很大關(guān)聯(lián)。針對預(yù)算亂象，財(cái)政改革的呼聲日趨強(qiáng)烈，各級政府已經(jīng)開始財(cái)政公開和預(yù)算管理的嘗試。2009年10月，廣州市財(cái)政局在網(wǎng)上全部公開當(dāng)年114個(gè)部門預(yù)算。2010年3月，國土資源部率先公布部門預(yù)算，引發(fā)中央部委的公布潮。2011年3月5日，國務(wù)院總理溫家寶在政府工作報(bào)告中明確指出，“加快實(shí)行財(cái)政預(yù)算公開，讓人民知道政府花了多少錢，辦了什么事。”11月21日，國務(wù)院法制辦公布《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例（征求意見稿）》，條例規(guī)定：縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算定額和開支標(biāo)準(zhǔn)編制機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算；應(yīng)當(dāng)將公務(wù)接待費(fèi)、公務(wù)用車購置和運(yùn)行費(fèi)、因公出國（境）費(fèi)納入預(yù)算管理[5]。以上種種，對各級人大的預(yù)算監(jiān)管責(zé)任形成了倒逼。

預(yù)算是國家財(cái)經(jīng)政策的命脈，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要性不言而喻，“缺乏預(yù)算控制和約束的政府，本質(zhì)上是不安全的政府”[6]。嚴(yán)格監(jiān)管本級政府預(yù)算是憲法賦予各級人大的職責(zé)，是人大預(yù)算權(quán)的著力點(diǎn)。各級人大不能缺位，更不能讓位，必須切實(shí)履行職責(zé)，用好預(yù)算權(quán)，加強(qiáng)對政府預(yù)算的管理和監(jiān)督，防止權(quán)力錯(cuò)位與失控。

四、人大預(yù)算權(quán)的完善途徑：從形式權(quán)到實(shí)質(zhì)權(quán)

不可否認(rèn)，由于種種條件的限制，各級人大在行使預(yù)算權(quán)時(shí)還面臨很多問題，人大預(yù)算權(quán)的作用發(fā)揮與憲法的規(guī)定、人民群眾的期望之間還有很大差距。筆者認(rèn)為，目前，借國家預(yù)算法修訂及國家推動(dòng)預(yù)算公開透明的力度，正是暢通途徑，實(shí)現(xiàn)人大預(yù)算權(quán)從形式權(quán)變?yōu)閷?shí)質(zhì)權(quán)的最佳契機(jī)。

一是為預(yù)算權(quán)的行使掃清制度障礙。憲法和相關(guān)法律規(guī)定人大審查和批準(zhǔn)政府預(yù)算，但是沒有明確授予人大修正和否決政府預(yù)算的權(quán)力，阻礙了人大預(yù)算權(quán)的行使；人代會會期與政府財(cái)年不一致，造成接近1/3年度的財(cái)政預(yù)算未批先用，不僅政府支出失去法律依據(jù)，同時(shí)也嚴(yán)重?fù)p害了人大預(yù)算審批權(quán)的嚴(yán)肅性；人代會會期過短，代表無法充分審議政府預(yù)算，使預(yù)算審查與批準(zhǔn)流于形式，這些都是人大預(yù)算權(quán)面臨的制度障礙。近年來，各級人大對預(yù)算權(quán)的行使進(jìn)行了有益的探索，有些基層人大還嘗試突破常規(guī)，啟用否決權(quán)和修正權(quán)。例如：河北省饒陽縣人大、湖南省沅陵縣人大、河北省承德市人大和新疆維吾爾自治區(qū)昌吉市人大常委會否決本級政府預(yù)算、政府決算和預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告，在政府修正后予以通過[7]。上海閔行區(qū)人大在全國首家制定《關(guān)于預(yù)算草案修正案的試行辦法》，進(jìn)行了預(yù)算修正權(quán)的探索，為人大代表質(zhì)詢政府預(yù)算提供了依據(jù)[8]。此次預(yù)算法的修訂，是完善人大預(yù)算權(quán)的契機(jī)，應(yīng)當(dāng)吸納各級人大的創(chuàng)新成果，明確授予各級人大在預(yù)算管理和監(jiān)督工作中的否決權(quán)和修正權(quán)，進(jìn)一步細(xì)化人大行使預(yù)算權(quán)的相關(guān)制度和工作程序。此外，可以考慮進(jìn)行制度改革，配合人代會會期確定新的財(cái)政年度，并適當(dāng)延長人代會會期，切實(shí)組織好預(yù)算審查和批準(zhǔn)工作，使人大預(yù)算權(quán)成為真正可操作的實(shí)質(zhì)性權(quán)力。

二是建立強(qiáng)大的預(yù)算審查專業(yè)隊(duì)伍。我國各級人大代表來自于社會各個(gè)階層，在政治上具有廣泛的代表性，同時(shí)，這也就決定了多數(shù)人大代表不具備財(cái)經(jīng)專業(yè)知識，預(yù)算審議能力比較弱。為提高預(yù)算審批水平，全國人大常委會重點(diǎn)加強(qiáng)了預(yù)算預(yù)審環(huán)節(jié)的能力建設(shè)，于1998年設(shè)立了預(yù)算工委（初設(shè)編制20人[9]，美國國會預(yù)算辦公室編制218人[10]），其后陸續(xù)有18個(gè)省級地方人大常委會成立預(yù)算工委。但是，與預(yù)算審查工作的實(shí)際需要相比,無論人員編制還是工作能力，各級人大常委會預(yù)算工委都還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。預(yù)算是管理國家事務(wù)的重要工具，人大預(yù)算權(quán)的重要性絲毫不亞于立法權(quán)，預(yù)算審查的工作強(qiáng)度也不低于立法工作，應(yīng)該參照法工委的標(biāo)準(zhǔn)來建設(shè)預(yù)算工委。同時(shí)，在發(fā)揮好財(cái)經(jīng)委、預(yù)算工委專業(yè)隊(duì)伍作用的基礎(chǔ)上，可以創(chuàng)新方式，引進(jìn)社會力量增強(qiáng)預(yù)算審查工作力度，以彌補(bǔ)自身能力與實(shí)際工作需要之間的差距。例如，江蘇省揚(yáng)州市人大常委會成立了人大常委會財(cái)經(jīng)工委(預(yù)算工委)咨詢機(jī)構(gòu)——預(yù)算審查監(jiān)督咨詢組，從市審計(jì)、國稅、地稅、人行、發(fā)展計(jì)劃委等部門邀請專業(yè)人員，配合財(cái)經(jīng)工委對財(cái)政預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案草案及部門預(yù)算草案進(jìn)行初步審查[11]。建設(shè)一支專業(yè)的強(qiáng)大的預(yù)算審查隊(duì)伍的重要意義有兩點(diǎn)，一是扎實(shí)地做好對政府預(yù)算的初審工作，提前發(fā)現(xiàn)預(yù)算中存在的問題并提出修正方案，向人民代表大會提交翔實(shí)的審議報(bào)告，幫助代表順利審查和表決預(yù)算草案，切實(shí)行使好人大對政府預(yù)算的決定權(quán)；二是彌補(bǔ)人大自身沒有審計(jì)力量的缺陷，加強(qiáng)對政府預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)控，有重點(diǎn)地主動(dòng)開展對政府預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，切實(shí)行使好人大常委會對政府預(yù)算的監(jiān)督權(quán)。

三是不斷豐富預(yù)算權(quán)的行使方式。目前，各級人大行使預(yù)算權(quán)的主要方式是，通過會議形式被動(dòng)聽取政府及其有關(guān)部門所作的報(bào)告，存在形式和手段單一的問題。近年來，一些地方人大在預(yù)算監(jiān)督工作方式上進(jìn)行了新的嘗試，例如，2011年10月25日廣州市人大常委會聽取《2010年度市本級預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況的審計(jì)工作報(bào)告》后，就部分預(yù)算項(xiàng)目資金執(zhí)行率低這一問題首次對市政府進(jìn)行專題詢問，對“預(yù)算不科學(xué)，很多單位因?yàn)殄X沒花出去，在年底搞突擊花錢”的現(xiàn)象提出批評[12]，并且揪住問題不放手，于11月22日再次組織對政府有關(guān)部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，將預(yù)算監(jiān)督工作一抓到底，引起了廣泛關(guān)注。預(yù)算權(quán)行使過程中，各級人大可以有意識地把人大自身力量與審計(jì)機(jī)關(guān)的力量和社會力量整合起來，不局限于聽報(bào)告，更多地采用聽證會、專題視察、專題詢問，甚至采取質(zhì)詢和特定問題調(diào)查的方式，把審議、監(jiān)督與問責(zé)結(jié)合起來，切實(shí)加大對預(yù)算的審議力度和預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督力度，有利于各級人大預(yù)算權(quán)的權(quán)威地位建立。

注釋：

[1]《人民日報(bào)》2011年11月17日第2版。

[2]吳大英、任允正：《比較立法學(xué)》，法律出版社1985年版，第128頁。

[3]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年6月第4版，第314頁。

[4]《中國青年報(bào)》2011年11月23日。

[5]《新華每日電訊》2011年11月22日，第4版。

[6]王雍君：《中國預(yù)算法的修訂：精神、理念和核心命題》。

[7]陳儀：《激活人大預(yù)算審批權(quán)力》，載《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第4期。

[8]《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2009年2月13日。

[9]劉劍文：《民主視野下的財(cái)政法治》，北京大學(xué)出版社2006年5月版，第248頁。

[10]楊志恒：《預(yù)算政治學(xué)的構(gòu)筑》，業(yè)強(qiáng)出版社1993年版，第44頁。

[11]韓春勝：《地方人大預(yù)算審查監(jiān)督之創(chuàng)新》，載《人大研究》2008年第1期。

[12]《羊城晚報(bào)》2011年10月25日。