信訪社會工作：社會理性秩序的助推器

特約撰稿/吳越菲

信訪社會工作：社會理性秩序的助推器

特約撰稿/吳越菲

社會轉型與“信訪洪峰”

改革開放30多年來，中國不僅迎來了前所未有的經濟轉型，也迎來了前所未有的社會轉型。當一個以計劃經濟和全能政府為特征的國家被市場主義和現代化敲開了大門，“轉型”變成為了最熱門的時代話語。中國社會在很短的時間內涌進了財富、激情和未曾有過的活力；但與此同時，中國也并沒有逃脫社會轉型帶來的局部秩序失范。在新舊交替和變與不變的轉換中，社會問題也在很短的時間內集中地出現：經濟改革中出現的貧富差別拉大、干群關系緊張、城市化進程中的利益受損等等。

2004年開始，中國的群眾上訪事件驟然激增，大家形容它為“信訪洪峰”。來自全國各地的上訪大軍前往北京，每天往返在全國人大常委會辦公廳信訪局、國家信訪局、最高人民法院、最高人民檢察院、中紀委、國土資源部、公安部等權威部門之間,反映著改革和發(fā)展帶來的各種問題，大量的人員反映的問題無法得到解決因而長期滯留在高墻之外。除了來訪之外，每日寄往中央的各種信訪來信更是不計其數。

與中央的情況相比，地方政府所面臨的信訪壓力更大。地方政府作為地方的父母官，他們每天面臨的信訪量更大、長期滯留人員和信訪方式過于激烈的人員都比較多，往往直面干群沖突。由于我國信訪制度主張原地處理，因而對于地方政府而言，從市一級政府到區(qū)一級政府再到鎮(zhèn)政府，處理和解決信訪問題成為了和諧社會和“穩(wěn)定大于一切”背景下必須重點完成的政治任務。

“信訪洪峰”不僅折射出的是我們國家在改革和發(fā)展過程所引發(fā)的社會矛盾之嚴重，更折射出我們的社會是缺乏解決問題的多元化方式和制度化渠道。

法、情、理的糾結

信訪制度的前提是老百姓對于政黨權威的信仰，而整個信訪過程可以說就是一個法、情、理三者不斷沖突、不斷調和和不斷博弈的過程。法、情、理三者孰輕孰重？這恐怕在信訪中很難一決高下。

中國人凡事講究個情理，這在信訪中體現的尤為突出。在很多上訪人員的認知中，雖然信訪和法律的背后運行主體都為國家，但相比鐵板一塊的法律來說，信訪似乎是一種更富有人情味，更具有彈性和更直接的問題處理方式，特別是對于一些特殊問題的處理上，信訪可能比法律更具有有效性。中國歷來延續(xù)“大國家”的道路，對于很多老百姓來說，國家權威在很大程度上是高于法律權威的。政府既可以是法律的主張者，也可以是講究情理的父母官。盡管國家層面希望在很多問題的處理上走法治化的道路，但與文化傳統(tǒng)相悖的是老百姓更相信黨和政府，更講究情和理。另一方面，雖然通過剛性的法律的確能夠解決許多剛性的問題，但問題在于很多問題的裁決和處理超出了剛性法律所能解決的范圍，特別是對于法制還并不健全的中國社會。因此，信訪日益成為一種解決問題和糾紛的重要途徑，其使用頻率、關注度甚至遠遠超過了行政訴訟、行政復議。信訪制度在實踐運作中原初功能越來越淡化，逐漸成為了老百姓解決問題的實用工具。法律只講法，老百姓則希望通過信訪得到法、理、情的認知的合一。

不僅如此，大多數上訪者都希望通過信訪的途徑獲得實際利益的補償。我們時常能夠看到的那些10年甚至20年長期上訪的人員都是通過信訪無法得到利益滿足的人士。如果有其他解決方案，他們不會走上信訪的道路，因為信訪是一件常被“污名化”的事情。從他們的上訪歷程中能夠看到他們對于信訪制度的“信仰”，信訪成為了幫助他們解決問題的最后稻草。而事實上，信訪制度解決個別人員的特殊情況。而僅僅為了這很少的成功幾率，仍然有很多人通過信訪的途徑在尋求解決的機會，甚至不惜進行非法上訪。

信訪制度是與法律制度相區(qū)別而存在的。雖然公民有權利向有關部門進行情況反映個人或集體意愿，但有關部門對反映的意愿進行的處理過程則必須依法和依相關制度來辦。這就使得信訪答復通常是以法的話語和制度化的話語來書寫的，這就和老百姓對于情和理的訴求相沖突。特別是對于現有制度無法正式處理的事情，法、情、理三者的妥協就更困難了。上訪者和有關部門總是各執(zhí)一詞，由于話語不同，兩者很難進行真正的溝通，而信訪往往就陷入窘境。于是，過激的表達，長時間的信訪慢慢出現，政府和社會之間的誤會、差異和相互指責越來越嚴重，甚至二者之間形成了一道難以跨越的鴻溝。

引入第三方的新思路

2007年，中共中央、國務院頒發(fā)的《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》，對新時期信訪工作的定位仍然是：“信訪工作是黨和政府的一項重要工作，是構建社會主義和諧社會的基礎性工作，是黨的群眾工作的重要組成部分?！笨梢姡旁L工作的成敗事關整個社會穩(wěn)定的大局。 近幾年來，信訪數量不僅高位運行，信訪過程中的火藥味也越來越濃，原本體現民主的制度如今演變?yōu)榱藝液蜕鐣_突和博弈的場地。更有甚者是現在信訪出現了專業(yè)化的傾向，這無疑對黨和政府的群眾工作構成了巨大的挑戰(zhàn)。針對現有信訪工作的困境，我們不得不重新反思我們現有的信訪制度，我們國家和社會的關系，我們在處理老百姓負面情緒上的現有做法。

在現代國家的治理方式中，國家不應當直面社會，而需要通過許多中介組織和人員進行矛盾的緩沖和處理。而我們國家傳統(tǒng)的信訪制度恰恰是由國家工作人員直接接待老百姓，這種信訪方式雖然在一定時期內確實對鞏固國家權威有巨大的塑造作用，但對于一個現代國家來說，其治理方式存在弊病。當國家直面社會，社會上的各種抱怨、意見和非理性情緒會直接拋向國家，國家一來無力處理好每一個問題，二來國家和社會畢竟所擁有的立場不同，在很多問題的處理意見和溝通方式上無法做到真正一致，甚至在很多情況下會引起不必要的沖突。這樣的治理成本即高，效果又不明顯。一個可行的方式是在國家和社會之間引入第三方，而信訪社會工作正是在這一思路下的嘗試。目前，在國內社會工作發(fā)展的比較迅速的上海、深圳、中山、佛山等城市，處理信訪問題、服務信訪人員已經漸漸被納入中國社會工作的職業(yè)范疇。相關部門或者聘請專業(yè)社工以崗位派駐的方式進駐社區(qū)服務中心化解矛盾，或者以項目購買方式進行有針對性地介入。社會工作者憑借專業(yè)的價值觀和知識為信訪人員提供有針對性的服務，幫助其梳理訴求、整合資源、協調政府與群眾的關系，致力于推動信訪過程在合理的范圍中得到最有效的解決。

上海市的本土經驗

以上海地區(qū)的實踐經驗為例，社會工作對信訪工作的介入效果十分明顯，特別在推動信訪過程理性化、制度化的成效上尤為突出。無論在針對個訪還是群訪問題的處理上，上海市的信訪社會工作越來越形成了程序化的服務流程和方法技巧。

一、系統(tǒng)的外圍訪談與督導宏觀指導

在服務每一個正在進行信訪的服務對象之前（在社會工作中，常把服務對象稱呼為案主），社工都會在進行一個系統(tǒng)的外圍訪談，主要涉及案主信訪接觸的有關部門、案主所生活的街道、社區(qū)以及家庭成員。通過多方面的了解，對服務對象的各方面情況有一個大致的了解。在此基礎之上，通過督導的指導，形成系統(tǒng)性的預備服務方案。我們反對通過單一渠道片面了解和認知服務對象，而主張將服務對象進行系統(tǒng)化的了解。

二、培育相互信任的案主與社工關系

“關系”是人與人得以相處的基礎條件，關系建立的好不好對于互動的質量影響也很大。在信訪社會工作中同樣不例外，在整個過程中，社工竭力與正在信訪的服務對象建立良好且相互信任的關系，甚至在很大程度上能稱為一種熟人關系。這對于引導案主信訪的良性發(fā)展，幫助案主解決問題具有重要的作用。很多時候，當社工和案主的關系建立的非常好的時候，社工所提出的建議往往會成為案主考慮的重要來源。這種類似朋友和熟人的專業(yè)關系不僅是案主重要的支撐，也是推動減少信訪摩擦代價的重要途徑。

三、疏導案主情緒，引導案主情緒的合理回歸

同理式的傾聽和溝通是社會工作者必備的專業(yè)技能，而這種溝通技能對于疏導案主情緒助益良多。對于一部分非理性情緒占主導的上訪人員，社工通過專業(yè)溝通技巧讓案主盡量自我表達和情緒釋放，引導案主情緒的合理回歸。只有雙方理性情緒的存在才能最有助于問題和談話的方式，對于整個社會的理性秩序才更有幫助。

四、為案主與政府搭起真正溝通的橋梁

社工所接觸的很多信訪事件都伴隨政府和上訪人員之間的沖突，兩者之間的談話很多都已經破裂。針對這樣的情況，社工通過一系列的中間工作，一方面幫助案主走出非理性的情緒，一方面代表案主與政府溝通，希望尋找更有利于兩方的談話點。為了增加有效談話的次數，社工會與案主和政府進行前期溝通，對二者的談話內容和技巧進行前期的強調，以保證談話不至于破裂。在談話的過程中，社工同樣在其中進行協調，以保證溝通的順利進行。在上海的一些處理群訪事件的過程中，社工在上訪人員和政府之間扮演的積極中間者角色已經取得顯著成效。

五、整合各項資源，協助案主問題的解決尋找更有利的途徑

信訪制度目前最大的窘境在于試圖通過這一制度獲取實質利益的人數和它實際所能夠負荷的資源數量不能匹配。也就是說，信訪實際無法解決這么多人的特殊問題。而社會工作的介入不僅對于引導信訪的良性發(fā)展有效果，也是一種讓信訪人員得到實質利益的可能方法。雖然社會工作者無法直接提供資源，但社會工作者能夠通過對各項資源的整合，提供給服務對象，這等于開辟了信訪之外的另一條獲取資源、解決問題的途徑。不僅如此，社工能做的不僅僅是“授之以魚”式地給予資源，更多的通過“授之以漁”式陪伴學習方式，使服務對象能夠得到成長，這種積極的資源給予方式是現有信訪制度也無法給予的。

（作者為社會工作碩士，工作單位華東師范大學社會工作系）

編輯：陳暢鳴 charmingchin@163.com