區(qū)域化黨建研究現(xiàn)狀述評(píng)

● 曹月柱

區(qū)域化黨建研究現(xiàn)狀述評(píng)

● 曹月柱

黨的基層組織是黨執(zhí)政的組織基礎(chǔ)。區(qū)域化黨建被稱為黨的基層組織建設(shè)的重大創(chuàng)新。自2004年首提區(qū)域性大黨建以來，學(xué)術(shù)界和眾多黨務(wù)工作者從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面就區(qū)域化黨建問題展開了理論研究和實(shí)踐探索，已在區(qū)域化黨建的基本內(nèi)涵、特征、提出背景、重大意義、推進(jìn)路徑等方面取得了一定的成果。

區(qū)域化黨建；基本內(nèi)涵；路徑分析

2004年10月，中共中央組織部召開全國(guó)街道社區(qū)黨的建設(shè)工作座談會(huì)，首次提出構(gòu)建區(qū)域性大黨建的工作要求。黨的十七大再次強(qiáng)調(diào)要“優(yōu)化組織設(shè)置，擴(kuò)大組織覆蓋，創(chuàng)新活動(dòng)方式”。在這一背景下，學(xué)術(shù)界和黨務(wù)工作者就區(qū)域化黨建開展理論研究和實(shí)踐探索，已形成了各具特色的區(qū)域化黨建模式?，F(xiàn)將這幾年來有關(guān)區(qū)域化黨的理論與實(shí)踐作一簡(jiǎn)要述評(píng)，以期更好地推動(dòng)區(qū)域化黨建問題的研究與探索。

一、區(qū)域化黨建的基本內(nèi)涵

自2004年提出區(qū)域性大黨建以來，學(xué)術(shù)界就區(qū)域化黨建的基本內(nèi)涵展開研究：

（一）區(qū)域統(tǒng)籌說。學(xué)者王建社認(rèn)為所謂區(qū)域化黨建，就是在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的背景下，以保持黨的先進(jìn)性為目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)黨的組織和工作覆蓋、增強(qiáng)黨建工作有效性為主線，按照區(qū)域統(tǒng)籌的理念，在一定的區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌設(shè)置基層黨組織、統(tǒng)一管理黨員隊(duì)伍、通盤使用黨建陣地，推進(jìn)黨的基層組織和黨員隊(duì)伍資源有機(jī)整合和優(yōu)化重組，以實(shí)現(xiàn)組織效能發(fā)揮最大化、教育管理效果最優(yōu)化、組織工作成本最低化和工作力量配備最強(qiáng)化。[1]

（二）轉(zhuǎn)變整合說。學(xué)者梁妍慧認(rèn)為所謂區(qū)域化黨建，主要是指在一定區(qū)域內(nèi)，黨組織對(duì)行政、居民區(qū)以及駐區(qū)各類組織實(shí)行政治、組織、文化等全面引導(dǎo)和整合，推進(jìn)社區(qū)黨建工作由“垂直管理”向“區(qū)域整合”轉(zhuǎn)變，由“條塊分割”向“條塊結(jié)合，以塊為主”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)社區(qū)黨建工作區(qū)域化的建設(shè)過程。[2]

（三）規(guī)模效應(yīng)說。學(xué)者蔡偉認(rèn)為區(qū)域化黨建是近年來提出和形成的一個(gè)黨建工作新理念，它將經(jīng)濟(jì)學(xué)上的規(guī)模效應(yīng)理論引入黨建領(lǐng)域，從區(qū)域的角度對(duì)基層黨建工作進(jìn)行通盤考慮、統(tǒng)籌謀劃、成片推進(jìn)。[3]

（四）社區(qū)黨建發(fā)展說。劉致丞認(rèn)為區(qū)域黨建的雛形是社區(qū)黨建，但區(qū)域性“大黨建”概念已經(jīng)突破原“社區(qū)黨建”的概念，有更深的發(fā)展。即在地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，在政府部門配合和群眾組織的參與下，以社區(qū)街道管轄區(qū)域?yàn)榛揪W(wǎng)格，形成以社區(qū)黨工委為核心，行政單位黨組織、居民區(qū)黨組織、駐區(qū)單位黨組織為基礎(chǔ)，社區(qū)全體黨員為主體，社區(qū)內(nèi)各類基層黨組織共同參與，黨、政、群組織齊抓共管的黨建工作新格局。[4]

（五）功能優(yōu)化說。譚果在總結(jié)全國(guó)各地實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出區(qū)域化黨建實(shí)際上是把區(qū)域發(fā)展理論、系統(tǒng)理論和現(xiàn)代管理理論等引入黨建領(lǐng)域，從區(qū)域視角對(duì)基層黨建工作進(jìn)行通盤考慮、統(tǒng)籌謀劃和系統(tǒng)推進(jìn)，從而實(shí)現(xiàn)黨建功能的最優(yōu)化。[5]

總的來說，學(xué)術(shù)界認(rèn)可區(qū)域化黨建是對(duì)傳統(tǒng)黨的建設(shè)的突破和創(chuàng)新，具有地域性、網(wǎng)絡(luò)性、開放性、整合性、多元性等特點(diǎn)。從實(shí)踐來看，區(qū)域化黨建的區(qū)域多以社區(qū)（街道）為主要區(qū)域范圍，也有以行政區(qū)縣為單位開展區(qū)域化黨建的，如上海市閔行區(qū)的區(qū)域化黨建實(shí)踐。

二、區(qū)域化黨建提出的背景

在區(qū)域化黨建提出的背景方面學(xué)術(shù)界的認(rèn)識(shí)基本上是一致的，都強(qiáng)調(diào)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)區(qū)域化黨建的催生作用。大體上可以分成以下三種說法：

（一）內(nèi)生說。王建社從城市新變化的四個(gè)視角分析了區(qū)域化黨建的內(nèi)生邏輯，主要包括適應(yīng)城市單位功能分化的視角、適應(yīng)城市社會(huì)利益關(guān)系變化的視角、適應(yīng)城市社會(huì)治理空間重構(gòu)的視角和從適應(yīng)社會(huì)生活共同體形成的視角，強(qiáng)調(diào)這些新的變化迫切需要區(qū)域化黨建。[6]劉致丞也在分析我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革及引發(fā)民眾價(jià)值觀變化和傳統(tǒng)單位制不能適應(yīng)新形勢(shì)的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)區(qū)域黨建是基層黨建發(fā)展的內(nèi)生性要求。[7]

（二）應(yīng)對(duì)說。譚果認(rèn)為面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、管理模式轉(zhuǎn)換、黨建功能拓展的新形勢(shì)，區(qū)域化黨建也就應(yīng)運(yùn)而生。強(qiáng)調(diào)區(qū)域化黨建是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的應(yīng)然之物、區(qū)域化黨建是管理模式轉(zhuǎn)換的現(xiàn)實(shí)之要、區(qū)域化黨建是黨建功能拓展的時(shí)代之需。[8]

（三）需要說。全國(guó)黨建研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)虞云耀在全國(guó)“區(qū)域化黨建與社會(huì)建設(shè)”研討會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào)：推進(jìn)區(qū)域化黨建是適應(yīng)改革發(fā)展新形勢(shì)、新任務(wù)，擴(kuò)大黨的組織和工作覆蓋面，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的需要；推進(jìn)區(qū)域化黨建是提升城市管理和服務(wù)水平，增強(qiáng)城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力的需要；推進(jìn)區(qū)域化黨建是化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧的需要。[8]蔡偉在認(rèn)真分析了區(qū)域化黨建的形成背景后強(qiáng)調(diào)由此開展的區(qū)域化黨建工作，是鎮(zhèn)(街道)履行不斷增強(qiáng)的社會(huì)職能的需要，是擴(kuò)大黨的組織覆蓋和工作覆蓋的需要，也是整合各方資源推動(dòng)社會(huì)黨建的需要，更是夯實(shí)黨的執(zhí)政的組織基礎(chǔ)、群眾基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)的需要。[9]

三、區(qū)域化黨建的現(xiàn)實(shí)意義

學(xué)術(shù)界在對(duì)區(qū)域化黨建提出的適時(shí)性、適切性的分析的基礎(chǔ)上，認(rèn)為加強(qiáng)區(qū)域化黨建的研究和探索意義重大。

（一）促進(jìn)黨建創(chuàng)新。宋臘梅在《深圳特區(qū)報(bào)》上撰文認(rèn)為區(qū)域化黨建可打破過去各單位黨組織按隸屬關(guān)系開展工作、各單位互不往來的傳統(tǒng)黨建工作格局，有利于構(gòu)建“條塊結(jié)合、資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共駐共建”的城市基層黨建工作新機(jī)制。至少實(shí)現(xiàn)了三個(gè)方面的創(chuàng)新：黨組織設(shè)置形式的創(chuàng)新、黨建運(yùn)行模式的創(chuàng)新和黨員服務(wù)方式的創(chuàng)新。[10]

（二）提高基層黨建科學(xué)化水平。中共浙江省寧波市委組織部副部長(zhǎng)陳安平強(qiáng)調(diào)：區(qū)域化黨建突破了單位黨建模式的條框制約，有利于實(shí)現(xiàn)黨組織和工作的全面覆蓋，更好地?fù)?dān)負(fù)起構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的組織領(lǐng)導(dǎo)職能；克服了非公黨建對(duì)企業(yè)主的過分依賴，有利于基層黨組織發(fā)揮作用，更好地發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系的職能；順應(yīng)了新形勢(shì)下黨員教育管理的需要，有利于城鄉(xiāng)一體的黨員動(dòng)態(tài)管理機(jī)制建立，更好地動(dòng)員和組織廣大黨員做促進(jìn)社會(huì)和諧的表率；體現(xiàn)了“集約利用、共建共抓”的理念，有利于整合黨建工作資源和力量，更好地發(fā)揮基層黨組織在推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展中的作用。[11]

四、區(qū)域化黨建推進(jìn)過程中面臨的主要問題

從近年來的研究成果來看，區(qū)域化黨建面臨的主要問題集中于以下三個(gè)方面：

（一）不適應(yīng)論。孫鐵民在分析了社區(qū)黨建特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，指出區(qū)域化黨建面臨著三個(gè)方面的不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)：一是思想認(rèn)識(shí)滯后，與區(qū)域性“大黨建”的要求不協(xié)調(diào)，包括重經(jīng)濟(jì)、輕黨建的傾向，一些黨員懷有“多事論”、“應(yīng)付論”和“無關(guān)論”思想等；二是職責(zé)任務(wù)的多樣化與區(qū)域性“大黨建”實(shí)際工作的責(zé)權(quán)不協(xié)調(diào)；三是隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)狀與區(qū)域性“大黨建”服務(wù)的工作目標(biāo)不適應(yīng)。[12]

（二）問題論。許華和彭厚鵬在按照上級(jí)要求推進(jìn)區(qū)域化黨建的實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)有三個(gè)問題需要重視和研究解決：一是對(duì)區(qū)域化黨建的認(rèn)識(shí)需要提高，主要存在部分單位屬地意識(shí)不強(qiáng)、部分企業(yè)黨建意識(shí)不強(qiáng)、少數(shù)黨務(wù)工作者對(duì)新要求不適應(yīng)的問題；二是區(qū)域化黨建組織體系需要完善，特別是黨組織的覆蓋面仍然趕不上各類組織的發(fā)展變化，黨的工作時(shí)常出現(xiàn)“空白點(diǎn)”；三是區(qū)域化黨建運(yùn)行機(jī)制需要探究；四是區(qū)域化黨建工作人員保障需要加強(qiáng)，特別是黨務(wù)工作人員不足的問題。[13]

（三）制約因素論。聞麗、李朝軍在分析上海市青浦區(qū)夏陽社區(qū)（街道）區(qū)域化黨建時(shí)指出，該區(qū)域化黨建模式的深入推進(jìn)過程中存在著三大制約因素：一是社區(qū)居委會(huì)是居民自治組織，但在城市重心下移的同時(shí)承擔(dān)著大量政府職能事務(wù)，其本身的正確定位問題難以解決；二是社區(qū)管理中的條塊關(guān)系還沒有完全理順，“條塊矛盾”仍然是制約社區(qū)廣泛參與的最大因素；三是目前社區(qū)黨組織建設(shè)完成面上的覆蓋，而相應(yīng)的制度供給、民主建設(shè)力度不夠的問題在深層次上制約社區(qū)黨組織進(jìn)一步發(fā)揮區(qū)域調(diào)控功能。[14]

五、推進(jìn)區(qū)域化黨建的路徑分析

學(xué)術(shù)界和黨務(wù)工作者從理論與實(shí)踐兩個(gè)層面進(jìn)行了推進(jìn)區(qū)域化黨建的路徑探索，總結(jié)起來主要有以下路徑：

（一）思想路徑。不少學(xué)者和黨務(wù)工作者都提出，推進(jìn)區(qū)域化黨建必須要樹立新的理念。中共上海市黃浦區(qū)委在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出，要確立構(gòu)建區(qū)域性大黨建工作格局的新理念：工作格局從單位制黨建向區(qū)域性大黨建轉(zhuǎn)變，形成黨建工作全覆蓋；管理模式從封閉、垂直向開放網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)黨建工作組織化；組織功能從側(cè)重自身管理向融入和主導(dǎo)社區(qū)轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)黨建工作凝聚力。[15]

學(xué)者梁妍慧也強(qiáng)調(diào)在三個(gè)方面樹立新理念：在組織設(shè)置上，黨組織要從封閉、各自為政的單位黨建模式，轉(zhuǎn)向開放、有機(jī)聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)化黨建模式；在功能作用上，黨組織要從以往依賴行政手段包攬一切、決定一切，轉(zhuǎn)向依賴協(xié)調(diào)、服務(wù)方式來整合社會(huì)、服務(wù)社會(huì)；在載體和方式上，黨組織要從體制內(nèi)轉(zhuǎn)向體制外，從依賴權(quán)力手段轉(zhuǎn)向非權(quán)力手段。[16]

（二）組織路徑。從上海、武漢、深圳等區(qū)域化黨建比較有特色的成功實(shí)踐來看，都強(qiáng)調(diào)建立區(qū)域化黨建的組織框架。如上海探索建立社區(qū)黨建“1+3”組織領(lǐng)導(dǎo)體制，形成以街道黨組織為核心，轄區(qū)內(nèi)各類黨組織和全體黨員共同參與的區(qū)域性大黨建。[17]武漢唐家墩街道在街道層面組建街道“大工委”，下設(shè)綜合黨委、社區(qū)服務(wù)中心黨委、協(xié)管中心黨委、企業(yè)服務(wù)中心黨委和 10個(gè)社區(qū)“大黨委”。臺(tái)州市路橋區(qū)在組織架構(gòu)上，按照1（區(qū)域黨組織）+N（單建黨組織）+1（黨員服務(wù)中心黨組織）模式設(shè)置。[18]

總的來說，組織架構(gòu)是區(qū)域化黨建工作的基礎(chǔ)工程。要以區(qū)域?yàn)橹黧w，按照靈活務(wù)實(shí)、因地制宜和動(dòng)態(tài)延伸原則，多渠道、多途徑建立區(qū)域性基層黨組織和工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，形成縱橫交錯(cuò)、多維輻射的網(wǎng)格化基層黨組織體系，從而實(shí)現(xiàn)組織的深度覆蓋。[19]

（三）載體路徑。區(qū)域化黨建強(qiáng)調(diào)以服務(wù)為重點(diǎn)，這就需要打造集約共享的區(qū)域黨建服務(wù)平臺(tái)。杭州市采荷街道通過建立黨建共建工作代表會(huì)議制度來搭建服務(wù)平臺(tái)，其最大特點(diǎn)就是“跳出”現(xiàn)有組織體制框架，在體制之外為轄區(qū)內(nèi)不同隸屬關(guān)系的各級(jí)單位黨組織搭建了一個(gè)平等協(xié)商、互動(dòng)交流、共建共享的區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制。[20]上海市閔行區(qū)通過區(qū)域聯(lián)席會(huì)議和共建的方式搭建服務(wù)平臺(tái)。[21]

（四）制度路徑。開展區(qū)域化黨建工作，體制機(jī)制創(chuàng)新是關(guān)鍵，更是保證。在推進(jìn)區(qū)域化黨建過程中主要是要設(shè)計(jì)好五個(gè)機(jī)制：一是完善區(qū)域化黨建協(xié)調(diào)共商機(jī)制，建立健全定期征詢意見和反饋制度、信息傳遞制度、黨組織互訪制度、中心組聯(lián)組學(xué)習(xí)制度、支部結(jié)對(duì)共建制度等；二是完善區(qū)域化黨建工作保障機(jī)制，主要涉及到經(jīng)費(fèi)保障和人才保障；三是創(chuàng)新區(qū)域化黨員教育管理機(jī)制；四是建立區(qū)域化黨建考核激勵(lì)機(jī)制；五是完善區(qū)域黨建數(shù)字化機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域黨建的信息可視化、管理即時(shí)化、共建網(wǎng)絡(luò)化和服務(wù)一體化。[22]

[1][6]王建社.區(qū)域化社區(qū)黨建工作中的幾個(gè)問題[J].寧波通訊，2009（7）.

[2][17]梁妍慧.區(qū)域化黨建是黨的建設(shè)的新課題[J].理論學(xué)刊，2010（10）.

[3][10]蔡偉.區(qū)域化黨建模式探析[J].中共南京市委黨校學(xué)報(bào)，2009（1）.

[4][7]劉致丞.區(qū)域黨建—社區(qū)黨建的深度發(fā)展[J].學(xué)理論，2010（25）.

[5][8][22]譚果.淺析區(qū)域化黨建的邏輯動(dòng)力和科學(xué)路徑[J].湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（3）.

[9]虞云耀.在全國(guó)黨建研究會(huì)“區(qū)域化黨建與社會(huì)建設(shè)”研討會(huì)上的講話[J].黨建研究通訊，2010（6）.

[11]宋臘梅.區(qū)域化黨建要體現(xiàn)民主平等精神[N].深圳特區(qū)報(bào)，2010-11-16.

[12]陳安平.探索區(qū)域性黨建模式 創(chuàng)新基層組織建設(shè)[J].黨建，2007（3）.

[13]孫鐵民.關(guān)于構(gòu)建區(qū)域性“大黨建”的思考[J].黑龍江社會(huì)科學(xué)，2008（6）.

[14]許華，彭厚鵬.區(qū)域化黨建工作創(chuàng)新的實(shí)踐與思考[J].學(xué)習(xí)月刊，2011（2）.

[15]聞麗，李朝軍.區(qū)域黨建創(chuàng)新：探索黨建科學(xué)化現(xiàn)實(shí)路徑[J].上海黨史與黨建，2011（2）.

[16]中共上海市黃浦區(qū)委員會(huì).區(qū)域性大黨建格局與基層黨組織管理體制、運(yùn)行機(jī)制的探索和創(chuàng)新[J].上海黨史與黨建，2007（2）.

[18]陳怡.試論上海“1+3”社區(qū)黨建體制的創(chuàng)新實(shí)踐 [J].上海黨史與黨建，2007（6）.

[19]中組部組織二局調(diào)研組.唐家墩街道推進(jìn)區(qū)域化黨建工作的調(diào)查 [J].2010（7）.

[20]姚洪華，呂林清.采荷街道探索區(qū)域化黨建共建新路子[J].杭州（下旬刊），2010（9）.

[21]中共上海市閔行區(qū)委辦公室.打破壁壘 整合資源 推進(jìn)區(qū)域黨建聯(lián)建[J].上海黨史與黨建，2011（6）.

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1009-928X(2012)07-0049-03

作者單位：上海健康職業(yè)技術(shù)學(xué)院思政部

■ 特約編輯：魯月棉