北冰洋航運(yùn)權(quán)益博弈：中國(guó)的定位與應(yīng)對(duì)

北冰洋航運(yùn)權(quán)益博弈：中國(guó)的定位與應(yīng)對(duì)

■肖 洋／文

隨著全球氣候變暖，北極冰蓋的加速融化使開通北冰洋航道呈現(xiàn)出加速升溫態(tài)勢(shì)，北冰洋的融化預(yù)期和隨之而來的巨大戰(zhàn)略潛力,吸引了各國(guó)的目光。加拿大、俄羅斯、美國(guó)、挪威等國(guó)已制定出各自的北極戰(zhàn)略，其中開拓與管控北冰洋航線是各國(guó)關(guān)注的重點(diǎn)。北冰洋航運(yùn)權(quán)益之爭(zhēng)成為當(dāng)今北極問題的核心，一場(chǎng)“藍(lán)色圈地”運(yùn)動(dòng)暗流涌動(dòng)。北極是全人類的北極，中國(guó)作為近北極國(guó)家，不應(yīng)放棄在北冰洋航運(yùn)權(quán)益分配問題上的話語權(quán),而應(yīng)提升對(duì)北極事務(wù)的參與能力，并對(duì)如何構(gòu)建公正合理的國(guó)際參與和協(xié)調(diào)機(jī)制平臺(tái)進(jìn)行戰(zhàn)略思考。在現(xiàn)有北極航運(yùn)權(quán)益博弈格局中，如何保證中國(guó)在北極的利益訴求能被國(guó)際社會(huì)接受與理解,是關(guān)乎中國(guó)遠(yuǎn)洋航運(yùn)安全的戰(zhàn)略性問題。

北冰洋航道的戰(zhàn)略價(jià)值

北冰洋航運(yùn)權(quán)益的物質(zhì)基礎(chǔ)是北冰洋航道。評(píng)估北冰洋航道的戰(zhàn)略價(jià)值，是近年來國(guó)際地緣政治經(jīng)濟(jì)學(xué)界的研究熱點(diǎn)。北冰洋航道分為兩條線路。一是西起摩爾曼斯克，東到符拉迪沃斯托克，途經(jīng)巴倫支海、喀拉海、拉普捷夫海、新西伯利亞海的東北航線，這是連接?xùn)|亞與西歐最短的海上航線。該航線開通于20世紀(jì)30年代，目前全線通航期近3個(gè)月。二是西起白令海峽的普羅維杰尼亞，向東沿美國(guó)阿拉斯加北部離岸海域，穿過加拿大北極群島，直到戴維斯海峽的西北航線。

北冰洋航道的戰(zhàn)略價(jià)值主要表現(xiàn)在縮短航運(yùn)里程、開發(fā)北極資源、調(diào)整國(guó)際海運(yùn)格局等層面。

北冰洋航道極大縮短了洲際航程，成為新的“大西洋—太平洋軸心航線”，使中國(guó)在現(xiàn)有東、西向兩條主干遠(yuǎn)洋航線上再增加兩條更為便捷的到達(dá)西歐和北美的航線。如從上海經(jīng)蘇伊士運(yùn)河到倫敦的總航程約10413 海里，而走東北航線航程僅為8046 海里，航程縮短約2000 海里，若船速為24節(jié)(1小時(shí)24海里)，則整個(gè)航程時(shí)間將足足縮短2000/( 24 × 24) = 3.5天。再如，從上海經(jīng)巴拿馬運(yùn)河到格陵蘭的努克港，總航程約為13098海里，若采用北冰洋的西北航線航程僅為6058海里，距離縮短了7000多海里，整個(gè)航程時(shí)間將足足縮短7000 /(24 × 24) = 12天。如今中國(guó)對(duì)外貿(mào)易70%以上依賴于海路運(yùn)輸，按照中國(guó)海運(yùn)運(yùn)費(fèi)支出一般占外貿(mào)進(jìn)出口總額10%左右計(jì)算，2020年中國(guó)對(duì)外貿(mào)易總額將達(dá)到5.3萬億美元， 海運(yùn)運(yùn)費(fèi)約為5300億美元，如果利用北冰洋航線則可節(jié)省614—1468億美元，北冰洋航線的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)非常明顯。

除了節(jié)約航運(yùn)成本等經(jīng)濟(jì)考慮之外，北冰洋航道還具有開發(fā)北極地區(qū)豐富資源的價(jià)值。根據(jù)美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局對(duì)北極自然資源的最新評(píng)估，北極地區(qū)未探明的石油儲(chǔ)量達(dá)到900億桶，天然氣47.3 萬億立方米，可燃冰440億桶。 北極地區(qū)的鐵礦資源也很豐富，僅挪威可采鐵礦就有3000萬噸，鈦1800萬噸，加拿大北極巴芬島的瑪麗河鐵礦可采儲(chǔ)量為4.5億噸。 由于北極地區(qū)大宗貨運(yùn)能力薄弱，北極地區(qū)的資源開發(fā)一直面臨運(yùn)輸能力低下的瓶頸。所以北冰洋航道的開通則極大緩解了資源運(yùn)輸壓力，建立新的資源供給中心帶。

開通北冰洋航道將降低傳統(tǒng)全球航運(yùn)線的分量和地位，不僅改變了現(xiàn)有海運(yùn)格局，還可減輕馬六甲海峽、蘇伊士運(yùn)河日益嚴(yán)重的擁堵，避開日益猖獗的西印度洋與西非海盜的威脅。此外，有助于形成以北冰洋航道為依托的國(guó)際新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)帶，帶動(dòng)能源、資源、航運(yùn)、軍工、港務(wù)、城建的發(fā)展。這使得北冰洋航道沿線國(guó)家不斷提升自身影響力的同時(shí)，降低了中低緯度國(guó)家的戰(zhàn)略地位。這種變化還將導(dǎo)致世界經(jīng)濟(jì)重心進(jìn)一步向北方偏移，構(gòu)建出地緣政治經(jīng)濟(jì)博弈新格局。在北冰洋航運(yùn)事業(yè)蒸蒸日上的今天，誰擁有北冰洋航運(yùn)權(quán)益的最大管理權(quán)與分配權(quán)，誰就有可能擁有世界未來的地緣戰(zhàn)略新優(yōu)勢(shì)。因此，盡可能獲取北冰洋航運(yùn)權(quán)益將成為大國(guó)構(gòu)建全球戰(zhàn)略的重要支點(diǎn)。

北冰洋航運(yùn)權(quán)益博弈格局的現(xiàn)狀解析

北冰洋航運(yùn)權(quán)益博弈格局可以定義為：受北冰洋航道開通影響的國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。該格局演變的核心動(dòng)力是北冰洋航道權(quán)益的分配問題。在北冰洋航運(yùn)權(quán)益博弈過程中，國(guó)家是主要的行為體，并根據(jù)自身的利益訴求而逐漸結(jié)成不同的利益集團(tuán)，從而形成一種把相似權(quán)益訴求的國(guó)家劃分到同一陣營(yíng)中的分布狀態(tài)。因此，北冰洋航運(yùn)權(quán)益博弈，是一種在國(guó)家之間、國(guó)家集團(tuán)之間、國(guó)家與國(guó)家集團(tuán)之間進(jìn)行的復(fù)合式雙層博弈。

既然對(duì)北冰洋航線有利益訴求的相關(guān)國(guó)家是北冰洋航運(yùn)權(quán)益博弈的主體，那么如何確定北冰洋航線的權(quán)益國(guó)，則是解析北冰洋航運(yùn)權(quán)益博弈格局的前提。為了避免主觀性，筆者在選取北冰洋航運(yùn)權(quán)益相關(guān)國(guó)時(shí)，除了從地緣政治角度選取了環(huán)北極圈國(guó)家外，還充分考慮到北極圈外各國(guó)與北冰洋航道的利益聯(lián)系，以及現(xiàn)階段各國(guó)對(duì)于北冰洋航運(yùn)權(quán)益的認(rèn)知現(xiàn)狀。

第一，北冰洋航道沿岸國(guó)家。

與北冰洋航道存在密切相關(guān)的國(guó)家有環(huán)北極圈的加拿大、俄羅斯、美國(guó)、挪威、丹麥、冰島、芬蘭、瑞典等，通常被稱為A8國(guó)家，其中俄、美、加、挪、丹五國(guó)為北冰洋航道的核心相關(guān)國(guó)，通常被稱為A5國(guó)家。

第二，高度依賴遠(yuǎn)洋運(yùn)輸線的國(guó)家。由于北冰洋航運(yùn)網(wǎng)絡(luò)具有向全球延伸的特性，特別是對(duì)那些高度依賴全球遠(yuǎn)洋航運(yùn)的國(guó)家影響深遠(yuǎn)，因此，所有處于北冰洋航道延長(zhǎng)線上的國(guó)家都不可避免地受到北冰洋航運(yùn)權(quán)益博弈格局的影響。亞洲的中國(guó)、日本、韓國(guó)、朝鮮，以及歐洲的英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等國(guó)則屬于此類。

第三，傳統(tǒng)遠(yuǎn)洋航道的利益相關(guān)國(guó)。開通北冰洋航道將變革傳統(tǒng)的國(guó)際海運(yùn)格局，特別是對(duì)通過蘇伊士運(yùn)河和巴拿馬運(yùn)河等傳統(tǒng)航道的沖擊力度較大。因此包括西班牙、葡萄牙、意大利、沙特阿拉伯、埃及、摩洛哥、阿爾及利亞、利比亞、蘇丹、埃塞俄比亞、巴基斯坦、印度、巴拿馬等國(guó)。

第四，國(guó)家規(guī)模與戰(zhàn)略能力。這里選取巴西、阿根廷、墨西哥等擁有一定國(guó)家規(guī)模和國(guó)際影響力的國(guó)家，那些雖然處于北冰洋航運(yùn)網(wǎng)絡(luò)的影響范圍內(nèi)，但缺乏足夠國(guó)際影響力與戰(zhàn)略執(zhí)行能力的國(guó)家則未涵蓋。

按照以上四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行選取，則北冰洋航線權(quán)益的相關(guān)國(guó)包括：環(huán)北極圈的A8；亞洲的中國(guó)、日本、韓國(guó)、朝鮮、印度、巴基斯坦、沙特阿拉伯、土耳其8國(guó)；美洲的巴拿馬、墨西哥、巴西、阿根廷4國(guó)；歐洲的英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、意大利、西班牙、葡萄牙6國(guó)。共26國(guó)。

由于北冰洋航道的全線貫通尚需時(shí)日，與之利益相關(guān)的國(guó)家之間的關(guān)系也處于變動(dòng)與調(diào)整階段，成熟的地緣政治格局尚不明確。但北冰洋航運(yùn)權(quán)益的相關(guān)國(guó)之間，基于本國(guó)的利益訴求，通過外交、貿(mào)易、軍事、文化等方式連接在一起，構(gòu)成了今天北冰洋航運(yùn)權(quán)益博弈的基本態(tài)勢(shì)。因此根據(jù)各國(guó)的北極戰(zhàn)略與地緣政治實(shí)踐現(xiàn)狀，至少可以大致劃分出北冰洋航運(yùn)權(quán)益博弈中的三大利益集團(tuán)。

一是以俄羅斯、加拿大為代表的利益集團(tuán)。包括俄羅斯、加拿大、冰島、芬蘭和瑞典等國(guó)，主要以爭(zhēng)取北冰洋航道沿線權(quán)益為主。目前，北極的西北航道和東北航道分別處于加拿大和俄羅斯的控制之下。早在20世紀(jì)30年代，前蘇聯(lián)就對(duì)東北航道進(jìn)行了建設(shè)，已經(jīng)建成了一條連接其歐洲部分與遠(yuǎn)東的國(guó)內(nèi)航線。1991年，俄羅斯宣布該航線對(duì)外開放，希望賺取外匯，以此作為振興本國(guó)經(jīng)濟(jì)的手段之一。此外俄羅斯還通過立法，強(qiáng)制外國(guó)船只接受破冰、領(lǐng)航服務(wù)，并征收高額服務(wù)費(fèi)用，引起各國(guó)的強(qiáng)烈不滿，因此除俄羅斯之外，其他國(guó)家對(duì)此條航線的利用率較低。2008 年9 月18 日俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)令批準(zhǔn)了《2020年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國(guó)家政策原則及遠(yuǎn)景規(guī)劃》，提出俄羅斯在北極地區(qū)的國(guó)際利益，包括使用東北航道，將之作為俄聯(lián)邦在北極地區(qū)統(tǒng)一的國(guó)家交通運(yùn)輸干線。面對(duì)逐漸樂觀的通航形勢(shì)，俄羅斯加緊制定新的北冰洋航行規(guī)則，以加強(qiáng)對(duì)東北航道的控制。

加拿大早在1986年就宣布以其北冰洋最外緣群島之間的直線作為領(lǐng)?；€，劃定12海里領(lǐng)海和200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，宣布西北航道屬于加拿大主權(quán)范圍。2009年7月又通過了《加拿大的北部戰(zhàn)略：我們的北部,我們的遺產(chǎn),我們的未來》的政策報(bào)告, 闡述了其強(qiáng)化北極領(lǐng)土主權(quán)的措施。近年來，加拿大政府逐漸加強(qiáng)對(duì)西北航道管制，宣布要實(shí)施航行申請(qǐng)制度。為了加強(qiáng)對(duì)北冰洋地區(qū)的管理力度，2007年7月，加拿大總理哈珀宣布將投資71億美元建造6—8艘破冰巡邏船進(jìn)入西北航線, 加強(qiáng)對(duì)加拿大在北極地區(qū)的領(lǐng)海與島嶼的海防安保工作。

俄羅斯和加拿大作為北冰洋航道最大的沿岸國(guó)，擁有著北冰洋航運(yùn)權(quán)益的地利優(yōu)勢(shì)，并建立了各自的北冰洋航道管理機(jī)制。然而近年來兩國(guó)在北冰洋大陸架的劃界爭(zhēng)端，透露出北冰洋航道沿岸國(guó)可能會(huì)借助地緣優(yōu)勢(shì)及《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的模糊條款來獲取北冰洋航運(yùn)最大管理權(quán)的信息。相對(duì)俄、加兩國(guó)而言，芬蘭、冰島和瑞典等國(guó)則雖有地利優(yōu)勢(shì)，卻國(guó)小力微，在北冰洋航運(yùn)權(quán)益分配問題上可能會(huì)依附于俄加等國(guó)，推動(dòng)北冰洋航運(yùn)權(quán)益分配的小集團(tuán)化，倡導(dǎo)在A5或A8范圍內(nèi)進(jìn)行利益分配。

二是以美國(guó)為代表的利益集團(tuán)。包括美國(guó)、丹麥、挪威、日本和韓國(guó)等國(guó)，由于缺乏地利優(yōu)勢(shì)，該集團(tuán)則以全人類權(quán)益和沿海線權(quán)益相結(jié)合的姿態(tài)出現(xiàn)。

俄羅斯、加拿大加大對(duì)北冰洋航線的控制遭到奉行航海自由的美歐日韓等國(guó)的反對(duì)。例如，東北航道之爭(zhēng)主要發(fā)生在俄羅斯與美國(guó)、歐盟等國(guó)間，而西北航道之爭(zhēng)主要發(fā)生在美加之間。俄羅斯堅(jiān)持對(duì)北極東北航道的控制，而歐美日則提出在個(gè)別航段應(yīng)享有無害通過權(quán)和自由通行權(quán)。加拿大主張西北航道屬于加拿大內(nèi)水，而美國(guó)則堅(jiān)持北極航線屬于公海領(lǐng)域，外國(guó)船舶有無害通過的權(quán)利。為此，美國(guó)與俄羅斯、加拿大在20世紀(jì)發(fā)生多起航線糾紛。加拿大與美國(guó)在波弗特海的海洋邊界劃分，以及與丹麥在北極漢斯島的主權(quán)歸屬問題上也存有爭(zhēng)執(zhí)。

挪威具有世界一流的凍土能源開采技術(shù)，并擁有全世界最詳盡的北冰洋航運(yùn)信息庫。它在北冰洋航運(yùn)權(quán)益博弈中側(cè)重于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，集中在北極能源開采、存儲(chǔ)、運(yùn)輸?shù)确矫?。由挪威政府控制的斯塔托爾石油公司正在北極建造一個(gè)大型天然氣工廠，以期在未來能源開發(fā)上分得更多的地緣政治權(quán)益。而日本和韓國(guó)等國(guó)則會(huì)搭“美國(guó)便車”，在壯大美國(guó)利益集團(tuán)的聲勢(shì)之余，以期獲得一些北冰洋航線的權(quán)益。

三是非北極圈國(guó)家集團(tuán)。這一集團(tuán)以中國(guó)、英國(guó)等近北極國(guó)家為主，還包括南美的巴西、阿根廷，以及亞洲的印度、巴基斯坦和新加坡等國(guó)，受到北冰洋航線通航直接影響的巴拿馬和埃及等國(guó)也居于其中。該集團(tuán)主要以爭(zhēng)取北冰洋航運(yùn)權(quán)益全球共享化為主,倡導(dǎo)共同開發(fā)北冰洋航道，反對(duì)北冰洋航道權(quán)益分配的小集團(tuán)化。這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都與海運(yùn)事業(yè)緊密相連，與北冰洋航線開通密切相關(guān)。但由于這些國(guó)家都遠(yuǎn)離北極圈，難以爭(zhēng)取到北冰洋航運(yùn)事務(wù)的平等參與權(quán)。

根據(jù)上述分析，美國(guó)、俄羅斯、中國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)對(duì)國(guó)際遠(yuǎn)洋航運(yùn)網(wǎng)絡(luò)的依賴程度較高，因此將是北冰洋航運(yùn)權(quán)益博弈中的重要棋手。由于北冰洋航道管理與權(quán)益分配的國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制尚未形成，主要海洋大國(guó)紛紛加大了在北冰洋地區(qū)的科研力度，北冰洋航道國(guó)際化趨勢(shì)日益明顯。隨著戰(zhàn)略學(xué)家將目光投向北極地區(qū)，關(guān)于北冰洋航運(yùn)權(quán)益的國(guó)際紛爭(zhēng)日趨激烈。為了搶奪北極地區(qū)的豐富能源和北冰洋航線的巨大地緣政治權(quán)益，圍繞北極及北冰洋航線歸屬權(quán)的爭(zhēng)奪和博弈正在逐步升級(jí)，俄羅斯、加拿大、丹麥等國(guó)均向聯(lián)合國(guó)提出對(duì)北極的領(lǐng)土要求。其中俄羅斯表現(xiàn)得最為高調(diào)，不僅大量搜集有利的地質(zhì)證據(jù)，甚至將國(guó)旗插在北冰洋洋底的北極點(diǎn)，以此為其在這場(chǎng)博弈戰(zhàn)中搶占先機(jī)。 但從以上三大利益集團(tuán)的現(xiàn)有力量對(duì)比和發(fā)展趨勢(shì)來看，尚未出現(xiàn)具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的一方，而仍處于此消彼長(zhǎng)的變動(dòng)期。可以認(rèn)為，在北極航線地緣政治權(quán)益博弈的最終分配機(jī)制尚未成型，特別是在全球化和世界多極化的背景下，形成符合包括中國(guó)在內(nèi)的非北極圈國(guó)家利益的北冰洋航道權(quán)益的國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制，前景還是比較樂觀的。

中國(guó)的戰(zhàn)略定位與參與困難

權(quán)益和資源始終是國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)。美國(guó)、俄羅斯、加拿大等國(guó)家已經(jīng)采取各種方式，在北極地區(qū)圈占勢(shì)力范圍，進(jìn)行資源開發(fā)和國(guó)際戰(zhàn)略通道權(quán)利爭(zhēng)奪的準(zhǔn)備。北極是全世界的財(cái)產(chǎn), 任何國(guó)家都擁有發(fā)言權(quán)。不管哪個(gè)國(guó)家，如果缺乏對(duì)北極航線問題的研究，屆時(shí)必然會(huì)被排斥在北極決策事務(wù)之外，處于相當(dāng)被動(dòng)的地位。中國(guó)作為與之有重要利益聯(lián)系的國(guó)家，如何在這場(chǎng)國(guó)際博弈局勢(shì)中進(jìn)行準(zhǔn)確定位，需要對(duì)北冰洋航運(yùn)權(quán)益博弈的攻守態(tài)勢(shì)具有清醒的認(rèn)識(shí)。

一是北冰洋沿岸各國(guó)對(duì)北極主權(quán)與領(lǐng)土爭(zhēng)端，對(duì)國(guó)際安全局勢(shì)產(chǎn)生重要影響。中國(guó)作為既具有利益訴求，又缺乏地利優(yōu)勢(shì)與足夠話語權(quán)的國(guó)家，必須深入思考自身的戰(zhàn)略定位與角色扮演問題。二是目前北極地區(qū)周圍的陸地與島嶼已被A8各國(guó)分占完畢，使得中國(guó)在北冰洋航運(yùn)權(quán)益分配中，面臨北冰洋航道沿岸各國(guó)先占先得與國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制缺失等不利因素。三是北冰洋航運(yùn)帶來的巨大綜合潛力，提醒中國(guó)不能失去話語權(quán)。北冰洋航運(yùn)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家安全關(guān)系重大，中國(guó)不可置之度外。構(gòu)建北冰洋航運(yùn)權(quán)益分配的國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制，積極參與北極事務(wù)，有利于中國(guó)在北冰洋航運(yùn)權(quán)益問題上的利益獲取。

從上面的分析可以看出，在合理協(xié)調(diào)北冰洋航運(yùn)權(quán)益分配問題上，中國(guó)的利益訴求主要表現(xiàn)為對(duì)自由航行與北極事務(wù)參與權(quán)利的獲得。然而，中國(guó)作為非北極圈國(guó)家，缺乏開辟和利用北冰洋航道主導(dǎo)國(guó)的地理?xiàng)l件，而北冰洋沿岸各國(guó)卻對(duì)北極及北冰洋航線形成了先占優(yōu)勢(shì)，并在北冰洋航運(yùn)權(quán)益分配問題上出現(xiàn)了排擠非北極圈國(guó)家的負(fù)面趨勢(shì)。因此，解決這些問題的關(guān)鍵在于，缺乏地理優(yōu)勢(shì)的中國(guó)如何獲得構(gòu)建北冰洋航運(yùn)權(quán)益分配機(jī)制的參與權(quán)。

盡管北冰洋航運(yùn)的樂觀愿景寄托著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的美好愿望，但由于北冰洋航道嚴(yán)酷的地理?xiàng)l件與復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)，使得在北極事務(wù)上有重大利益訴求的中國(guó)，在參與北冰洋航運(yùn)權(quán)益博弈的過程中，面臨著不少掣肘之處。

第一，北冰洋沿岸國(guó)家試圖阻撓非北冰洋沿岸國(guó)家進(jìn)入北極地區(qū)。

就現(xiàn)有趨勢(shì)來看, 北冰洋沿岸國(guó)家一般都遵循“對(duì)內(nèi)斗爭(zhēng)、對(duì)外封鎖”的政策。希望將北冰洋航運(yùn)的權(quán)益之爭(zhēng)限定在環(huán)北極國(guó)家之間,甚至聯(lián)合起來謀求對(duì)北冰洋航線的集體掌控權(quán)。2008年5月29日，加拿大、丹麥、挪威、俄羅斯和美國(guó)等五國(guó)在格陵蘭島召開部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，五國(guó)在聲明中說：“我們計(jì)劃一道努力、包括通過國(guó)際海洋組織、加強(qiáng)現(xiàn)有措施、并且推出新的措施, 改進(jìn)海上航行安全, 預(yù)防和減少船只在北冰洋造成的污染?！?2009年2 月9 日，丹麥、挪威、冰島、瑞典、芬蘭等五國(guó)在奧斯陸召開外交和安全政策會(huì)議, 五國(guó)表示未來將合作控制北極水域，保證石油和天然氣運(yùn)輸通道的暢通。

第二，缺乏對(duì)華有利的國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制平臺(tái)。一些國(guó)家強(qiáng)調(diào)按“地理位置靠近優(yōu)先”或按“科學(xué)考察貢獻(xiàn)率大小”的原則來分配北極地區(qū)的開發(fā)份額和北極航線權(quán)益，對(duì)中國(guó)來說極為不利，卻又缺乏合適的國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制。北極理事會(huì)作為北極事務(wù)的國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制，近年來呈現(xiàn)出明顯的利己主義傾向，特別是北極國(guó)家對(duì)北極之外的國(guó)家參與北極事務(wù)的討論設(shè)置制度障礙，部分國(guó)家試圖拋開中國(guó)，私下協(xié)商成立地區(qū)性多邊條約體系。這可能使中國(guó)在未來北冰洋航線的管理中處于不利地位，即使北冰洋航線全線貫通如期而至，中國(guó)參與北冰洋事務(wù)也難以擺脫受制于人的局面。

第三，涉及北冰洋航運(yùn)事務(wù)的國(guó)際法較少，缺乏體系性。目前除了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中有關(guān)大陸架制度及相關(guān)條款、《斯瓦爾巴群島條約》對(duì)北冰洋航線相關(guān)規(guī)定勉強(qiáng)能夠作為法定依據(jù)之外，在實(shí)際航務(wù)中，各國(guó)大多遵循著俄羅斯、加拿大等國(guó)自行制定的單方面航道管理?xiàng)l款。歷史上環(huán)北極國(guó)家倡導(dǎo)的“扇形原則”和現(xiàn)行國(guó)際海洋法中的“大陸架制度”又使北冰洋航線有可能被沿岸各國(guó)分段控制。這雖然不是國(guó)際性的約束性原則，但也會(huì)阻礙非北冰洋沿岸國(guó)家獲得應(yīng)有的權(quán)益, 增大了中國(guó)開辟和利用北冰洋航線的難度。

第四，缺乏足夠的科研信息儲(chǔ)備與冰海航運(yùn)船舶。北冰洋沿岸各國(guó)加大投入, 通過三種方式為爭(zhēng)奪北冰洋航運(yùn)權(quán)益做準(zhǔn)備：一是加大破冰船的建設(shè)與養(yǎng)護(hù)力度，二是加強(qiáng)相關(guān)的科學(xué)考察，三是加快北冰洋航線沿岸的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。中國(guó)在北極科考中所獲得的北冰洋水文、氣候、地質(zhì)、環(huán)境、人文等方面的信息儲(chǔ)備嚴(yán)重不足，而其他國(guó)家對(duì)北冰洋地區(qū)的信息與數(shù)據(jù)又嚴(yán)格保密，使得中國(guó)在北極惡劣的環(huán)境條件下收集相關(guān)數(shù)據(jù)工作變得異常困難。由于中國(guó)在生產(chǎn)大噸位、高科技極地船舶方面存在著技術(shù)瓶頸，目前僅有 “雪龍”號(hào)科考破冰船可以進(jìn)出北極冰區(qū)，獲得的航線相關(guān)資料極為有限。此外，絕大部分中國(guó)遠(yuǎn)洋船舶的管理與駕駛?cè)藛T都缺乏冰海航行經(jīng)驗(yàn)，這些將直接影響到中國(guó)能否有效開發(fā)出北冰洋航線的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

中國(guó)獲取北冰洋航運(yùn)權(quán)益的應(yīng)對(duì)策略

各國(guó)在北極及北冰洋航運(yùn)問題上的紛爭(zhēng)之所以變得如此缺乏章法，根本原因在于缺乏一個(gè)各方認(rèn)可的國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制，這同樣是中國(guó)難以提升在北極問題上的發(fā)言權(quán)的最大機(jī)制性障礙。北冰洋地區(qū)是世界上僅存的“公土”之一，任何國(guó)家都沒有權(quán)利將其據(jù)為己有，但這也造成了誰都有權(quán)利進(jìn)行爭(zhēng)奪的亂局。中國(guó)作為具有重大國(guó)際影響力的大國(guó)，應(yīng)在科學(xué)分析北冰洋航運(yùn)權(quán)益博弈態(tài)勢(shì)的基礎(chǔ)上，揚(yáng)長(zhǎng)避短地采取一些切實(shí)可行和富有前瞻性的對(duì)策, 為保障包括中國(guó)在內(nèi)的非北極國(guó)家在北冰洋航運(yùn)問題上的合理權(quán)益，作出應(yīng)有的努力。

首先，利用現(xiàn)有國(guó)際法中對(duì)華有利條款維護(hù)中國(guó)的北冰洋航運(yùn)權(quán)益。作為“斯瓦爾巴條約”締約國(guó)之一,中國(guó)有權(quán)自由進(jìn)出北極, 并在遵守當(dāng)?shù)胤傻臈l件下從事海洋、工業(yè)、礦業(yè)和商業(yè)等活動(dòng)。中國(guó)還是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》締約國(guó)，有權(quán)進(jìn)入北冰洋公海地區(qū)，擁有包括海洋科學(xué)研究在內(nèi)的公海航行自由。此外，中國(guó)一方面應(yīng)提倡北冰洋沿岸各國(guó)在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的基礎(chǔ)上解決各種爭(zhēng)議, 為北冰洋航線創(chuàng)造良好的安全通航環(huán)境，另一方面應(yīng)利用《聯(lián)合國(guó)海洋公約》中對(duì)中國(guó)有利的條款，如中國(guó)可與美國(guó)等國(guó)合作強(qiáng)調(diào)北冰洋航線應(yīng)實(shí)行《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》關(guān)于過境通行權(quán)的規(guī)定，防止中國(guó)船舶在途經(jīng)北冰洋沿岸國(guó)時(shí)受到歧視待遇或出現(xiàn)阻礙航行的行為，并警惕阻撓中國(guó)參與構(gòu)建北冰洋航運(yùn)開發(fā)與管理機(jī)制的圖謀，最大限度地維護(hù)中國(guó)在北冰洋航線的權(quán)益。

其次，提升中國(guó)對(duì)北極事務(wù)的制度性參與力度。在眾多北極國(guó)際機(jī)構(gòu)中，中國(guó)目前只參加了北極理事會(huì)、國(guó)際北極科學(xué)委員會(huì)等少數(shù)幾個(gè)，國(guó)內(nèi)對(duì)北極問題的研究也剛剛起步，在有關(guān)北極論壇和國(guó)際會(huì)議上很少看到中國(guó)學(xué)者的身影。因此，中國(guó)應(yīng)加強(qiáng)與北極合作機(jī)制的參與力度，特別是將成為北極理事會(huì)永久觀察員國(guó)家作為中國(guó)對(duì)北極國(guó)家多軌外交的重要目標(biāo)。北極理事會(huì)是北極地區(qū)最大的、相對(duì)而言最有效力的國(guó)際組織，在北極所有的國(guó)際組織中居核心地位，成員國(guó)為A8國(guó)家，2007 年以來中國(guó)以特別觀察員身份參加了理事會(huì)相關(guān)活動(dòng)。因此中國(guó)應(yīng)抓住目前北冰洋航線還沒有明確的國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制原則這一時(shí)機(jī), 努力盡早成為北極理事會(huì)的永久觀察員國(guó)家, 增強(qiáng)中國(guó)在北冰洋航運(yùn)事務(wù)決策中的影響力與話語權(quán)。

第三，維護(hù)北冰洋航道的公海航運(yùn)自由地位。中國(guó)應(yīng)提升對(duì)北冰洋航運(yùn)事務(wù)的關(guān)注力度，警惕部分國(guó)家拋開中國(guó), 私下協(xié)商成立地區(qū)性多邊條約體系，損害中國(guó)權(quán)益的行為。鑒于中國(guó)現(xiàn)有遠(yuǎn)洋航道的樞紐地帶受制于人的現(xiàn)狀，絕不能使北冰洋航線淪為某些國(guó)家制約他國(guó)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展、威脅他國(guó)安全的工具。中國(guó)應(yīng)努力維護(hù)北冰洋主體的公海地位，從全球經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展出發(fā)，為構(gòu)建北冰洋航道的國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制提供合理化建議，防范北冰洋航運(yùn)權(quán)益分配的小集團(tuán)化，以及管理機(jī)制中出現(xiàn)的“霸王條款”。此外，積極推進(jìn)國(guó)際社會(huì)建立共同開發(fā)與和平利用北冰洋航道的框架、機(jī)制和國(guó)際法律與條約，提升世界各國(guó)對(duì)北冰洋航運(yùn)事務(wù)的參與權(quán), 以使北冰洋航道地區(qū)造福于整個(gè)人類而不是個(gè)別國(guó)家和行為體。

最后，加大建造極地科考船與破冰船舶的資金投入。建造高科技、高續(xù)航能力的極地破冰船，對(duì)中國(guó)勘測(cè)北極地區(qū)資源、繪制北冰洋航線資料圖，以及完善北冰洋信息庫大有裨益。此外，建造具有較強(qiáng)抗冰能力的船舶，不但可以適應(yīng)北冰洋少冰期的貨運(yùn)需求, 而且還可適當(dāng)延長(zhǎng)航運(yùn)通行期。中國(guó)還應(yīng)加強(qiáng)與俄羅斯、加拿大等國(guó)及國(guó)際海事組織的合作，獲取冰山預(yù)警、導(dǎo)航系統(tǒng)，以及統(tǒng)一航行標(biāo)準(zhǔn)和保護(hù)海洋環(huán)境的相關(guān)信息。

北冰洋航道的開通是全球氣候變化帶來的為數(shù)不多的積極影響，它的開通只是時(shí)間問題。在全球化的今天，各國(guó)圍繞著北冰洋航運(yùn)權(quán)益展開的爭(zhēng)奪，既是國(guó)家實(shí)力的較量，更是國(guó)家大戰(zhàn)略的博弈。這也反映出當(dāng)今國(guó)際政治中的現(xiàn)實(shí)主義邏輯——只有實(shí)現(xiàn)本國(guó)與國(guó)際體系之間的良性互動(dòng)和雙向認(rèn)同,才能更好地維護(hù)和擴(kuò)大本國(guó)利益。中國(guó)作為維護(hù)世界和平與發(fā)展的重要力量，不會(huì)也不應(yīng)默許北冰洋航道落入利己主義與霸權(quán)主義的囊中。因此，中國(guó)應(yīng)密切關(guān)注北極地區(qū)的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)，針對(duì)北冰洋航線權(quán)益格局演變做出恰當(dāng)反應(yīng)，秉承共同開發(fā)、公正合理的原則，適時(shí)參與北冰洋航運(yùn)權(quán)益分配與協(xié)調(diào)機(jī)制的制定，及早制定符合中國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的北冰洋航線戰(zhàn)略，以維護(hù)應(yīng)得的地緣政治經(jīng)濟(jì)權(quán)益。

（作者單位：北京第二外國(guó)語學(xué)院國(guó)際問題研究中心）

（責(zé)任編輯：劉娟娟）