“陽光法案”的代表吁求

崔麗 羅軍輝

在最近幾年的全國人代會上，一位滿臉絡(luò)腮胡須的代表總是格外引人關(guān)注。絡(luò)繹不絕尋訪他的記者，往往只為求證一個問題：今年官員財產(chǎn)申報公開的建議，還提嗎？

常常不等記者發(fā)問，他會哈哈一笑：“接著提！”

這就是韓德云，重慶市律師協(xié)會會長，十屆、十一屆全國人大代表。從2006年起，他連續(xù)7年7次提出官員財產(chǎn)申報公開制度的議案、建議。

他是官員財產(chǎn)申報制度這一“陽光法案”的力推者，但不是唯一的一個。

并不是一個人在戰(zhàn)斗

韓德云是以律師身份當(dāng)選人大代表的。剛開始，這位交往廣泛、業(yè)務(wù)精湛的律師，自認(rèn)不愁提不出建議和議案。剛當(dāng)代表時，他提交的議案、建議，關(guān)注的內(nèi)容涉及方方面面。

2006年，韓德云第一次提出官員財產(chǎn)申報公開立法議案，立即吸引了媒體的關(guān)注，他沒想到，此舉一發(fā)不可收。

不過，他并不是最早吁求官員財產(chǎn)申報制度的全國人大代表。

“腐敗的問題，已成為全國上下千夫所指、萬民所恨的社會毒瘤。遏制領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)謀私、聚斂財富，應(yīng)引起全黨全民的充分重視。”

2005年的全國人代會期間，十屆全國人大代表、煙臺大學(xué)教授、國家有突出貢獻(xiàn)的中青年專家王全杰向大會提交了《建立官員個人資產(chǎn)申報制度》的議案。隨后，他應(yīng)邀列席全國人大常委會會議，參與公務(wù)員法草案的討論。遺憾的是，建立官員個人資產(chǎn)申報制度的建議最終沒有被納入公務(wù)員法。

2007年全國人代會，王全杰與其他數(shù)十名代表再次建議用“陽光法案”遏制官員腐敗，要求縣級以上的領(lǐng)導(dǎo)干部，在參選前或任命前必須通過法定途徑在媒體上公示個人財產(chǎn)，在任期內(nèi)、任滿、調(diào)任時向社會公示資產(chǎn)變化情況，接受選民和廣大群眾的質(zhì)疑和監(jiān)督。

而在地方人代會上，同樣不乏這方面的呼聲。

“公開官員財產(chǎn)，將其放在大眾的監(jiān)督下，才是最有力的反腐?！痹?012年1月召開的浙江省十一屆人大五次會議上，省人大代表、臺州市人大常委會秘書長葉維軍等代表提出《關(guān)于要求制定出臺〈浙江省官員財產(chǎn)公示條例〉的建議》。

“出臺官員財產(chǎn)公開的法律是遲早的事。”葉維軍認(rèn)為，浙江作為東部沿海地區(qū)，改革開放以來，在經(jīng)濟(jì)、黨的建設(shè)和社會文明建設(shè)方面取得重大成就。這些都為試行建立官員財產(chǎn)公示制度創(chuàng)造了良好條件。

“因此，我省可以先行出臺《浙江省官員財產(chǎn)公示條例》?！痹诮ㄗh中，他還提出了出臺官員財產(chǎn)公示條例的方案設(shè)想。

作為預(yù)防腐敗的利器

在社會公眾熱度頗高的期待中，韓德云一直保有足夠的理性和清醒。他說，目前，公眾對官員財產(chǎn)公開尚存有許多誤解，因為了解得不夠清楚，會對這一制度抱有過高的期盼，反而使這一制度推出達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)。

“當(dāng)前公眾的最大誤解是，把官員財產(chǎn)申報制度看成是官員財產(chǎn)審查制度，其區(qū)別在于，一旦申報了財產(chǎn)，就是審查官員現(xiàn)有每一筆財產(chǎn)是合法還是不合法的，這就導(dǎo)致制度推出的阻力會很大?！?/p>

官員的財產(chǎn)難道不應(yīng)該是合法的、清清白白的嗎？面對這樣的疑問，韓德云總是不厭其煩地解釋道：“按理說，官員財產(chǎn)應(yīng)該是合法的，但不排除伴隨著幾十年的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，官員會有一些灰色收入以及制度性補(bǔ)償收入。”

他舉例說，按以前的政策，公務(wù)員得到福利分房和集資建房，在房地產(chǎn)市場化中，獲得房價價差福利，但工資收入反映不出來，導(dǎo)致官員的實際財產(chǎn)收入比較高，一旦公開后，公眾能否接受？這種合法性審查使官員面臨很大壓力。

“對于官員財產(chǎn)申報公開制度，更多應(yīng)著眼于把它作為預(yù)防腐敗的利器?！表n德云笑言，曬到陽光下的官員財產(chǎn)有了公眾監(jiān)督的眼睛，貪官再想肆無忌憚伸手，就沒那么大膽了，這是事前監(jiān)督、預(yù)防腐敗的制度保障。

2009年全國人代會上，韓德云帶來《關(guān)于建立公務(wù)員財產(chǎn)申報法》議案的同時，還附了一份6000多字的法律草案。

在他的設(shè)想中，我國的公務(wù)員財產(chǎn)申報制度應(yīng)采取“一次出臺、分級強(qiáng)制申報、分段過渡公開、特定期限豁免”的辦法，其要點如下：

一是以法律形式統(tǒng)一出臺；

二是將申報對象限定在擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員（如擔(dān)任縣處級副職以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員及擔(dān)任主任科員以上級別的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)），同時，上述公務(wù)員在正式辦理退休手續(xù)后5年內(nèi)也適用申報規(guī)則；

三是在財產(chǎn)申報范圍方面，除工資獎金及勞務(wù)所得等一般性收入，建議將申報對象及其近親屬擁有的與申報對象職務(wù)有關(guān)的其他財產(chǎn)，包括數(shù)額較大的動產(chǎn)、不動產(chǎn)、股票等金融資產(chǎn)以及其他有關(guān)債權(quán)債務(wù)等，全部納入財產(chǎn)申報范圍；

四是為強(qiáng)化受理審查機(jī)關(guān)的監(jiān)管權(quán)威性，建議分設(shè)申報受理機(jī)關(guān)與申報審查機(jī)關(guān)；

五是為鼓勵如實申報，初期不立即實行申報不實即予處罰，而采取申報后對不實部分依法自行糾正的，可予以部分責(zé)任豁免的制度。

在王全杰看來，現(xiàn)有的官員財產(chǎn)申報制度最大的缺陷在于“申報制度的本身僅僅是組織監(jiān)督或機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，而恰恰是最有力的監(jiān)督——人民群眾的監(jiān)督或稱輿論的監(jiān)督在這個最需要監(jiān)督的節(jié)骨眼上出現(xiàn)了缺位”，因此他建議把對領(lǐng)導(dǎo)干部的私人財產(chǎn)監(jiān)督權(quán)下放給廣大人民群眾，把現(xiàn)行的“申報制度”發(fā)展為“公示制度”。

2008年2月28日，在十屆全國人大代表任期結(jié)束前，王全杰再次起草了《關(guān)于將官員收入申報制度改為財產(chǎn)公示制度的建議》并提交全國人大常委會。

推進(jìn)官員財產(chǎn)公開，是民意所向

年年開會，韓德云提交官員財產(chǎn)申報公開的消息都會形成新聞熱點。在媒體大量報道中，一個有意思的現(xiàn)象產(chǎn)生了：媒體報道韓德云的議案、建議后，再去追問中紀(jì)委、全國人大等相關(guān)部門對議案、建議的辦理結(jié)果。在這個過程中，一種互動的效果產(chǎn)生了。

令韓德云頗感欣慰的是，“從有關(guān)部門包括中紀(jì)委的每年回復(fù)來看，一年比一年積極，一年比一年實在?！?/p>

韓德云說，有關(guān)部門最早的回答是這個條件不具備，稱存款沒有實名制，沒法報，也沒法查。

“第二個階段，他們的回復(fù)是在研究，看看世界上其他國家和地區(qū)是怎么要求官員做財產(chǎn)申報和公開的，也就是進(jìn)入到調(diào)研的階段?！表n德云說。

第三個階段，也就是2009年以來，中紀(jì)委的回復(fù)是“正在抓緊落實該項工作”。當(dāng)年溫家寶總理在做客新華網(wǎng)時也提出“正積極準(zhǔn)備實施官員財產(chǎn)公開”。

2010年，中紀(jì)委在回復(fù)中明確表示，“已經(jīng)著手起草建議稿”。

而2011年，中紀(jì)委的回復(fù)令韓德云眼前一亮。中紀(jì)委在回復(fù)中，首次表態(tài)將盡快推動官員財產(chǎn)申報制度立法進(jìn)程。

韓德云認(rèn)為這傳遞了一個積極信號，表明中紀(jì)委的態(tài)度越來越積極，研究和準(zhǔn)備已經(jīng)很充分，不排除在做起草準(zhǔn)備。“可見，中紀(jì)委對此也有強(qiáng)烈的推動意愿?！?/p>

韓德云認(rèn)為這并非一己之力，而是民意推動的結(jié)果。10年履職，他的一個突出感覺是，“作為人大代表確實有很多特殊要求，最重要的是如何做民意代表，怎么把民意收集、判斷、歸納，做一種民聲的傳遞?！?/p>

在對官員財產(chǎn)申報公開的持續(xù)發(fā)聲中，他找到了民意代表的感覺?！斑@種感覺很好，這使代表成為民意與政府之間雙向的溝通和橋梁?！?/p>

“但代表不是單向的，說出某一方的話就完了，還必須把對方意見回饋，把這種相互間的想法反復(fù)溝通交流，以期獲得認(rèn)識的共識、利益的博弈與平衡?！表n德云說。

常有人問他，你官員財產(chǎn)申報公開議案一寫寫了7年，有用嗎？推得動嗎？也有人用狐疑的眼光審視他，是否在做代表“秀”。

韓德云說，作為法律領(lǐng)域?qū)I(yè)人士，他個人認(rèn)為這個制度的推行可能比較慢，短期內(nèi)不會有效果。“老去提有什么意義？個人角度而言我或許會放棄，但這個社會沒有放棄，老百姓沒有放棄，作為民意傳遞的代表就無權(quán)放棄，這是人大代表被法律賦予的使命和職責(zé)?！?/p>

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制定出臺官員財產(chǎn)公示條例的方案設(shè)想

官員財產(chǎn)公示制度是一項系統(tǒng)制度，在制定條例時要認(rèn)真借鑒國外成功經(jīng)驗，結(jié)合我省實際，完善相關(guān)配套制度，有效提高條例的科學(xué)性和針對性。至少應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：

一要明確申報受理機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，財產(chǎn)申報由單位組織、人事部門受理財產(chǎn)申報，效果并不明顯。在制定條例時應(yīng)當(dāng)與國際接軌，在行政監(jiān)察機(jī)關(guān)中設(shè)立財產(chǎn)申報的專門受理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)官員財產(chǎn)申報工作。

二要明理申報公示內(nèi)容。財產(chǎn)公示申報內(nèi)容既要包括申報人個人的財產(chǎn)，也包括申報人的近親屬（近親包括父母、岳父母、配偶、子女及與其共同生活的其他家庭成員）的財產(chǎn)。申報的財產(chǎn)范圍應(yīng)包括不動產(chǎn)；交通工具；存款、有價證券；貴重物品；債權(quán)、債務(wù)、投資或者偶然所得；工資；各類獎金、津貼、補(bǔ)助及福利費(fèi)等。

三要合理確定申報主體。當(dāng)前，一些地方試行的官員財產(chǎn)申報制度都是局限于領(lǐng)導(dǎo)干部，但一些執(zhí)法部門和涉及項目審批、房產(chǎn)建設(shè)等部門的工作人員，都擁有很大的權(quán)力。因此，官員財產(chǎn)公示條例應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)大申報主體，把科級以上領(lǐng)導(dǎo)干部以及一些特殊領(lǐng)域的公職人員納入申報范圍。

四要明確財產(chǎn)公示范圍。官員財產(chǎn)公示的核心，在于公示后的公眾監(jiān)督、部門核查與處理。因此，不但要注重申報環(huán)節(jié)，更應(yīng)當(dāng)注重公開環(huán)節(jié)。公示范圍可以根據(jù)申報主體職級、行政管轄領(lǐng)域范圍而定。省、市、縣（市、區(qū)）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)分別在整個省、市、縣（市、區(qū)）范圍內(nèi)新聞媒體上，在提拔任用和正常任職時每年公示一次，接受當(dāng)?shù)厣鐣罕姷墓_監(jiān)督。

五要完善責(zé)任追究機(jī)制。申報受理機(jī)構(gòu)在接受申報后應(yīng)嚴(yán)格審查申報材料是否全面真實，同時允許新聞媒體和人民群眾披露或舉報、控告，對拒不申報或者不如實申報家庭財產(chǎn)的申報人，嚴(yán)格實行辭職、免職等黨紀(jì)、政紀(jì)處分，情節(jié)嚴(yán)重的還應(yīng)移送司法機(jī)關(guān)處理，用強(qiáng)制方法懲治拒不申報財產(chǎn)的行為，以確保官員財產(chǎn)公示制度的嚴(yán)肅認(rèn)真執(zhí)行。

——摘自浙江省十一屆人大代表葉維軍等提出的《關(guān)于要求制定出臺〈浙江省官員財產(chǎn)公示條例〉的建議》