體育公共服務(wù)均等化的實施路徑研究
——以財政法保障為視角

劉 蘇

(1.中國藥科大學 體育部，南京210009;2.上海體育學院 經(jīng)濟管理學院，上海200438)

利用財政保障公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)已經(jīng)成為當前我國改革和發(fā)展的重點。2006年3月，十屆全國人大四次會議通過的“十一五”規(guī)劃《綱要》、2006年10月，黨的十六屆六中全會《決定》分別從共同財政體系建設(shè)的角度提出了“逐步推進基本公共服務(wù)均等化”的任務(wù)和目標;2007年10月，黨的十七大也從完善公共財政體系的角度強調(diào)了基本公共服務(wù)均等化的重要作用。體育公共服務(wù)均等化作為公共服務(wù)均等化的下位概念，同樣從財政保障的角度探討體育公共服務(wù)均等化的落實至關(guān)重要。目前，我國體育公共服務(wù)資源沒有在整個社會公平均衡地分配，導致體育公共服務(wù)結(jié)果和機會的不均等。為此，政府采取統(tǒng)籌兼顧的財政法保障機制來實現(xiàn)體育公共服務(wù)的均等化具有重要的現(xiàn)實意義。

1 體育公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

公共服務(wù)均等化是指政府及其財政要為公民提供均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括資源配置、收益分享、財政投入、服務(wù)和供給水平等。體育公共服務(wù)均等化作為公共服務(wù)均等化的下位概念，是指政府為社會公眾提供基本的、大致均等的體育公共產(chǎn)品和服務(wù)，是政府公共服務(wù)均等化政策在體育領(lǐng)域的體現(xiàn)，指在某一行政區(qū)域內(nèi)的民眾都能享有大體相同的公共體育資源和公共體育服務(wù)。體育公共服務(wù)的均等化主張政府保能障公民平等地享有國家提供大致均衡的體育公共服務(wù)。其不受公民的性別、年齡、民族、地域、戶籍地影響，也不受公民所處地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群的差別的制約。其實質(zhì)在于政府發(fā)揮保障全體社會成員的體育基本權(quán)利的職能，提高政府供給體育公共服務(wù)的制度化程度。

按照經(jīng)濟學邊際效應(yīng)原理，體育公共服務(wù)均等化就是要求將資源優(yōu)化重新統(tǒng)籌配置，重新調(diào)整原有的體育公共服務(wù)體系，而產(chǎn)生更好的效應(yīng)。財政法保障機制可以有效地確保體育公共資源配置和公共產(chǎn)品供給的效率;可以使政府以最低成本提供公共產(chǎn)品，調(diào)整資源的配置的效率，滿足社會公共需要。最終在兼顧公平與效益的前提下，實現(xiàn)體育公共服務(wù)均等化。

2 實現(xiàn)體育公共服務(wù)均等化的價值意蘊

2.1 維護社會的公平和正義

正義是一種理想的社會關(guān)系，它把人與人之間的社會關(guān)系理想化，并根據(jù)對實現(xiàn)這種理想起推動作用還是阻礙作用，作為判斷現(xiàn)實中的社會制度、經(jīng)濟制度和政治制度的標準。體育公共服務(wù)均等化作為政府實現(xiàn)分配正義、促進社會和諧發(fā)展的重要途徑，它是政府公共政策的基本內(nèi)容。實現(xiàn)體育基本公共服務(wù)的均等化是一項長期而艱巨的任務(wù)。因為公平、均衡就是使各種社會利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，社會公平和均衡得到切實維護和實現(xiàn)。以改善民生，擴大公共服務(wù)為基本途徑，并讓人們共同分享成果，促進社會公平正義及和諧社會的構(gòu)建?？梢?，我國現(xiàn)階段主要任務(wù)之一，在公平、正義理念指導下，滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)和文化需求，讓人民群眾共享發(fā)展的成果。體育公共服務(wù)均等化的落實就是一個“公平正義”的體現(xiàn)?，F(xiàn)實中，在舉國體制下，體育領(lǐng)域的財政支出嚴重失衡導致體育公共服務(wù)的不均等，不同地區(qū)、城鄉(xiāng)間、不同社會群體在體育公共服務(wù)享有方面存在著巨大的差異。我國體育公共服務(wù)非均衡化現(xiàn)象違背“公平、正義”價值訴求，阻礙我國的經(jīng)濟發(fā)展，導致了社會的不和諧。因此，建立公正合理的財政法治體系，將是一條實現(xiàn)中國體育公共服務(wù)均等化的較優(yōu)路徑。

2.2 保障公民的基本體育權(quán)利

體育公共服務(wù)均等化主要集中在有形的基礎(chǔ)性體育公共服務(wù)領(lǐng)域，即包括國民體質(zhì)監(jiān)測、公共體育場地設(shè)施服務(wù)、公共體育教育服務(wù)等。公民均等地享受公共體育服務(wù)是公民與生俱來擁有的權(quán)利，國家作為體育公共服務(wù)均等化的供給主體，有責任審慎決定有限體育財政資金的合理使用，選擇最優(yōu)的方案以最大程度地實現(xiàn)體育公共服務(wù)在各階層中平等享有?？梢?，實施體育公共服務(wù)均等化是保障公民體育權(quán)利的現(xiàn)實之需。因為，權(quán)利的實現(xiàn)是建立在物質(zhì)基礎(chǔ)之上的，民眾的基本權(quán)利不能超越它所處的社會發(fā)展水平，即“權(quán)利永遠不能超出社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所制約的社會的文化發(fā)展”［1］，沒有體育公共服務(wù)作為物質(zhì)基礎(chǔ)，憲法賦予公民的生命健康權(quán)利，僅僅是紙上的權(quán)利，而不是現(xiàn)實中權(quán)利。公民享受基本均等的體育公共服務(wù)被認為與生俱來的權(quán)利，體育公共服務(wù)均等化早已成為發(fā)達市場經(jīng)濟國家政府的基本施政綱領(lǐng)。

3 財政制度中體育公共服務(wù)“非均等化”的表征

體育公共服務(wù)主要靠政府體育財政投入所形成的公共體育資源供給。當前，從我國體育財政支出結(jié)構(gòu)看，體育公共服務(wù)非均等化問題嚴重。體育領(lǐng)域的財政支出偏重競技體育，輕視群眾體育，競技體育占用了大部分公共開支，而群眾體育只停留在文件上。公共體育資源總量短缺導致人均水平較低、城鄉(xiāng)之間體育資源存在較大差異、區(qū)城之間大眾體育人口和消費存在較大差異、城市弱勢群體公共體育資源的享有被相對剝奪、公眾社會體育相關(guān)服務(wù)存在嚴重缺失［2］。

3.1 體育公共服務(wù)財政支出逐年下降

發(fā)達國家的地方政府通過大幅度增加對大眾體育的經(jīng)費投入，來實現(xiàn)體育公共服務(wù)的均等化。西歐大多數(shù)經(jīng)濟發(fā)達國家的體育經(jīng)費支出占本國GDP的1%以上。而我國，從計劃經(jīng)濟至今，政府對體育公共服務(wù)體系總體投入一直遠小于對財政和基建投資規(guī)模增長。2002年至2007年，體育事業(yè)經(jīng)費投入占GDP的比重僅為0.12%左右。隨著我國體育市場化、社會化的發(fā)展，體育財政來源多元化，體育公共服務(wù)財政支出比重理應(yīng)有所增加，但我國體育公共事業(yè)的投入比例卻不升反降。相關(guān)統(tǒng)計表明，公共財政支出的群眾體育事業(yè)經(jīng)費只占公共財政體育事業(yè)費的3.2%。這種體育公共服務(wù)經(jīng)費嚴重不足，且不能隨財政收入的增長而增加的情況必須引起有關(guān)部門的關(guān)注［3］。

3.2 體育公共服務(wù)的事權(quán)和財權(quán)不對稱

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，我國政府的職能應(yīng)由傳統(tǒng)管制型的“大政府，小社會”向“小政府，大社會”轉(zhuǎn)變。當前，由于我國法律對于政府間事權(quán)和財權(quán)的不統(tǒng)一，“財權(quán)上交、事權(quán)下放”的非對稱性分權(quán)體制，這造成我國體育公共服務(wù)嚴重供給不足，體育公共服務(wù)供給權(quán)責的“畸形”，致使基層政府體育公共服務(wù)職責和能力的嚴重不對稱?！柏敊?quán)上交、事權(quán)下放”的稅制下，地方政府在融資渠道有限的情況下，為了負擔大量的公共服務(wù)項目，不得不背負起巨額財政負擔。例如，2006年的財權(quán)為52.8%，事權(quán)為24.7%，地方財權(quán)47.2%而事權(quán)達75.3%［4］。1978—2008年，體育事業(yè)經(jīng)費共投入2101.557億元，其中，中央體育事業(yè)經(jīng)費共投入307.29億元，地方體育事業(yè)經(jīng)費共投入1794.267億元［5］。加之，我國基層政府沒有稅收立法權(quán)和獨立的主體稅種，沒有舉債權(quán)，基層財政掌控的收入極其有限。據(jù)統(tǒng)計，目前占全國人口70%以上的縣鄉(xiāng)財政組織的收入僅占全國財政收入的20%左右?？梢?，地方政府，特別是廣大農(nóng)村地區(qū)，提供體育公共服務(wù)能力很差，財政上到了無力顧及的地步。顯然，實現(xiàn)各級財政收入和支出能夠和體育公共服務(wù)的事權(quán)相對稱顯得尤為重要。

3.3 財政轉(zhuǎn)移支付制度不合理

目前，我國財政轉(zhuǎn)移支付制度總體設(shè)計存在缺陷，形式比較混亂，結(jié)構(gòu)不合理，管理混亂。首先，分配支付制度畸形。我國財政轉(zhuǎn)移支付所依據(jù)的標準依然是“基數(shù)法”，對所有地區(qū)無差別的基數(shù)稅收返還，此稅收返還制度是一種畸形的分配支付制度，由于它過多考慮地方既得利益，其結(jié)局“富地越富，窮地越窮”，不僅不能解決因歷史原因所造成的財力分配不均和公共服務(wù)水平差距大的問題，反而加劇了地方收入分配不合理現(xiàn)象，使財政轉(zhuǎn)移支付制度的均衡作用很難發(fā)揮。從我國東西部體育公共服務(wù)、城鄉(xiāng)體育、大眾體育與競技體育的巨大差異中可以看出這種畸形的分配支付制度的缺陷。其次，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理。當前，在轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)中，一般性轉(zhuǎn)移支付偏低，其所占比重很小目前只占轉(zhuǎn)移支付總額10%［6］，導致地方政府不能為本地民眾提供充分的體育公共服務(wù)。第三，財政轉(zhuǎn)移支付的靈活性太強。我國通過財政轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)地方政府財政能力均等化以及中央的宏觀調(diào)控。中央政府根據(jù)具體情況，綜合運用規(guī)定用途和不規(guī)定用途、有附加條件和無附加條件相結(jié)合的無償補助方式，確定所要適用的轉(zhuǎn)移支付形式。到底采取何種形式的財政轉(zhuǎn)移支付，往往是由中央財政部門根據(jù)政策去靈活掌握的，法律對這種靈活性的約束力較弱。雖然目前我國有《過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》規(guī)制政府間財政轉(zhuǎn)移支付，但由于該辦法屬于部門規(guī)章，立法層次低，由此造成在轉(zhuǎn)移支付權(quán)威性、威懾力較弱。因此，為了使財政轉(zhuǎn)移支付的作用得以最大程度地實現(xiàn)，應(yīng)通過法律手段適當減少中央財政轉(zhuǎn)移支付的靈活性。

3.4 體育公共服務(wù)財政支出實行政府“自我監(jiān)管”

目前，政府作為一個宏觀管理者的職能部門，集政策制定、服務(wù)提供和績效評價于一身，既是一個政策的制定者，又是一個具體的執(zhí)行者，也是一個自己監(jiān)管自己的監(jiān)督者，這樣導致政府提供的體育公共服務(wù)的“可測性”較差，“雪炭工程”就是一個例證?！把┨抗こ獭本C合健身館援建項目從項目設(shè)計、建設(shè)單位的確定到實施工作、資金使用情況的監(jiān)督都由體育總局統(tǒng)一組織進行。綜上，體育公共服務(wù)均等化的實施是一個系統(tǒng)工程，由于立法缺位，導致執(zhí)法、司法以及法律監(jiān)督等多環(huán)節(jié)的法律實踐處于空白階段，由此，政府需要建立健全有效地問責和監(jiān)管機制，完善新的財政政策法規(guī)以確保體育公共服務(wù)均等化目標的實現(xiàn)。

4 實現(xiàn)體育公共服務(wù)均等化的依據(jù)及其途徑

4.1 財政保障體育公共服務(wù)均等化的理論依據(jù)

現(xiàn)代西方公共財政學形成的前提是市場失靈理論。市場失靈理論認為:完全競爭的市場結(jié)構(gòu)是資源配置的最佳方式;但在現(xiàn)實經(jīng)濟中，完全競爭市場結(jié)構(gòu)只是一種理論上的假設(shè)，現(xiàn)實中是不可能實現(xiàn)的。由于壟斷、外部性、信息不對稱和在公共物品領(lǐng)域，僅僅依靠市場機制來配置資源無法實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，出現(xiàn)了市場失靈。體育公共服務(wù)屬于公共物品的范疇，必須由國家公共財政開支來解決。體育公共財政的基本職責在于為市場機制的有效運行提供最基本的公共服務(wù)(供給公共體育產(chǎn)品和準公共體育產(chǎn)品)來彌補市場失靈。由于公共服務(wù)具有不可分割性、非競爭性和非排他消費的“外部性”，理性經(jīng)濟人出于逐利的本性，在對邊際收益與邊際成本衡量后，不愿意提供體育公共服務(wù)，在享用體育公共服務(wù)時，存在“搭便車”的心理，從而導致市場供給的失靈。為此，加強財政立法，完善財政法律制度，以合理的財政投入確保政府承擔起體育公共服務(wù)供給的責任，彌補市場失靈所帶來的體育公共服務(wù)的不足，能保障我國體育公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。

4.2 保障體育公共服務(wù)均等化的財政法依據(jù)

4.2.1 國外相關(guān)法律規(guī)定

目前，世界許多發(fā)達國家，如德國、加拿大、澳大利亞、日本、英國都制定了一系列的財政法律制度，保障財政轉(zhuǎn)移支付運行的公平、科學和透明;保障國家財政轉(zhuǎn)移支付的公正、效率性;從而保障了本國體育公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。日本、德國、英國三國都設(shè)計了一套較科學的轉(zhuǎn)移支付方法——“因素法”，采取以“因素法”確定支付額的財政轉(zhuǎn)移制度，加之各國體育設(shè)施配套建設(shè)的相關(guān)政策出臺，確保了體育公共服務(wù)均等化的落實。如，日本1961年6月頒布的《體育振興法》、1972年12月的《關(guān)于普及振興體育運動的基本計劃》的政策、1989年11月《關(guān)于面向21世紀體育振興計劃》的咨詢報告書;德國1960年促進社會體育發(fā)展頒布的《黃金計劃》，相關(guān)政策為推動社會體育發(fā)展提供了有力保障。同時，發(fā)達國家完善的財政監(jiān)督體系、嚴格的財政監(jiān)督程序，保障了各級政府利用財政資金的合理性和合法性，滿足了民眾對體育公共服務(wù)均衡化的需求。如日、德、英三國都制定較詳細的法律規(guī)范，通過立法將財政監(jiān)督納入法制的軌道。如日、德、英三國都制定較詳細的法律規(guī)范，通過立法將財政監(jiān)督納入法制的軌道。例如日本的《預算決算及會計令》、《關(guān)于國家債權(quán)管理等的法律》、《會計檢查院法》，德國的《基本法》、《財政權(quán)一可持續(xù)發(fā)展法》、《聯(lián)邦審計法》，英國的《同一基金法案》、《議會法》、《地方政府法》［7］。

4.2.2 國內(nèi)相關(guān)法律規(guī)定

相比發(fā)達國家，我國采用一些條例、辦法、規(guī)定、法律來指導、規(guī)范體育公共財政投入使用等?！秶鴦?wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》、《全國體育場地維修專項補助經(jīng)費管理辦法》、《全國綜合性體育運動會預算定額補助辦法》、《中華人民共和國體育法》、《公共文化體育設(shè)施條例》、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》、《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強青少年體育增強青少年體質(zhì)的意見》、《全民健身條例》，由于這些條例、辦法和規(guī)定沒有明確財政轉(zhuǎn)移支付制度的主體，財政轉(zhuǎn)移支付制度的程序，導致其很難保證體育財政資金在轉(zhuǎn)移支付過程中的權(quán)威性、可行性、操作性。

4.3 體育公共服務(wù)均等化財政法保障機制

4.3.1 確立以法律為基礎(chǔ)的體育公共財政體制

由于體育財政體制的法制化程度不高，中央和地方在體育財政關(guān)系上缺少穩(wěn)定的法律約束，直接導致交易成本的增加，地方政府為了獲得中央的財源支持，實現(xiàn)體育公共服務(wù)的均等化，往往利用體制和規(guī)則的漏洞實現(xiàn)自身利益的最大化，最終陷入“囚徒困境”。為此，應(yīng)以法律為基礎(chǔ)來確立政府間的財政關(guān)系，使中央政府和地方政府各自享有的權(quán)利與承擔的責任都以明確的法律形式呈現(xiàn)出來。

4.3.2 實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一

實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，是體育公共服務(wù)均等化實施政策調(diào)控方面的重要方式。為了實現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一，必須科學界定各級政府的體育公共服務(wù)支出責任，合理劃分各財政主體的職能范圍和權(quán)責關(guān)系，健全財權(quán)與事權(quán)相匹配的財稅體制。

1)建立均等化的分稅制

建立均等化的分稅制體制，改變現(xiàn)行分稅制“重財權(quán)、輕事權(quán);財權(quán)上交、事權(quán)下放”的非均衡性狀態(tài)，通過支出劃分、收入劃分與轉(zhuǎn)移支付“三位一體”的綜合手段，加大中央財政對體育公共服務(wù)的投入力度，出資比例，重點加大對中西部和農(nóng)村地區(qū)體育公共服務(wù)的扶持力度，最終使地方政府借助中央轉(zhuǎn)移支付來解決因財政收支不對稱而導致的體育公共服務(wù)供給失效問題，從而使各級政府間實現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)。

2)明晰政府間事權(quán)

屬于國家整個范圍的體育公共服務(wù)、具有全民性質(zhì)的體育公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品，應(yīng)由中央政府承擔，其所需的財政資金也有中央財政撥付;大眾體育公共服務(wù)屬于地方政府事權(quán)范疇，此種體育公共服務(wù)具有外溢性強的特點，中央政府也應(yīng)承擔一部分，中央政府根據(jù)各地財政能力，按科學、公平、合理的財政支付標準，進行財政轉(zhuǎn)移支付，實行財政援助，幫助減輕經(jīng)濟落后地區(qū)政府對大眾體育公共服務(wù)財政支出壓力。

4.3.3 制定財政轉(zhuǎn)移支付制度

轉(zhuǎn)移支付制度是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的最重要手段。為了確保財政轉(zhuǎn)移支付的公正、財政資金的合理分配，彌補地域財政差距，保障地方政府提供公共產(chǎn)品的能力。世界上許多發(fā)達國家，比如日本、德國、英國普遍以法律形式、甚至通過憲法對有關(guān)政府間轉(zhuǎn)移支付事宜做出明確規(guī)定。正處實現(xiàn)體育公共服務(wù)均等化的中國政府，應(yīng)通過立法，借鑒、發(fā)達國家轉(zhuǎn)移支付制度，保障民眾享受體育公共服務(wù)的均等化。

4.3.4 健全財政監(jiān)督機制

為了實現(xiàn)中國體育公共服務(wù)的均等化，健全財政監(jiān)督機制是重要環(huán)節(jié)。目前，我國的體育財政監(jiān)督機制不完善，立法層次不高，監(jiān)督力度不夠，審計監(jiān)督的獨立性不強。為此，我國應(yīng)借鑒澳大利亞、新加坡等國家的財政監(jiān)督經(jīng)驗，完善我國的各項監(jiān)督制度，加強社會監(jiān)督方面的立法，以法律的形式明確界定社會監(jiān)督的主體、權(quán)限、行使監(jiān)督權(quán)的程序，確保體育公共服務(wù)財政監(jiān)督過程的規(guī)范化、制度化。

4.3.5 創(chuàng)設(shè)公眾參與的財政預算制度

透明的預算制度是建立體育公共服務(wù)財政體制的核心，實現(xiàn)體育公共服務(wù)均等化的必要保障。目前我國體育公共服務(wù)主要是政府“自上而下”提供，民眾享受的。這種沒有民眾參與而所政府提供的體育公共產(chǎn)品往往與民眾的需求、喜好相差甚遠。

因此，創(chuàng)設(shè)公眾參與的財政預算制度是實現(xiàn)體育公共服務(wù)均等化的前提。觀眾參與的財政預算制度可以將有限的體育財政資源用在“刀刃”上，最大限度地減少盲目支出和資源的浪費。這種制度要求政府在體育公共預算的制定、執(zhí)行以及監(jiān)管過程中主動向公眾提供參與的渠道，接受各方面的監(jiān)督。各級政府在做出決策之前，應(yīng)該將體育公共服務(wù)的項目、內(nèi)容、財政支出的范圍及時公布，接受民眾的評議;重大體育公共服務(wù)項目，應(yīng)舉行聽證;發(fā)揮非政府組織(各體育協(xié)會、團體)信息傳遞功能，把公眾對體育公共服務(wù)的需求及時傳達給政府體育工作部門，最終保障我國體育公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。

4.3.6 實行以“體育公共服務(wù)均等化”為重點的政府績效考評機制

我國自上而下的政府官員考核機制與政績唯“GDP”指標，導致地方政府將中央轉(zhuǎn)移支付的財政收入主要用于經(jīng)濟建設(shè)，基本公共服務(wù)的投入幾乎微乎其微，從而導致了地區(qū)之間基本公共服務(wù)水平的非均等化。體育公共服務(wù)領(lǐng)域情況并無二樣，體育部門的官員作為理性“經(jīng)濟人”，為了升遷，追求政績最大化，以金牌的數(shù)量評估其政績，因此他們的“經(jīng)濟人”決策行為，形成的是人們不需要的競技體育公共服務(wù)產(chǎn)品，而人民需要的大眾體育服務(wù)產(chǎn)品，政府沒能有效供給。同時，體育公共服務(wù)具有的需求分散性、投資周期長、收益慢等特征，必然導致政府供給體育公共服務(wù)的利益驅(qū)動缺失。

因此，為了避免政府供給體育公共服務(wù)動力不足、數(shù)量缺乏、結(jié)構(gòu)失衡等問題，必須改變在考核體系中以金牌數(shù)量、冠軍錦標等指標占絕對權(quán)重的狀況，把體育公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量指標納入干部政績考核體系中［8］;增強體育公共服務(wù)在政府發(fā)展評估中的地位，確立以基本體育公共服務(wù)均等化為重點的多元化的政府績效考評機制，將這種考評予以法定化，以確保政府職能由“單一型”向“多元型”、“唯金牌論”向“公共服務(wù)均等化”轉(zhuǎn)變，以促進體育公共服務(wù)由“隨‘意’供給”向“有效供給”邁進，以確保體育公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。

［1］馬克思恩格斯選集(第3卷)［C］.北京:人民出版社，1995:305.

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