香港學(xué)前教育學(xué)券計(jì)劃評(píng)析

梁珊珊

（唐山師范學(xué)院 教育學(xué)院，河北 唐山 063000）

香港學(xué)前教育學(xué)券計(jì)劃評(píng)析

梁珊珊

（唐山師范學(xué)院 教育學(xué)院，河北 唐山 063000）

教育券作為政府教育投入的新形式，在近幾十年的世界教育改革中發(fā)揮了重大作用。而隨著學(xué)前教育地位的提高，教育券開始應(yīng)用到學(xué)前教育財(cái)政投入政策中。在分析香港地區(qū)的學(xué)前教育學(xué)券計(jì)劃的具體實(shí)施情況的基礎(chǔ)上，梳理教育券政策在學(xué)前教育中進(jìn)行實(shí)施的具體特點(diǎn)，從而為我國(guó)加強(qiáng)政府的學(xué)前教育投入提供借鑒。

學(xué)前教育；教育券；香港“學(xué)券計(jì)劃”

一、香港學(xué)前教育學(xué)券計(jì)劃的具體背景與實(shí)施

任何政策的實(shí)施都不是在真空中產(chǎn)生的。對(duì)于教育券政策而言，不同的政策生成背景會(huì)形成不同的具體方案形態(tài)。這對(duì)于其政策性質(zhì)和具體的成效都產(chǎn)生重要影響。因此，要了解香港的學(xué)券計(jì)劃，首先要了解其生成的具體背景。

1. 幼兒園的私立性質(zhì)，決定政府投入不足

香港幼兒園歸屬于教育統(tǒng)籌局（簡(jiǎn)稱教統(tǒng)局）管轄。所有幼兒園需根據(jù)教育條例注冊(cè)及運(yùn)作，同時(shí)需接受教統(tǒng)局的督學(xué)巡視。而教統(tǒng)局會(huì)在課程、教學(xué)方法和行政等方面向校長(zhǎng)和教師提供意見。但香港政府并不主辦幼兒園，而是全部由志愿團(tuán)體或個(gè)人開辦。香港地區(qū)一直將學(xué)前教育視為一種私營(yíng)服務(wù)，同時(shí)并未將其納入正規(guī)學(xué)制范疇。因而，香港幼兒園全部為私立機(jī)構(gòu)，分為非牟利和私立獨(dú)立兩類，其中非牟利性幼兒園占約 75%。由于幼兒園私營(yíng)性質(zhì)，其日常開支主要依靠幼兒家長(zhǎng)繳納的學(xué)費(fèi)，而政府的投入相對(duì)較少。2006年的相關(guān)數(shù)據(jù)表明：當(dāng)年的政府投入學(xué)前教育的開支為12.8億元，僅占經(jīng)費(fèi)投入的 2.7%，遠(yuǎn)低于其它學(xué)段的教育投入[1]。另外，在實(shí)施學(xué)券計(jì)劃以前，香港政府對(duì)于學(xué)前教育并無經(jīng)常性的、大規(guī)模的資助?？梢?，香港學(xué)前教育以市場(chǎng)和社會(huì)投入為主，政府投入不足。而政府的投入主要有兩類：一類是通過“幼稚園及幼兒中心學(xué)費(fèi)減免計(jì)劃”幫助有經(jīng)濟(jì)困難的家長(zhǎng)繳付子女的學(xué)費(fèi)；另一類是通過“幼稚園及幼兒中心資助計(jì)劃”中的直接資助或退還學(xué)前教育機(jī)構(gòu)租金、地租或“差餉”稅款的形式來實(shí)現(xiàn)對(duì)幼兒園的直接投入。

2. 香港學(xué)前教育機(jī)構(gòu)多元，但質(zhì)量良莠不齊

香港幼兒園除了可劃分為非盈利和私立獨(dú)立幼兒園外，還可分為半日制與全日制，本地幼兒園與國(guó)際幼兒園等。其中半日制幼兒園和教授本地課程的本地園在數(shù)量上占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，80%的幼兒就讀于半日班，而本地園占幼兒園總數(shù)的 96%[2]。在規(guī)模大小、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量上也都形成多元化趨勢(shì)。其中規(guī)模大的可能有1 800名學(xué)生，而小的不足10人。收費(fèi)差距巨大，有的可低至每年5 000多元，也有的高達(dá)13萬元，兩者相差20多倍。教統(tǒng)局局長(zhǎng)李國(guó)章指出：收費(fèi)和質(zhì)量并不一定成正比[3]。2005-2006學(xué)年的幼兒園評(píng)核結(jié)果顯示，香港約有私立獨(dú)立幼兒園 300所，其中接受評(píng)核的只有21%達(dá)到教統(tǒng)局標(biāo)準(zhǔn)，而非牟利園中約有 60%-70%達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)[4]。另外，李國(guó)章也曾多次批判：牟利幼兒園質(zhì)量參差，且透明度低。他指出有的牟利幼兒園基本不教授兒童任何知識(shí)，而有的卻為了迎合家長(zhǎng)強(qiáng)迫孩子學(xué)習(xí)不適合他們的過難的內(nèi)容?？梢姡搅ⅹ?dú)立幼兒園的質(zhì)量問題堪憂。

3. 師資中缺乏接受過專門培訓(xùn)的合格師資

學(xué)前教育師資中存在的學(xué)歷偏低和專業(yè)水平不足的問題一直影響著香港的整體學(xué)前教育質(zhì)量。香港學(xué)前教育師資的專業(yè)素質(zhì)不足的原因：一是由于入職學(xué)歷要求較低，2000年以前只要完成中五（即高二）年級(jí)的課程，且在會(huì)考中獲得至少兩科以上及格即達(dá)到了幼兒園教師的最低學(xué)歷；二是接受專業(yè)培訓(xùn)不足。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，由于政府培訓(xùn)資源有限，1986年香港幼兒園中僅有23%的教師接受過培訓(xùn)[4]；三是一些私立獨(dú)立幼兒園鑒于專業(yè)程度高的教師須支付更高工資而不愿聘請(qǐng)受過培訓(xùn)的教師。在以上條件的影響下，香港學(xué)前教育師資的質(zhì)量不能得到保障。為此，香港特別行政區(qū)政府頒布了多個(gè)規(guī)定來逐步提升學(xué)前教師的入職資格，如教統(tǒng)局頒布的第54/2000號(hào)通告就提升了入職學(xué)歷要求；另外教統(tǒng)局通過多個(gè)通告逐步要求教師具備“合格幼稚園教師”資格。提升教師專業(yè)水平成為香港學(xué)前教育政策中的重要環(huán)節(jié)。

在這樣的背景下，教育統(tǒng)籌委員會(huì)于2000年發(fā)表的《終生學(xué)習(xí) 全人發(fā)展：香港教育制度改革建議》報(bào)告中曾就學(xué)前教育提出應(yīng)優(yōu)化學(xué)前教育，鼓勵(lì)學(xué)前教育多元，及在資源許可下增加對(duì)家長(zhǎng)的資助。香港政府自報(bào)告發(fā)表后采納了委員會(huì)的多項(xiàng)建議，包括提升學(xué)前教師專業(yè)水平和改革監(jiān)管體系等。而2006年曾蔭權(quán)發(fā)表的《以民為本 務(wù)實(shí)進(jìn)取——2006至2007年施政報(bào)告》中明確將資助學(xué)前教育和提升學(xué)前教育質(zhì)量作為未來工作的重點(diǎn)，承諾將在學(xué)前教育中投放更多的資源以提升學(xué)前教育質(zhì)量。同時(shí)，通過發(fā)放學(xué)券增加對(duì)于家長(zhǎng)的資助，兌現(xiàn)了 2000年委員會(huì)的建議。“學(xué)券計(jì)劃”成為了增加政府對(duì)學(xué)前教育財(cái)政投入的新舉措。然而，政策經(jīng)施政報(bào)告宣布后，立即遭到了私立獨(dú)立幼兒園、相關(guān)協(xié)會(huì)團(tuán)體和中產(chǎn)階級(jí)的反對(duì)，希望學(xué)券能夠同樣惠及占市場(chǎng) 25%的私立獨(dú)立幼兒園。經(jīng)過教統(tǒng)局和相關(guān)團(tuán)體和民眾的溝通最終決定設(shè)立三年的過渡期。同時(shí)李國(guó)章明確指出，這個(gè)過渡期的設(shè)立是為了避免家長(zhǎng)因?yàn)橐项I(lǐng)取學(xué)券的資助而轉(zhuǎn)校，進(jìn)而讓孩子得到連貫的教育。因而，2007-2008學(xué)年已就讀于合資格的私立獨(dú)立幼兒園的幼兒在過渡期內(nèi)同樣可以參加學(xué)券計(jì)劃，但到了2011-2012學(xué)年參加學(xué)券計(jì)劃的將全部為非牟利幼兒園。這樣初步化解了學(xué)券制引發(fā)的爭(zhēng)議。2007年香港教育統(tǒng)籌局發(fā)布了《學(xué)前教育新措施》的公告，其中發(fā)布了一系列提升學(xué)前教育質(zhì)量的新舉措，學(xué)券計(jì)劃便是其中之一。最終，學(xué)券計(jì)劃自2007學(xué)年開始正式實(shí)行。

二、香港學(xué)前教育學(xué)券計(jì)劃的內(nèi)容

香港的學(xué)前教育學(xué)券計(jì)劃是以學(xué)券的形式直接向家長(zhǎng)、合法監(jiān)護(hù)人、注冊(cè)托管人提供學(xué)前教育學(xué)費(fèi)資助，從而讓入讀合格的本地非牟利幼兒園及私立獨(dú)立幼兒園的大、中、小班學(xué)童獲得學(xué)費(fèi)的資助。

（一）計(jì)劃目標(biāo)

《施政報(bào)告》中公布的政府在學(xué)前教育中的一系列財(cái)政投入的總體目的是讓所有適齡兒童均可接受費(fèi)用合理且質(zhì)素優(yōu)良的學(xué)前教育[5]。而學(xué)券計(jì)劃作為其中的一個(gè)重要政策也是以上述目的為總體目標(biāo)的。學(xué)券計(jì)劃的具體目的，在于增加學(xué)前教育資源投入，以減輕家長(zhǎng)的財(cái)政負(fù)擔(dān)并改善學(xué)前教育的質(zhì)量，而不需要像傳統(tǒng)資助模式那樣對(duì)幼兒園施加廣泛的監(jiān)管措施，使幼兒園得以繼續(xù)靈活運(yùn)作，適應(yīng)需求[2]。

（二）發(fā)放對(duì)象與參與幼兒園的明確限定

首先，學(xué)券計(jì)劃對(duì)發(fā)放對(duì)象的規(guī)定明確、具體、易于操作。計(jì)劃規(guī)定學(xué)券的發(fā)放對(duì)象必須是香港居民；另外，發(fā)放對(duì)象必是已年滿2歲8個(gè)月，且就讀于合資格的幼兒園小班、中班和大班的幼兒。學(xué)券覆蓋整個(gè)學(xué)前教育階段。

另外，學(xué)券計(jì)劃對(duì)于參加該計(jì)劃的幼兒園的性質(zhì)、課程、收費(fèi)和透明度等都進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定。第一，在性質(zhì)上只有合資格的非牟利性幼兒園才能參加學(xué)券計(jì)劃。而在學(xué)券計(jì)劃實(shí)行的最初三年的過渡期內(nèi)符合資格的私立獨(dú)立幼兒園也可以參加。第二，在課程選擇上只有提供本地課程的幼兒園所才可參加，而開辦國(guó)際課程的幼兒園所或幼兒園班級(jí)不能參加學(xué)券計(jì)劃。第三，在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上，參加的幼兒園所的收費(fèi)必須低于規(guī)定的收費(fèi)上限，即半日制園所每學(xué)年收取學(xué)費(fèi)不超過24 000元，而全日制的每學(xué)年學(xué)費(fèi)不得超過48 000元的才可兌換學(xué)券。第四，在幼兒園管理的透明度上，參加學(xué)券計(jì)劃的幼兒園所必須公開幼兒園運(yùn)營(yíng)的主要資料以提高透明度，進(jìn)而幫助家長(zhǎng)擇校。需公開的資料包括：教師的數(shù)目、校長(zhǎng)和教師的資歷和薪酬幅度、學(xué)生人數(shù)、學(xué)校設(shè)施和活動(dòng)、課程、學(xué)費(fèi)、財(cái)政資料及其他有關(guān)項(xiàng)目。

（三）發(fā)放經(jīng)費(fèi)來源與金額

學(xué)券計(jì)劃所用經(jīng)費(fèi)并非原有教育經(jīng)費(fèi)的投入方式的轉(zhuǎn)變，而是大幅增加學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的途徑?！妒┱?bào)告》承諾：香港政府到2011-2012學(xué)年通過學(xué)券額外投入到學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)可達(dá)20億元。

為了解決由通貨膨脹、教師增薪以及提升教師資歷開支等引起的問題，學(xué)券的面額將逐年增長(zhǎng)。另外，參加學(xué)券計(jì)劃的非牟利幼兒園和私立獨(dú)立幼兒園在學(xué)券金額上也有區(qū)別。對(duì)于非牟利幼兒園，學(xué)券面額分為對(duì)家長(zhǎng)的學(xué)費(fèi)資助和對(duì)于教師的進(jìn)修津貼兩部分。第一，在總體面額上，2007-2008學(xué)年的學(xué)券面值為13 000元，之后逐年增加，而到2011-2012學(xué)年將增至16 000元。第二，在學(xué)費(fèi)資助面額上是同樣逐年增加的，即：將由首年的10 000元逐年增加至第四年的14 000元，而到了2011-2012學(xué)年全部的學(xué)券面額都將用于資助學(xué)費(fèi)。第三，教師進(jìn)修津貼卻屬于有時(shí)限的特別撥款，即僅在學(xué)券計(jì)劃實(shí)施的頭四年隨學(xué)券發(fā)放。該資助可用于支付教師進(jìn)修學(xué)費(fèi)、聘請(qǐng)代課教師以及提供校本專業(yè)發(fā)展培訓(xùn)計(jì)劃各方面的支出。（詳見表1）對(duì)于私立獨(dú)立幼兒園，學(xué)券僅發(fā)放 3年，同時(shí)其學(xué)券面額中僅包括用于資助學(xué)費(fèi)的學(xué)券額度，而沒有教師進(jìn)修津貼部分。但這并不意味著政府完全放棄對(duì)于私立獨(dú)立幼兒園教師培訓(xùn)的投入，所有的私立獨(dú)立幼兒園的教師或校長(zhǎng)修讀相關(guān)課程的也可在 2011-2012學(xué)年結(jié)束前申請(qǐng)發(fā)還最多 50%的學(xué)費(fèi)，資助上限為60 000元。（詳見表2）

表1 非牟利幼兒園學(xué)生獲得的學(xué)券金額情況（港元）

表2 私立獨(dú)立幼兒園學(xué)生獲得的學(xué)券金額情況（港元）

為彌補(bǔ)學(xué)券資助的不足，香港教育部門本著“不減少資助”的原則，繼續(xù)為弱勢(shì)兒童提供額外資助。換言之，有經(jīng)濟(jì)需要的家庭的幼兒在申請(qǐng)學(xué)前教育學(xué)券后可繼續(xù)向?qū)W生資助辦事處（簡(jiǎn)稱“學(xué)資辦”）申請(qǐng)“幼稚園及幼兒中心學(xué)費(fèi)減免計(jì)劃”以獲得進(jìn)一步的減免資助。若申請(qǐng)人就讀于合資格的本地非牟利幼兒園，則可通過家庭全年收入與家庭成員數(shù)折算出“調(diào)整后家庭收入”進(jìn)而確定申請(qǐng)人資格及贏得資助水平。資助水平可分為四種：不減免、半免、3/4免和全免，提供膳費(fèi)津貼。同時(shí)，減免計(jì)劃制定了學(xué)費(fèi)資助上限。

最后，還有一些符合條件家庭可在領(lǐng)取學(xué)券的同時(shí)領(lǐng)取“綜合社會(huì)保障援助”，以獲得更多幼兒教育資助。但“綜合社會(huì)保障援助”與學(xué)券及學(xué)費(fèi)減免不同，它是由社會(huì)福利署發(fā)放的社會(huì)福利，而不是教育部門發(fā)放的教育資助。

（四）實(shí)施方式

1. 申請(qǐng)過程

家長(zhǎng)可通過網(wǎng)絡(luò)下載或到各相關(guān)部門（如：各區(qū)民政事務(wù)處、郵局、教育局區(qū)域教育服務(wù)處、學(xué)生資助辦事處等）直接索取的方式得到學(xué)券計(jì)劃的相關(guān)資料和表格。之后，家長(zhǎng)一般需在學(xué)童入學(xué)前的當(dāng)年5月31日前將申請(qǐng)表格和相關(guān)證明文件遞交到學(xué)資辦。學(xué)資處經(jīng)過6-8周的審核，便以郵寄的方式，向合資格的學(xué)童發(fā)放一張學(xué)券計(jì)劃資格證明書。而由于資格證明書的有效期會(huì)根據(jù)學(xué)童的完成學(xué)前教育時(shí)限而定，因而家長(zhǎng)只需申請(qǐng)一次。

2. 使用方法

學(xué)童在合資格幼兒園注冊(cè)時(shí)將資格證明書交由幼兒園保管。之后，參加學(xué)券計(jì)劃的學(xué)童家長(zhǎng)僅需每月交納扣除學(xué)券資助后的學(xué)費(fèi)金額。而幼兒園可通過該教育局證明書向教育局按月兌現(xiàn)學(xué)費(fèi)資助。而教師進(jìn)修津貼同樣按月兌換到幼兒園。然而，教師進(jìn)修津貼需在指定用途上并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)使用。到2011-2012學(xué)年結(jié)束時(shí)，仍剩余的經(jīng)費(fèi)需返還。

三、香港學(xué)前教育學(xué)券計(jì)劃的成效及存在問題

香港學(xué)券計(jì)劃推行以來取得了顯著的成績(jī)，并受到各界的基本認(rèn)同。鑒于實(shí)行年限不足，目前沒有對(duì)于香港學(xué)券計(jì)劃效果的最終評(píng)估。但2009年教育局向立法會(huì)提交的《推行學(xué)前教育學(xué)券計(jì)劃的進(jìn)度報(bào)告》和一些相關(guān)調(diào)查研究都對(duì)學(xué)券計(jì)劃的實(shí)施情況進(jìn)行了分析和總結(jié)，從中可發(fā)現(xiàn)學(xué)券對(duì)于幼兒園和學(xué)童及其家長(zhǎng)都起到了積極作用。

對(duì)于學(xué)童及其家長(zhǎng)而言，學(xué)券計(jì)劃惠及了大部分的幼兒園與適齡學(xué)童。2008-2009學(xué)年，參加學(xué)券計(jì)劃的幼兒園為820所，占幼兒園總數(shù)的85%。而截至2009年2月，約有116 900名學(xué)童獲得學(xué)券資助，約占適齡兒童總數(shù)的 85%，比之前實(shí)行的“幼稚園及幼兒中心學(xué)費(fèi)減免計(jì)劃”資助的學(xué)生范圍顯著擴(kuò)大[6]。李輝和王明善實(shí)施的民意調(diào)查差表明，半數(shù)以上受訪者對(duì)學(xué)券計(jì)劃表示滿意，其中 72.2%的家長(zhǎng)認(rèn)為學(xué)券計(jì)劃公平，并有一部分受訪者表示學(xué)券計(jì)劃減輕了家長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)[7]。另外，由于香港學(xué)券計(jì)劃重視家長(zhǎng)對(duì)于幼兒園的認(rèn)知度，要求參與幼兒園提高透明度，這為家長(zhǎng)提供了有利于其行使選擇權(quán)的大量資訊。一方面，參與學(xué)券計(jì)劃的幼兒園須按照規(guī)定公布有關(guān)運(yùn)營(yíng)和課程詳情的資料。另外，香港教育局通過網(wǎng)絡(luò)等手段公布其每年編制的《幼稚園及幼稚園暨幼兒中心概覽》及“質(zhì)素保證視學(xué)”報(bào)告摘要等，為家長(zhǎng)提供全面的幼兒園的資訊，協(xié)助家長(zhǎng)進(jìn)行選擇。

對(duì)幼兒園而言，學(xué)券計(jì)劃通過促進(jìn)教師專業(yè)發(fā)展提升了專業(yè)水平。數(shù)據(jù)顯示，越來越多的教師和園長(zhǎng)獲得了專業(yè)資格。數(shù)據(jù)顯示，在2005年9月只有45.3%的教師已經(jīng)取得或正在修讀教育證書或同等資歷課程[8]。而到2008年9月，該數(shù)字上升為超過80%的教師獲得上述資格或資歷。同時(shí)，61%的園長(zhǎng)持有幼兒教育學(xué)士學(xué)位，而在2009年3月前已有300名園長(zhǎng)參加了2008年1月起開辦的園長(zhǎng)證書課程[6]。

雖然，教育券總體上受到了各界的基本贊同，各界評(píng)論對(duì)于教育券本身并沒有反對(duì)[4]。但綜合各方意見后，總體存在以下問題。

首先，在學(xué)券計(jì)劃實(shí)施后出現(xiàn)了學(xué)費(fèi)的增長(zhǎng)，一定程度上削弱了學(xué)券資助的效果。在香港立法會(huì)教育事務(wù)委員會(huì)舉行的檢討學(xué)前教育學(xué)券計(jì)劃的會(huì)議中，有的代表提出一些幼兒園學(xué)費(fèi)的增幅甚至高達(dá) 60%[9]。這種增長(zhǎng)一方面是由于通貨膨脹；但另一方面源于取消了原有的“幼稚園及幼兒中心資助計(jì)劃”對(duì)于幼兒園的資助，使得這些過去的資助金額加回到學(xué)費(fèi)之中。

第二，教師的工作壓力和待遇問題成為受到質(zhì)疑的另一焦點(diǎn)。學(xué)券計(jì)劃雖然為教師專業(yè)發(fā)展提供了巨大的動(dòng)力。但是，香港教育工作者聯(lián)會(huì)的調(diào)查表明，有56.3%的受訪教師表明自己的工作壓力極大或過大。這些教師表示其壓力來源主要有：準(zhǔn)備校外評(píng)核、進(jìn)修要求、工作時(shí)間過長(zhǎng)和學(xué)校行政工作過多等四個(gè)方面，而這些壓力在學(xué)券計(jì)劃推行后變得更加嚴(yán)重[10]。同時(shí)，很多機(jī)構(gòu)指出，學(xué)券計(jì)劃中取消“標(biāo)準(zhǔn)薪級(jí)表”使得教師雖然專業(yè)素養(yǎng)提高，但待遇反而失去了保障。

第三，導(dǎo)致階層分化，對(duì)弱勢(shì)幼兒的扶助不足。劉正生指出，教育券會(huì)客觀上造成條件好的私立幼兒園容易成為貴族幼兒園和明星幼兒園。這樣就會(huì)形成高收入家庭追捧明星園和低收入家庭完全沒有能力負(fù)擔(dān)其高額學(xué)費(fèi)之間的分化情況。另外，劉燕瓊指出：由于學(xué)券和學(xué)費(fèi)減免金額互抵，以及學(xué)費(fèi)減免上限不變等因素的影響，香港學(xué)券更多地保證了中產(chǎn)階層的利益，而使得低收入家庭獲得支援有限進(jìn)而局限了他們的擇校機(jī)會(huì)[11]。香港社會(huì)服務(wù)聯(lián)合會(huì)的研究指出：學(xué)券制實(shí)施前，貧困家庭獲得的學(xué)費(fèi)減免政策保證了一般貧困家庭幼兒在不需額外交納學(xué)費(fèi)的情況下選擇到幼兒園，但學(xué)券計(jì)劃實(shí)施后，由于學(xué)費(fèi)減免上限訂立為25 400元和學(xué)費(fèi)的普遍提高，低收入家庭能夠選擇到的學(xué)費(fèi)低于最高資助額度的幼兒園越來越少，2008-2009學(xué)年僅剩下 11所。在這樣的情況下，低收入家庭或者負(fù)擔(dān)額外學(xué)費(fèi)或者被剝奪平等擇校機(jī)會(huì)[12]。

還有一些研究者或相關(guān)機(jī)構(gòu)提出學(xué)券資助在幼兒園間存在不公平的問題：一是將私立獨(dú)立幼兒園排除在外形成的不公平；另外是參加全日制和半日制課程的幼兒獲得相同面額的學(xué)券等因素造成的對(duì)提供全日制課程的幼兒園的不公。

四、香港學(xué)前教育學(xué)券計(jì)劃特點(diǎn)及啟示

從各個(gè)國(guó)家地區(qū)實(shí)施的教育券政策（特別是幼教券政策）來看，不同的學(xué)券計(jì)劃都必然要結(jié)合本地的教育現(xiàn)狀和特定條件進(jìn)行不同的規(guī)定，進(jìn)而發(fā)揮了不同的作用。因此，不同的學(xué)券政策實(shí)際是為“指定范疇的特定社會(huì)目的而設(shè)計(jì)”，并“需在本地的政策下運(yùn)作”[2]。而香港的學(xué)券計(jì)劃是在一個(gè)學(xué)前教育未被納入學(xué)制、幼兒園完全私營(yíng)的市場(chǎng)運(yùn)作環(huán)境的條件下生成的，因而學(xué)券計(jì)劃必然具備獨(dú)特的特征。香港教育部門在制定學(xué)券計(jì)劃時(shí)，給予了學(xué)券一個(gè)更加寬泛的界定，即“一個(gè)給予用者學(xué)費(fèi)資助的通稱”[2]。可見，香港學(xué)前教育學(xué)券計(jì)劃總體上跳出了弗里德曼學(xué)券概念和理論的范疇，成為了適應(yīng)本地教育現(xiàn)狀的獨(dú)具特點(diǎn)的政府投入和學(xué)費(fèi)資助方式。其具體特點(diǎn)如下：

1. 香港學(xué)券計(jì)劃更側(cè)重解決其學(xué)前教育本身的問題

李國(guó)章指出，一般教育券計(jì)劃的目的為賦予家長(zhǎng)選擇權(quán)、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和幫助低收入家庭學(xué)生入讀私立學(xué)校，但香港學(xué)前教育全部是按照市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)營(yíng)的私立幼兒園，這使得香港學(xué)前教育本身就存在大量競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)化的家長(zhǎng)選擇機(jī)制。另外，政府也提供了“學(xué)費(fèi)減免計(jì)劃”來照顧經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)家庭的幼兒。因此，香港政府不需要通過學(xué)券來實(shí)現(xiàn)上述三個(gè)目的。而香港的學(xué)券更多是增加政府資源投入，提升學(xué)前教學(xué)素質(zhì)，并減輕家長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的重要手段。其預(yù)期效果一方面讓九成的家長(zhǎng)受惠，另一方面推動(dòng)整個(gè)學(xué)前教育界全面提高質(zhì)量，步入更高透明度、更具效益和更專業(yè)的新紀(jì)元[3]。

2. 整個(gè)政策的制定過程有據(jù)可依且透明開放

學(xué)券計(jì)劃的內(nèi)容在訂立時(shí)經(jīng)過了較充分的理論論證，特別是在一些額度的確定上經(jīng)得起推敲。一方面，政策制定在充分考慮了通貨膨脹等因素的前提下確立了動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)的資助額度。另一方面，幼兒園半日制的收費(fèi)上限24 000元是按照不超過最高資助額度（即16 000元）的1.5倍的標(biāo)準(zhǔn)訂立的，而開始確立的24 000元的收費(fèi)上限又與小學(xué)教育中一名全日制小學(xué)生所獲得的平均資助為23 000元有一定的對(duì)應(yīng)性。而在政策推出后截止到2010年1月，教育事務(wù)委員會(huì)曾舉行六次會(huì)議對(duì)學(xué)券計(jì)劃進(jìn)行討論，其中三次為聽取代表團(tuán)意見的專門會(huì)議，以廣泛聽取不同團(tuán)體對(duì)于學(xué)券計(jì)劃的意見。會(huì)議在進(jìn)一步澄清了學(xué)券計(jì)劃的內(nèi)容的同時(shí)，根據(jù)合理建議對(duì)學(xué)券計(jì)劃進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。如：在學(xué)費(fèi)提高的問題上，香港教育部門表示將繼續(xù)加強(qiáng)幼兒園增加學(xué)費(fèi)申請(qǐng)的審核工作，確保學(xué)費(fèi)增長(zhǎng)的合理性；而在資助上限影響低收入家庭幼兒園選擇的問題上，相關(guān)部門于 2008-2009學(xué)年又對(duì)減免上限進(jìn)行了進(jìn)一步調(diào)整，半日班的幼兒提升為每年18 000元，而全日班的幼兒為每年29 300元。這一調(diào)整一定程度上緩解了低收入家庭面臨的問題。

3.“排牟利性”

雖然一直存在學(xué)券應(yīng)惠及所有幼兒園而不應(yīng)排除牟利性幼兒園的呼聲，但李國(guó)章反復(fù)強(qiáng)調(diào)學(xué)券資助牟利園不符合教育經(jīng)費(fèi)投入的原則。他指出，非牟利幼兒園在資金運(yùn)作上僅將5%的資金用于支付其運(yùn)營(yíng)開銷，其余全部重新投放到教育之中；而私立獨(dú)立幼兒園可以將其10%的利潤(rùn)分?jǐn)偨o各個(gè)股東。因而，香港的學(xué)券計(jì)劃將牟利性的私立獨(dú)立幼兒園排除在外，來防止“公帑流失做非教育用途”。香港大學(xué)學(xué)者李輝也指出，香港學(xué)券的性質(zhì)十分特殊，它一方面不考慮幼兒家庭收入，只要就讀于非營(yíng)利幼兒園且其收費(fèi)在許可范圍內(nèi)就可受惠，本質(zhì)上這與“非排富性”學(xué)券制相同；而另一方面，通過將牟利幼兒園排除在外來對(duì)其發(fā)出“即將清場(chǎng)”的信號(hào)[13]。除此之外，香港教育部門還通過提高轉(zhuǎn)制速度和提供轉(zhuǎn)制補(bǔ)助的方式來鼓勵(lì)私立獨(dú)立園轉(zhuǎn)變?yōu)榉悄怖麍@?？梢?，“排牟利性”是香港學(xué)券計(jì)劃的主要特征，這既符合保證公共教育投入全部用于教育本身，也契合了實(shí)現(xiàn)“優(yōu)質(zhì)且低價(jià)”的學(xué)前教育的目標(biāo)趨勢(shì)。

4. 規(guī)定性

香港中文大學(xué)李子健教授指出，外國(guó)的教育券制是為了松綁，增加家長(zhǎng)的選擇，香港的學(xué)券卻是政府對(duì)于學(xué)前教育的“積極干預(yù)”政策，為的是干預(yù)或引導(dǎo)幼兒園的財(cái)政及質(zhì)量。在教統(tǒng)局向立法會(huì)提交的《學(xué)前教育新舉措》的討論文件中明確提出，學(xué)券計(jì)劃應(yīng)與質(zhì)量保證機(jī)制掛鉤，確保只有經(jīng)過評(píng)審及素質(zhì)保證的幼兒園才可以享用公共資金。由于學(xué)券計(jì)劃對(duì)參與幼兒園的課程、收費(fèi)和透明度等都進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)于私營(yíng)幼兒園的進(jìn)一步干預(yù)和管理。

[1] 香港特區(qū)政府立法會(huì).香港社會(huì)服務(wù)聯(lián)會(huì)對(duì)幼稚園資助及學(xué)費(fèi)減免的意見[Z].立法會(huì)CB(2)1677/05-06(02)號(hào)文件,2006.

[2] 教育統(tǒng)籌局.立法會(huì)教育事務(wù)委員會(huì)：學(xué)前教育的新措施[Z].立法會(huì)CB(2)277/06-07(01)號(hào)文件.

[3] 李國(guó)章.教育統(tǒng)籌局局長(zhǎng)就《施政報(bào)告》致辭[EB/OL]. http：//www.info.gov.hk/gia/general/200610/26/P200610 260223.htm,2006-10-26/2010-06-18.

[4] 劉正生.評(píng)香港特別行政區(qū)學(xué)前教育的新?lián)芸钚问健逃痆J].比較教育研究,2008(3)：80-85.

[5] 教育統(tǒng)籌局.學(xué)前教育新措施[Z].教育局通告第 1/ 2007號(hào),2007-01-22.

[6] 教育局立法會(huì)教育事務(wù)委員會(huì).推行學(xué)前教育學(xué)券計(jì)劃的進(jìn)度報(bào)告[R].立法會(huì) CB(2)1077/08-09(01)號(hào)文件,2009-03-20.

[7] 李輝,王明善.香港學(xué)前教育券計(jì)劃之民意調(diào)查[J].幼兒教育(教育科學(xué)),2009(3)：6-8.

[8] 陳慧萍.對(duì)香港學(xué)前教育采用“學(xué)券制：的反思[J].學(xué)前教育研究,2009(11)：14-16.

[9] 立法會(huì)秘書處.學(xué)前教育學(xué)券計(jì)劃[Z].立法會(huì)CB(2) 665/09-10(06)號(hào)文件,2010-01-6.

[10] 香港教育工作者聯(lián)會(huì).關(guān)于檢討學(xué)前教育學(xué)券計(jì)劃的回應(yīng)[Z].立法會(huì)CB(2)1133/08-09(02)號(hào)文件.2009-03-20.

[11] 劉燕瓊.學(xué)券制與家長(zhǎng)支援[J].香港幼兒學(xué)報(bào),2010, 8(2)：17-24.

[12] 香港社會(huì)服務(wù)聯(lián)會(huì).學(xué)費(fèi)減免上限對(duì)低收入家庭的影響：調(diào)查參考資料[EB/OL]http：//www.hkcss.org.hk/ cy/20090221_Ref%20_2_.pdf.

[13] 李輝.香港幼兒園明年將實(shí)行“學(xué)券制[N].中國(guó)教育報(bào),2006-12-18(4).

（責(zé)任編輯、校對(duì)：韓立娟）

The Analysis of Education Voucher Program of Pre-School Education in Hongkong

LIANG Shan-shan

(School of Education, Tangshan Teachers College, Tangshan 063000, China)

As a new form of investment on education by government, education voucher plays a significant role on the education reform all over the world. Moreover, education voucher begins to implement on preschool education system for its advancement. Under such background，this research summarizes education voucher program of preschool education in Hongkong to analyze characters of preschool education voucher and to bring enlightenment to Chinese preschool education.

preschool education; education voucher; education voucher program in Hongkong

2011-10-03

梁珊珊（1980-），女，河北唐山人，碩士，講師，研究方向?yàn)閮和睦戆l(fā)展與教育。

G639.1

A

1009-9115(2012)01-0141-05