基于土地督察實(shí)踐的城市建設(shè)用地審批制度改革思路研究

田志強(qiáng)，郭思巖，彭愛華

（1.中國土地勘測規(guī)劃院，北京100035；2.甘肅省國土資源規(guī)劃研究院，甘肅蘭州730000；3.國家土地督察上海局，上海200032）

1 前言

建設(shè)用地審批，是指法律授權(quán)的機(jī)關(guān)依據(jù)法律授予的職權(quán)，對建設(shè)項(xiàng)目用地的申請、審查、批準(zhǔn)以及與之相關(guān)的各個環(huán)節(jié)所實(shí)施的行政管理程序[1]。建設(shè)用地審批制度是中國土地管理制度的重要組成部分，是實(shí)行土地用途管制、嚴(yán)格保護(hù)耕地、參與宏觀調(diào)控、落實(shí)國家土地供應(yīng)和利用政策等的重要環(huán)節(jié)和基本手段。建設(shè)用地審批制度的完善程度和執(zhí)行過程中的監(jiān)管效果，直接影響土地利用和管理的各個環(huán)節(jié)，對土地管理制度及其相關(guān)配套政策的貫徹落實(shí)起著十分重要的作用。

在中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步快速推進(jìn)的背景下，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中土地供需矛盾日益突出，城市建設(shè)用地審批對于落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、推進(jìn)土地節(jié)約集約利用等均有顯著影響。土地督察上海局在例行督察等實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前存在著城市建設(shè)用地審批程序較多、城市批次用地供地率偏低等問題，除地方執(zhí)行層面的問題外，審批制度的固有不足也不容忽視①國家土地督察上海局，http://www.sh.gjtddc.gov.cn/.。城市建設(shè)用地審批中存在的審批環(huán)節(jié)多等問題在一定程度上制約了對城市建設(shè)用地的規(guī)范管理和國家宏觀調(diào)控政策的落實(shí)。

對已掌握的文獻(xiàn)分析后發(fā)現(xiàn)，關(guān)于土地審批制度的研究多是基于土地管理工作實(shí)踐的思考。王發(fā)榮[2]對土地審批制度改革的必要性進(jìn)行了論述，任林苗、謝建定[3]以及姜建明[4]等分析了當(dāng)前建設(shè)用地審批制度存在的問題并提出改革建議，鄭連福[5]更是對問題存在原因進(jìn)行了詳細(xì)分析，但是這些研究都缺乏理論上的系統(tǒng)分析。直接對土地審批制度進(jìn)行理論分析的研究還比較少，除鄒愛華[6]、徐穎[7]等從制度性方面對其進(jìn)行理論分析外，其他都還停留在具體問題上的探討，如曹國燦等[8]對中國土地審批過程中的審批腐敗行為進(jìn)行了研究。因此，結(jié)合土地管理實(shí)踐，從理論上系統(tǒng)分析現(xiàn)行城市建設(shè)用地審批制度，分析其缺陷與不足，探究其深層次原因，對于把握好審批制度改革方向、促進(jìn)地方政府土地管理行為的規(guī)范化，是十分必要的。本文旨在通過對中國現(xiàn)行城市建設(shè)用地審批制度進(jìn)行系統(tǒng)梳理，結(jié)合土地督察實(shí)踐，通過開展實(shí)地調(diào)查與典型案例分析，了解現(xiàn)行審批制度中存在的不足，分析其原因，提出完善城市建設(shè)用地審批制度的建議以及土地督察如何更好地在審批制度監(jiān)管中發(fā)揮作用。需要說明的是，本文以報國務(wù)院審批的城市批次用地為主要研究對象。

2 城市建設(shè)用地審批制度及其變革

2.1 初步建立城市建設(shè)用地審批制度階段（1999年）

1999年，為配合《土地管理法》的實(shí)施，國土資源部發(fā)布《建設(shè)用地審查報批管理辦法》，并出臺了《報國務(wù)院審批的建設(shè)用地審查辦法》等文件，確立了現(xiàn)行城市建設(shè)用地審批制度的基本框架，并對城市建設(shè)用地審批的范圍和權(quán)限做出了規(guī)定，包括：（1）明確了報國務(wù)院審批的城市建設(shè)用地范圍。在土地利用總體規(guī)劃確定的直轄市、計劃單列市和省、自治區(qū)人民政府所在地的城市以及人口在50萬以上的城市建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃按土地利用年度計劃分批次用地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的需報國務(wù)院批準(zhǔn)；《土地管理法》第45條規(guī)定的征用基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過35 hm2的、其他土地超過70 hm2的，也需要報國務(wù)院批準(zhǔn)，并規(guī)定了相應(yīng)的申報審查程序。（2）明確了省級國土資源部門的責(zé)任。省級國土資源部門按照國家有關(guān)規(guī)定，擬定建設(shè)用地請示，并附對市、縣人民政府?dāng)M定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、補(bǔ)充耕地、征用土地和供地方案的書面審查意見，報省級人民政府同意后，由省級人民政府將建設(shè)用地請示呈報國務(wù)院，同時抄報國土資源部（附資料10套、圖件2套）。

2.2 以規(guī)范管理為主線完善城市建設(shè)用地審批制度階段（2000—2005年）

（1）2000年，國土資源部發(fā)布《關(guān)于報國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)用地審查報批工作有關(guān)問題的通知》，對報國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)用地審查的報批材料和報批內(nèi)容進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)范和明確，并針對報批材料過多過繁進(jìn)行了調(diào)整，具體包括：①允許進(jìn)行規(guī)劃局部調(diào)整。城市分批次建設(shè)用地，因特殊原因，小部分建設(shè)用地確需超出土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍的，經(jīng)批準(zhǔn)可以按規(guī)定對規(guī)劃做局部調(diào)整。②明晰報批的范圍。需報國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用的城市分批次建設(shè)用地擬開發(fā)地塊中，涉及使用國有建設(shè)用地、未利用地和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用本集體經(jīng)濟(jì)組織所有建設(shè)用地、未利用地的，一同報批。③簡化報批材料。簡化一書四方案的格式，減少報批材料份數(shù)（文字材料減至2套、圖件材料減至1套）；農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)權(quán)限在省級人民政府的城市分批次建設(shè)用地，涉及征用土地需報國務(wù)院批準(zhǔn)的，省人民政府建設(shè)用地請示文件中要注明批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和補(bǔ)充耕地的有關(guān)情況，報批材料不再報送農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案及有關(guān)附件。④明確報批次數(shù)和申報主體。規(guī)定每個城市每年度申請分批次建設(shè)用地一般不超過3個批次。明確報批主體為市、縣土地行政主管部門。

（2）2002年，國土資源部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)用地審查報批工作有關(guān)問題的通知》，進(jìn)一步規(guī)范了征地方案。具體包括：①要求征求集體和農(nóng)民對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置途徑的意見，并據(jù)實(shí)匯總附上，同時要附市、縣政府關(guān)于補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)合法性、安置途徑可行性及妥善安置被征地農(nóng)民生產(chǎn)、生活保障措施的有關(guān)說明材料，以及省對征地方案是否可行提出的結(jié)論性建議。②強(qiáng)調(diào)地方國土部門應(yīng)就報批的批次建設(shè)用地土地用途及擬供地情況作出說明，在下半年報批城市分批次建設(shè)用地時，須對上半年已批分批次建設(shè)用地利用情況及當(dāng)年農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)使用情況作出說明。③強(qiáng)調(diào)超出規(guī)定時間仍未繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的，將暫緩受理該市（縣）申報的城市分批次建設(shè)用地。

（3）2003年，國土資源部發(fā)布文件《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)用地審查報批工作有關(guān)問題的通知》，強(qiáng)調(diào)要符合規(guī)劃、計劃控制城市增長規(guī)模，加強(qiáng)對房地產(chǎn)用地的審查、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益等。具體包括：①加強(qiáng)規(guī)劃計劃管理，說明擬轉(zhuǎn)用征用土地利用結(jié)構(gòu)或城市規(guī)劃用途；通過土地供應(yīng)優(yōu)化房地產(chǎn)結(jié)構(gòu)，報批的房地產(chǎn)開發(fā)用地應(yīng)主要用于普通商品住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、危舊房改造和城市基設(shè)施建設(shè)中拆遷安置用房等建設(shè)，嚴(yán)格控制高檔商品住房用地，停止申請報批別墅用地。②要求切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，在擴(kuò)大就業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)、留地安置和社會保障等方面積極探索，妥善安置被征地單位群眾的生產(chǎn)和生活，解決好他們的長遠(yuǎn)生計。

（4）2004年，國土資源部下發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審查報批工作的意見》的通知，強(qiáng)調(diào)要規(guī)范農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審查報批工作，強(qiáng)化批后監(jiān)督管理。具體包括：①規(guī)定分批次范圍內(nèi)的用地要提供土地開發(fā)建設(shè)整體方案，分批次范圍內(nèi)已有具體建設(shè)項(xiàng)目的，應(yīng)附具項(xiàng)目名單，列明項(xiàng)目名稱、性質(zhì)、規(guī)模和用地面積。②農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或土地征收經(jīng)依法批準(zhǔn)后，市、縣兩年內(nèi)未用地或未實(shí)施征地補(bǔ)償安置方案的，有關(guān)批準(zhǔn)文件自動失效，兩年內(nèi)未提供給具體用地單位的，按未供應(yīng)土地面積扣減該市、縣下一年度的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)。

2.3 按照權(quán)責(zé)一致的原則調(diào)整城市建設(shè)用地審批方式階段（2006年以來）

（1）2006年，國土資源部發(fā)布《關(guān)于調(diào)整報國務(wù)院批準(zhǔn)城市建設(shè)用地審批方式有關(guān)問題的通知》，按照權(quán)責(zé)一致的原則，對報國務(wù)院批準(zhǔn)的城市建設(shè)用地審批方式進(jìn)行了調(diào)整。具體包括：①城市建設(shè)用地審批從2007年起調(diào)整為每年由省級人民政府匯總后一次申報，經(jīng)國土資源部審核，報國務(wù)院批準(zhǔn)后由省級人民政府具體組織實(shí)施，實(shí)施方案報國土資源部備案。②省級人民政府將對城市建設(shè)用地負(fù)總責(zé)。省級人民政府組織實(shí)施農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，城市人民政府具體實(shí)施征地和供地。③切實(shí)保證經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房和中低價位、中小套型普通住房用地不低于居住用地供應(yīng)總量的70%。④農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實(shí)施方案經(jīng)省級人民政府審核同意后，3個月內(nèi)未實(shí)施征地或?qū)嵤┱鞯睾?年內(nèi)未供地的，應(yīng)暫緩受理該城市申報新增建設(shè)用地。

（2）2009年，針對地方存在的批而未用土地問題，國土資源部下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格建設(shè)用地管理促進(jìn)批而未用土地利用的通知》，明確提出允許在一定條件下適當(dāng)調(diào)整建設(shè)用地區(qū)位，各種原因確需對原批準(zhǔn)的建設(shè)用地區(qū)位進(jìn)行調(diào)整的，且擬調(diào)整用地在符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃、不突破國務(wù)院批準(zhǔn)的城市總用地和新增建設(shè)用地規(guī)模、“三類住房”等民生用地面積不減少的條件下，允許適當(dāng)調(diào)整。

（3）2010年，國土資源部下發(fā)《關(guān)于改進(jìn)報國務(wù)院批準(zhǔn)城市建設(shè)用地申報與實(shí)施工作的通知》進(jìn)一步改進(jìn)報國務(wù)院批準(zhǔn)城市建設(shè)用地申報與實(shí)施工作。具體是：①明確城市建設(shè)用地申報與實(shí)施事權(quán)和責(zé)任。部重點(diǎn)對城市申報用地符合規(guī)劃計劃、規(guī)劃用途以及征地補(bǔ)償安置、補(bǔ)充耕地總體情況進(jìn)行審查，省級國土資源部門重點(diǎn)對用地規(guī)劃用途、征地補(bǔ)償安置和補(bǔ)充耕地審查把關(guān)，城市政府具體做好征地和供地工作。進(jìn)一步改進(jìn)用地申報與實(shí)施工作，提高效率，縮短用地報批周期。實(shí)行新申報用地與批準(zhǔn)用地的征地供地等情況掛鉤，促進(jìn)城市土地及時開發(fā)利用。②改進(jìn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案申報工作。城市政府應(yīng)合理確定城市年度申報用地規(guī)模，并依據(jù)城市規(guī)劃和發(fā)展需要，按照首先滿足民生工程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、控制工業(yè)用地的原則申報城市用地。申報住宅用地的，經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房和中低價位、中小套型普通商品住房用地占住宅用地的比例不得低于70%。對有多個城市需報國務(wù)院批準(zhǔn)用地的省份，可根據(jù)城市申請用地進(jìn)度，由省級政府分次報批用地，每個城市一年申報一次用地。圍繞部審查重點(diǎn)，減少省級向部提交的用地審查材料。③加快農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實(shí)施方案申報和審核。城市政府在申報農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案的同時，對急需的用地，可提前擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實(shí)施方案，做好相關(guān)工作，在用地經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后及時呈報省級審核。城市申報實(shí)施方案時，只需要落實(shí)擬用地地塊和規(guī)劃用途，具體供地項(xiàng)目和供地方式在省級審核同意實(shí)施方案后，由城市按有關(guān)規(guī)定確定。簡化農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實(shí)施方案申報材料。④縮短實(shí)施征地供地時間。征地報批前履行了“告知、確認(rèn)和聽證”程序并完成土地權(quán)屬、地類、面積、地上附著物和青苗等確認(rèn)以及補(bǔ)償?shù)怯浀?，征地報批的同時可擬訂征地補(bǔ)償安置方案。征地批準(zhǔn)后，征收土地公告和征地補(bǔ)償安置方案公告可同步進(jìn)行。城市申報下一年度用地時，征地率（完成征地面積與國務(wù)院批準(zhǔn)用地面積的比率）應(yīng)達(dá)到60%。對非招拍掛方式供地的項(xiàng)目，征地完成后原則上1個月內(nèi)完成供地。城市申報下一年度用地時，供地率（完成供地面積與批準(zhǔn)用地面積的比率）應(yīng)達(dá)到40%。

2.4 報國務(wù)院城市建設(shè)用地審批改革的方向

（1）權(quán)責(zé)一致、審批權(quán)限下放。部、省、市縣各級國土資源部門責(zé)任更加明確，將更多的審批權(quán)限從中央下放到省和市級國土資源部門。國土資源部更加強(qiáng)化土地的宏觀調(diào)控職能、注重對地方的監(jiān)督和管理，減少對于批次的具體細(xì)節(jié)審核；省、市級國土資源部門審批的責(zé)任加重，其中省級國土資源部門需要對城市建設(shè)用地審批和合理利用負(fù)總責(zé)，縣級國土資源部門明確報批和實(shí)施的具體任務(wù)。

（2）精簡材料、加快審批效率。通過將部分審批權(quán)限和內(nèi)容的下放，減少審批的流程和環(huán)節(jié)，節(jié)約報批的整體時間；同時一方面隨著審批權(quán)下放減少地方報件組成材料，另一方面通過不斷實(shí)踐逐步減少不必要的材料。

（3）監(jiān)管供地、強(qiáng)調(diào)土地合理利用。從剛開始的單一注重審批內(nèi)容逐步走向加強(qiáng)城市建設(shè)用地的批后監(jiān)管，通過設(shè)定供地率等措施，促進(jìn)地方增加批后土地的利用，避免土地的閑置浪費(fèi)。

（4）注重供地結(jié)構(gòu)、體現(xiàn)土地調(diào)控。從最初的城市土地規(guī)模審核到注重土地用途與結(jié)構(gòu)比例，特別是居住用地中，配合國家宏觀調(diào)控政策，強(qiáng)調(diào)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和普通商品房的比例。

（5）維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。注重失地農(nóng)民的權(quán)益，不僅注重安置補(bǔ)償，還強(qiáng)調(diào)要考慮農(nóng)民的長遠(yuǎn)生存。

3 報國務(wù)院城市建設(shè)用地審批環(huán)節(jié)及存在的主要問題

3.1 規(guī)定的基本程序

城市建設(shè)用地報批和實(shí)施，按照報國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收、省級人民政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施、城市人民政府具體實(shí)施三個階段組織進(jìn)行。

（1）第一階段：報國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，共4個步驟：①依法需報國務(wù)院批準(zhǔn)建設(shè)用地的城市國土資源管理部門，在提出土地利用年度計劃建議時，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的中心城市建設(shè)用地范圍內(nèi)實(shí)施城市規(guī)劃的用地需求，編制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案，在上級機(jī)關(guān)正式下達(dá)計劃指標(biāo)后，填報《××市××年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案表》，報城市人民政府審核同意后，由城市人民政府一次性向省級人民政府申報，同時抄送省級國土資源管理部門。②省級國土資源管理部門依據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的城市土地利用總體規(guī)劃、下達(dá)的中心城市年度用地計劃指標(biāo)以及新增建設(shè)用地的有關(guān)規(guī)定，對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案進(jìn)行審查，提出書面審查意見。省級國土資源管理部門將本行政區(qū)域內(nèi)所有需報國務(wù)院批準(zhǔn)的城市建設(shè)用地請示匯總，填報《××省××年度國務(wù)院批準(zhǔn)建設(shè)用地城市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案申報匯總表》，連同對各城市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案書面審查意見，報省級人民政府同意后，由省級人民政府一年一次性呈報國務(wù)院，同時抄送國土資源部和派駐地區(qū)的國家土地督察局。③國土資源部收到國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)來的省級人民政府關(guān)于城市建設(shè)用地請示后，重點(diǎn)對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案中涉及的城市新增建設(shè)用地的規(guī)模、區(qū)位、規(guī)劃用途以及征地補(bǔ)償安置、補(bǔ)充耕地進(jìn)行總體審查，形成審查報告，呈報國務(wù)院審批。④城市建設(shè)用地經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，國土資源部辦理建設(shè)用地批復(fù)文件，有針對性地批復(fù)有關(guān)省級人民政府，同時抄送派駐地區(qū)的國家土地督察局。省級人民政府應(yīng)及時通知有關(guān)城市人民政府，組織實(shí)施農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案。

（2）第二階段：省級人民政府組織實(shí)施農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，共3個步驟：①根據(jù)已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案，城市國土資源管理部門按照城市人民政府的要求，分期分批地確定劃撥用地項(xiàng)目和有償出讓土地范圍，落實(shí)具體地塊或區(qū)位，在進(jìn)行建設(shè)用地勘測定界、履行征地前期規(guī)定程序、落實(shí)征地補(bǔ)償資金、確定征地安置方案、完成先行補(bǔ)充耕地、擬定供地方式后，填報《××市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實(shí)施方案表》，由城市人民政府審定后上報省級人民政府，同時抄送省級國土資源管理部門。②省級國土資源管理部門根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策、土地征收和土地利用等有關(guān)規(guī)定，對城市人民政府報送的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實(shí)施方案進(jìn)行審核，符合有關(guān)要求的，建議省級人民政府予以同意，在城市人民政府按有關(guān)規(guī)定繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)后辦理回復(fù)文件。③省級人民政府在審核同意城市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實(shí)施方案后，應(yīng)將有關(guān)情況報國土資源部備案，同時抄送派駐地區(qū)的國家土地督察局。由省級國土資源管理部門于每季度第一個月10日以前，匯總城市上一季度實(shí)施方案審核同意情況，填報《××省××年××季度國務(wù)院批準(zhǔn)建設(shè)用地城市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實(shí)施方案備案表》并附標(biāo)注申請用地和補(bǔ)充耕地位置的標(biāo)準(zhǔn)分幅土地利用現(xiàn)狀圖、建設(shè)用地勘測定界技術(shù)報告和勘測定界圖報國土資源部。

（3）第三階段：城市人民政府具體實(shí)施征地和供地，共有2個步驟：①城市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實(shí)施方案經(jīng)省級人民政府審核同意后，由城市人民政府予以公告，國土資源管理部門具體實(shí)施，按國家有關(guān)政策組織征地和供地。②城市國土資源管理部門按照《關(guān)于進(jìn)一步完善和嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地備案制度的通知》和《關(guān)于報送建設(shè)用地備案數(shù)據(jù)有關(guān)要求的通知》規(guī)定要求，按季度匯總城市建設(shè)用地的具體供應(yīng)情況，填報城市建設(shè)用地供應(yīng)情況有關(guān)備案表，由城市人民政府于當(dāng)年第二、三、四季度第一個月的10日前和下一年度1月15日前將上一季度匯總情況和備案表分別報省級人民政府和國土資源部備案。

3.2 實(shí)際情況

3.2.1 報批過程 本文以寧波市為典型進(jìn)行分析。寧波市城市建設(shè)用地審批，從上報到國土資源部到最后實(shí)施供地，要經(jīng)過多個環(huán)節(jié)，包括部批1次（批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案）、省批2次（批實(shí)施方案、供地方案）、市批2次（批供地方案、拆遷許可證）。此外，還有立項(xiàng)、規(guī)劃、環(huán)保、林業(yè)、安全等許可審批，以及征地拆遷和招拍掛等環(huán)節(jié)，大致分為4個階段：（1）申報階段。一般從前一年的6、7月份開始，項(xiàng)目業(yè)主做好前期8項(xiàng)工作、經(jīng)主管部門確認(rèn)后報國土分局、國土分局審核匯總后報區(qū)政府、區(qū)政府確認(rèn)后報市國土局耕保處，12月底結(jié)束歷時約半年。（2）組件上報階段。一般在1月底由市局耕保處匯總、相關(guān)處室審核、報局領(lǐng)導(dǎo)審定、商發(fā)改委、報市政府確認(rèn)后出具審查報告，一般于2月底報省廳審查出具審查意見并匯總、報省政府同意、呈報國務(wù)院并抄送國土部和督查局，國土資源部審查后約6月底國務(wù)院下發(fā)批復(fù)，歷時約半年。（3）實(shí)施方案階段。市、縣國土局分期分批擬定實(shí)施方案——市、縣人民政府審定后上報省廳——省廳審核后建議省政府同意——省級人民政府同意實(shí)施方案，報部備案，抄送督察局——城市繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)后，省廳辦理回復(fù)，歷時約2—10個月。（4）征地和供地階段。方案經(jīng)省政府同意后，區(qū)、縣政府公告——統(tǒng)一征地事務(wù)辦具體實(shí)施征地——區(qū)、縣國土局組織“招拍掛”——項(xiàng)目單位正式簽出讓合同用地——報省政府和國土部備案。由國土部門具體實(shí)施，歷時約6個月，主要集中在履行“兩公告一登記”和征地拆遷工作。

3.2.2 實(shí)施情況 2007—2009年，寧波市城市建設(shè)用地獲部批復(fù)后，實(shí)施方案報批率近100%，已完成征地拆遷占實(shí)施方案批準(zhǔn)面積近60%，還有40%正在組織開展征地拆遷，建設(shè)用地供應(yīng)占實(shí)施方案批準(zhǔn)面積近25%。2010年進(jìn)一步改進(jìn)用地申報與實(shí)施工作，簡化申報實(shí)施方案材料，提高效率，縮短用地報批周期。在報國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)用地中，截至2011年4月底，只有道路、公共管理與公共服務(wù)用地等6個劃撥的項(xiàng)目完成了供地手續(xù)，其他的經(jīng)營性用地，目前全部沒有供地。其中，2009年建設(shè)用地審批情況為：2月16日市局組件上報，4月初省政府將農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收方案報部，5月16日部下達(dá)批復(fù)至省，其后，省廳將部批復(fù)轉(zhuǎn)發(fā)至市，市向省分批次上報實(shí)施方案。

3.3 存在的問題

3.3.1 建設(shè)用地從批準(zhǔn)到供應(yīng)環(huán)節(jié)多、程序復(fù)雜、周期長 目前，報國務(wù)院批準(zhǔn)城市建設(shè)用地申報程序基本上是地市根據(jù)項(xiàng)目用地計劃，組織各級政府及發(fā)改、規(guī)劃等部門研究擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案，當(dāng)年2—3月向省政府報正式用地請示。省政府審查后，將全部地市用地方案匯總后統(tǒng)一報國土資源部。國土資源部審查后，當(dāng)年5—8月批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案。各地市再開展用地調(diào)查，分期分批次向省政府報實(shí)施方案請示，省政府再組織一次相關(guān)部門和專家論證，審批實(shí)施方案需要1—3個月，省政府批準(zhǔn)實(shí)施方案一般都要在當(dāng)年12月份以后。實(shí)施方案批準(zhǔn)后，加上征地拆遷（一般需要3—6個月）和供地前期規(guī)劃、環(huán)保、發(fā)改部門審批（一般需要2個月）及履行供地程序出讓前期準(zhǔn)備（一般需要2個月），一個項(xiàng)目從申報到供地，一般需要1年半以上時間，正常情況下當(dāng)年無法完成供地。

3.3.2 地方政府存在多報用地量的現(xiàn)象，審批部門難以把握和判斷確切的用地量 由于全年用地只能報批一次，而地方政府往往難以把握全年用地項(xiàng)目，上報后新增的急需用地?zé)o法落實(shí)，只能等來年再報，針對這種情況，城市政府在年初申報時盡可能多地爭取用地規(guī)模，而且上報審核后往往還要有一定比例的核減。城市為足額保障建設(shè)用地“求多爭大”多報用地計劃的行為，一方面使得審批部門以城市上報的有“水份”的用地量為基礎(chǔ)進(jìn)行審核，無法判斷“水份”的多少，對于規(guī)模核減缺乏有力的依據(jù)；另一方面審批部門對城市上報的具體項(xiàng)目用地是否符合實(shí)際用地需求缺乏判斷的客觀依據(jù)，進(jìn)入了一個“多報—核減”的非良性循環(huán)。

3.3.3 審批時間跨度大，報批項(xiàng)目難以調(diào)劑 土地審批程序相對繁瑣，且土地管理以外的前置審批條件也過多，造成審批時間跨度大，外界宏觀條件變化大。報國務(wù)院批準(zhǔn)的城市建設(shè)用地批復(fù)后實(shí)施方案的審批與年初的報批有所差別，部分原報項(xiàng)目由于項(xiàng)目調(diào)整、需求變化，需要減少或取消用地，其指標(biāo)難以調(diào)劑給其他急需用地的項(xiàng)目，而上報后新增的急需用地項(xiàng)目卻無法用地，一方面造成項(xiàng)目等地用，另一方面用地空閑難落項(xiàng)目。調(diào)研中地方普遍反映，在實(shí)際報批過程中，目前的審批實(shí)際上只是形式上的要件審查，中央和省并不能完全掌握每個地塊的具體情況，也就無法對其實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行審查，因此繁瑣的審批程序并沒有實(shí)際意義。

3.3.4 規(guī)劃調(diào)整和供地主體不明確，影響及時供地 （1）部分項(xiàng)目用地由于城市規(guī)劃調(diào)整，延緩供地。由于城市用地從審批到落實(shí)征地時間較長，期間城市規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整后的城市規(guī)劃造成擬供土地有部分未審批或原報批項(xiàng)目與城市規(guī)劃用途不符，最終導(dǎo)致延遲供地或項(xiàng)目無法落地。（2）有些道路規(guī)劃調(diào)整，影響供地。有些道路規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，使相關(guān)項(xiàng)目規(guī)劃條件受到影響，直接影響供地；有的項(xiàng)目工程設(shè)計變化影響供地。部分道路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在農(nóng)轉(zhuǎn)用和征收方案批準(zhǔn)后，設(shè)計方案進(jìn)行調(diào)整，對調(diào)整部分必須重新報批后才能供地。（3）用地者未申請辦理供地手續(xù)，導(dǎo)致供地率偏低。部分重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目邊報邊用，在批準(zhǔn)農(nóng)轉(zhuǎn)用和征收后，不主動來辦理供地手續(xù)。

3.3.5 征地拆遷耗時長、難度加大 從農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收報部審批到實(shí)施征地時間較長，增加了拆遷工作的難度。由于審查批復(fù)過程時間較長，組件報部批準(zhǔn)之前，要進(jìn)行測量和登記附著物，但到省政府批復(fù)實(shí)施方案實(shí)施征地要將近一年的時間，不少附著物情況已發(fā)生變化，農(nóng)民又提出新的補(bǔ)償要求，使拆遷工作進(jìn)展緩慢。為保證按時拆遷，往往要通過提高經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞絹頋M足被拆遷人的要求。另外，經(jīng)過多年的征地，農(nóng)民集體土地資源越來越少，逐漸產(chǎn)生“惜地”心理。特別是城郊土地經(jīng)征收為國有后，如果用于房地產(chǎn)開發(fā)，土地的市場價格與征收集體土地補(bǔ)償費(fèi)形成鮮明的價差，被征地農(nóng)民心理不平衡，對原簽訂的拆遷協(xié)議反悔或采取能拖就拖的策略。一些項(xiàng)目絕大部分的拆遷已完成，但有一戶或幾戶對拆遷補(bǔ)償安置期望值過高未完成拆遷，使整個項(xiàng)目“卡殼”。

圖1 城市建設(shè)用地報批程序圖Fig.1 The procedure of approving urban construction land

圖2 上海市、杭州市、寧波市、福州市及廈門市2007—2008年供地率比較圖Fig.2 The land supply rates of Shanghai、Hangzhou、Ningbo、Fuzhou and Xiamen in the period of 2007 — 2008

3.3.6 考核期限較短，城市政府短期內(nèi)難以達(dá)到規(guī)定征、供地率要求 國土資源部要求城市申報下一年度用地時，征地率應(yīng)達(dá)到60%、供地率應(yīng)達(dá)到40%，未到達(dá)規(guī)定要求的，按差值等比例扣減申報規(guī)模，但由于批次用地申報審批的批復(fù)最快在年度中下達(dá)，即使準(zhǔn)備較充分的地方馬上組織申報實(shí)施方案，執(zhí)行土地征收和拆遷工作，也只能趕在本年度末完成，一旦某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)意外，必將影響實(shí)際的征收和供地。因此城市很難在申報下一年度用地前達(dá)到規(guī)定的征地率、供地率，以此來計算當(dāng)年的執(zhí)行情況并影響下年的審批不盡合理。

4 進(jìn)一步完善城市建設(shè)用地審批制度的建議

城市建設(shè)用地審批及監(jiān)管，是一項(xiàng)涉及面廣、政策性強(qiáng)的系統(tǒng)工程，應(yīng)采取積極審慎的態(tài)度逐步推進(jìn)改革。改革應(yīng)遵循的主要原則：一是權(quán)責(zé)一致，二是精簡高效，三是加強(qiáng)監(jiān)管，四是維護(hù)被征地農(nóng)民的土地權(quán)益。

4.1 對城市審批制度變化的整體設(shè)想

（1）明確國家與地方的權(quán)利和職責(zé)。依據(jù)責(zé)權(quán)一致的原則，省級人民政府對城市建設(shè)用地負(fù)總責(zé)，強(qiáng)化省級政府責(zé)任和相應(yīng)權(quán)力，嘗試將報國務(wù)院審批的城市建設(shè)用地審批權(quán)下放到省政府，國土資源部加強(qiáng)監(jiān)管的職能。審批權(quán)下放有利于減少審批環(huán)節(jié)、提高行政效能，也有利于國土資源部轉(zhuǎn)變職能，從瑣碎的日常審批中脫離出來，加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控，強(qiáng)化對用地監(jiān)管。

（2）權(quán)限下放，明確各級分工。按照“中央管宏觀、重監(jiān)管，省級抓管控、重落實(shí)，市、縣具體實(shí)施”的方針，合理劃分中央、省和城市政府土地管理權(quán)限，按項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)用地審批。整體上遵循“下放審批權(quán)限，簡化審批程序”的思想，國務(wù)院主要負(fù)責(zé)國家批準(zhǔn)的事關(guān)國計民生、國家安全的建設(shè)項(xiàng)目的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，不再審批城市農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收審批。省級政府負(fù)責(zé)城市分批次農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收以及除國務(wù)院審批外的單獨(dú)選址項(xiàng)目的審批。市、縣政府負(fù)責(zé)實(shí)施土地征收和土地供應(yīng)，市、縣國土部門擬定供地方案不再報上級政府審批。

（3）發(fā)揮土地督察的作用。充分發(fā)揮各國家土地督察局的作用，將審批后的土地使用情況作為土地督察的一項(xiàng)重要工作，列入例行督察或者農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批事項(xiàng)督察的主要內(nèi)容，或者是開展專項(xiàng)督察工作。重點(diǎn)對批而未用問題進(jìn)行督察，對批而未用土地比例較高的地區(qū)，可約談?wù)饕?fù)責(zé)人，提出督察整改意見。

4.2 對當(dāng)前城市審批制度完善的具體建議

（1）適當(dāng)增加報批次數(shù)。針對當(dāng)前用地一年一次報批、地方預(yù)測用地需求難度大的問題，應(yīng)予以城市建設(shè)用地報批更大的靈活性，考慮地方用地的實(shí)際需要，適當(dāng)增加批次。按照項(xiàng)目的落實(shí)程度，并考慮春節(jié)放假、人代會確定項(xiàng)目等因素，每年分兩到三個批次報批城市建設(shè)用地。

（2）合理界定考核征地率、供地率期限。考慮從用地報批到實(shí)施的一般時間流程，即使下放審批權(quán)限，也難以改變當(dāng)年供地率偏低的問題，與其制定一個很難實(shí)現(xiàn)的考核目標(biāo)，在考核中往往也不使用，建議部在考核征地率、供地率時，適當(dāng)將考核期限延長至兩年或計劃下達(dá)給城市后兩年。同時，加大考核力度，獎懲分明，對逾期未完成任務(wù)的按差值核減指標(biāo)，對超額完成任務(wù)的獎勵彈性指標(biāo)。

（3）加大批而未用土地清理力度，切實(shí)提高供地率。國家出臺了一系列加強(qiáng)土地批而未用管理的政策規(guī)定，如農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)后，滿兩年未實(shí)施具體征地或用地行為的，批準(zhǔn)文件自動失效；已實(shí)施征地，滿兩年未供地的，在下達(dá)下一年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃時扣減相應(yīng)指標(biāo)，但在實(shí)際工作中，卻很少對批而未用城市做出批準(zhǔn)文件失效或扣減下一年度計劃指標(biāo)的處理。建議加大對批而未用土地的清理力度，分類提出處理意見，如：允許因規(guī)劃條件變化以及企業(yè)撤資等原因造成的實(shí)施方案批后無法落實(shí)的地塊調(diào)整空間布局，安排新的企業(yè)使用，以盤活這部分土地；對因沒有項(xiàng)目未報實(shí)施方案的用地指標(biāo)，可安排到急需用地指標(biāo)的市、縣，或者結(jié)轉(zhuǎn)下一年度；對清理后供地率仍較低的地區(qū)，嚴(yán)格按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，暫停受理該地區(qū)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案審批。

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