金融全球化視野下的統(tǒng)一監(jiān)管模式檢討

□ 于永寧

（山東大學應用經(jīng)濟學博士后流動站，山東 濟南 250100）

金融全球化視野下的統(tǒng)一監(jiān)管模式檢討

□ 于永寧

（山東大學應用經(jīng)濟學博士后流動站，山東 濟南 250100）

為了提高金融監(jiān)管的有效性，越來越多的國家開始采用統(tǒng)一監(jiān)管的模式，或者通過建立職責覆蓋全部金融領域的統(tǒng)一監(jiān)管機構，或者將兩個主要的監(jiān)管機構合并。統(tǒng)一監(jiān)管模式在提高監(jiān)管有效性、對金融集團實施監(jiān)管、降低監(jiān)管成本方面具有制度優(yōu)勢，但在監(jiān)管權力和機構整合問題上存在困難，這需要結合一國的實際情況制定監(jiān)管改革方案。

金融全球化；金融監(jiān)管；統(tǒng)一監(jiān)管模式

基于金融穩(wěn)定和防止金融危機的需要，研究如何對混業(yè)經(jīng)營金融機構進行監(jiān)管，已成為發(fā)達國家金融監(jiān)管當局在過去的二十年中最重要的工作。各國在金融監(jiān)管法制上的不同嘗試形成了各具特點的改革，或者在原有監(jiān)管基礎上進行制度升級，或者變革傳統(tǒng)而另外探索一項新的監(jiān)管制度，在本世紀初都形成了一定的監(jiān)管模式。隨著金融市場的發(fā)展和金融集團的日益增多，在監(jiān)管理論和監(jiān)管實踐中形成了統(tǒng)一監(jiān)管模式，一些國家按照統(tǒng)一監(jiān)管的思路，或者集中全部監(jiān)管機構于一家監(jiān)管機構內，或者將幾個監(jiān)管機構通過合并或重組的方式，精簡監(jiān)管機構。

一、采用統(tǒng)一監(jiān)管模式的原因

從歷史的角度看，世界上多數(shù)國家都曾通過多個政府部門或機構按照金融業(yè)中不同的金融機構分別實施監(jiān)管，比如政府財政機關、中央銀行或其他專門負責監(jiān)管的政府行政組織。一些國家除了對銀行、證券、保險分別設立監(jiān)管機構外，還針對從事其他金融活動的機構，像信托公司、養(yǎng)老與社會保障基金、抵押銀行等也設立了專門的監(jiān)管組織。此外，在采用聯(lián)邦體制的國家中，聯(lián)邦和地方對金融行業(yè)還分頭實施監(jiān)管權。

從1986年挪威率先在銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)實施統(tǒng)一監(jiān)管后，在最近的二三十年中，越來越多的國家在金融監(jiān)管模式的選擇上思路趨向一致，那就是集合監(jiān)管職能，減少監(jiān)管的機構設置。各國（地區(qū)）對金融監(jiān)管模式進行改革，超過50個國家和地區(qū)建立了不同程度的統(tǒng)一監(jiān)管體制（詳見下表）。1997年，英國金融服務局（FSA）成立，成為首個采取統(tǒng)一監(jiān)管模式的世界級金融中心，其表率效應吸引了很多尚未采用統(tǒng)一監(jiān)管模式的國家，也為許多已經(jīng)開始整合監(jiān)管機構但是想提高統(tǒng)一程度的國家提供了經(jīng)驗。

從實證的角度歸納，各國金融監(jiān)管改革趨向采用統(tǒng)一監(jiān)管模式的原因有以下幾個方面。

一是金融集團的出現(xiàn)。根據(jù)世界銀行的調查，金融集團的快速發(fā)展以及在金融市場中的地位和作用的不斷提高，給傳統(tǒng)分業(yè)監(jiān)管帶來了巨大挑戰(zhàn)，是促使各國建立統(tǒng)一監(jiān)管模式的重要原因。［1］二是出于降低監(jiān)管成本，實現(xiàn)監(jiān)管規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟效應最大化的目的。三是在本國遭遇重大金融危機之后，建立統(tǒng)一監(jiān)管機構。比如韓國（1997年）、墨西哥（1994年）都是因為本國或所處地域發(fā)生金融危機，迫使政府迅速改革監(jiān)管模式。四是為了減少監(jiān)管缺失或者監(jiān)管重疊，防止各監(jiān)管機構之間因為職責分配上的缺位或重復導致權責不清，將全部或大部分監(jiān)管職責歸于一個機構行使，以減少這種負面影響的可能性。此外，部分國家建立統(tǒng)一監(jiān)管模式，是為了避免原有機構監(jiān)管之間缺乏有效協(xié)調與合作的問題。

世界主要國家（地區(qū)）監(jiān)管模式［2］

二、關于采用統(tǒng)一監(jiān)管模式的論爭

（一）支持統(tǒng)一監(jiān)管模式的觀點

盡管現(xiàn)實情況中越來越多的國家正在采用統(tǒng)一監(jiān)管的方式，但關于這種監(jiān)管模式的利弊爭論卻始終沒有停止。具體來說，支持統(tǒng)一監(jiān)管模式的觀點主要有：

第一，金融創(chuàng)新使得傳統(tǒng)分業(yè)監(jiān)管下形成的機構監(jiān)管模式不斷受到挑戰(zhàn)，以往按照銀、證、保行業(yè)劃分實施的監(jiān)管已經(jīng)難以適應創(chuàng)新的需求。對銀行信貸產(chǎn)品進行資產(chǎn)證券化處理、打包、再發(fā)行，將股票、債券和信貸之間的界線模糊；保險公司提供類似投資和儲蓄的保險產(chǎn)品；證券衍生品又可能帶有保險的特征；還有信托公司、基金、銀行、證券公司、保險公司都涉及的“保底理財”產(chǎn)品。這些現(xiàn)象反映出銀行、證券、保險之間的業(yè)務和產(chǎn)品的個性差別正在淡化，而其中的共性已被挖掘出來。這種不同金融機構之間產(chǎn)品差異的淡化、共性的增強，使得人們對機構監(jiān)管模式的有效性產(chǎn)生了疑問，尤其是對機構監(jiān)管模式能否有效應對結構復雜、規(guī)模數(shù)量不斷增多的金融創(chuàng)新產(chǎn)生了質疑。

第二，金融集團的出現(xiàn)，其規(guī)模的龐大、從事業(yè)務的復雜性，也是機構監(jiān)管模式難以應對的。金融集團的業(yè)務涉及多個金融行業(yè)，業(yè)務遍及國際領域，風險比普通金融機構更加分散和難以監(jiān)控?；趯θ拷鹑跇I(yè)務實施監(jiān)管職權的統(tǒng)一監(jiān)管模式，可能會對金融集團的整體風險以及金融體系的系統(tǒng)性風險進行更有效的管控。作為統(tǒng)一監(jiān)管者，可以更有針對性地按照金融集團混業(yè)經(jīng)營的特點，更好地識別和監(jiān)管那些在不同金融子公司或部門之間轉移的風險，更好地評估宏觀因素對金融體系內所有領域可能造成的影響，制定針對金融集團整體經(jīng)營風險的監(jiān)管政策和監(jiān)管方法。

第三，統(tǒng)一監(jiān)管模式也接受了功能監(jiān)管手段來監(jiān)管同類金融行為和金融商品，因為系統(tǒng)中只有一個監(jiān)管者，那些在機構監(jiān)管模式下就不同類型金融機構提供的同類金融產(chǎn)品和服務會出現(xiàn)監(jiān)管重疊問題也就不復存在。［3］同時，可以消除多個機構之間的監(jiān)管真空，防止因權責不明而相互推諉監(jiān)管責任，減少金融機構監(jiān)管套利行為。此外，在信息收集和利用效率上，相對簡單的監(jiān)管架構更能夠發(fā)揮規(guī)模效應和范圍效應。

（二）反對統(tǒng)一監(jiān)管模式的觀點

反對監(jiān)管機構整合和采用統(tǒng)一監(jiān)管模式的理由也多種多樣。

第一，在監(jiān)管的總成本上，沒有無可辯駁的證據(jù)能夠證明單一監(jiān)管者比原有機構行業(yè)監(jiān)管者更富有效率。［4］統(tǒng)一監(jiān)管在規(guī)模效應和范圍效應上可能并不如理論設計的預期效果明顯。第二，統(tǒng)一監(jiān)管如果不能對類似金融業(yè)務制定統(tǒng)一的監(jiān)管標準，還是會存在監(jiān)管缺失和監(jiān)管套利問題。第三，許多單一監(jiān)管模式的批評者認為，由于行業(yè)的不同，其監(jiān)管的目標也不盡相同，因為雖然統(tǒng)一監(jiān)管有應對復雜金融產(chǎn)品監(jiān)管之意，但并不意味著單純功能的金融商品就不復存在。如果統(tǒng)一監(jiān)管后單一監(jiān)管者用一個標準化的模型來監(jiān)管金融業(yè)各個行業(yè)，其監(jiān)管規(guī)則過于簡單，不能充分理解銀行、證券、保險在經(jīng)營上特有的本質屬性，反而會直接影響監(jiān)管的有效性，導致監(jiān)管的實際質量下降。同時，如果一國的機構監(jiān)管原本就沒有足夠的經(jīng)驗，對市場監(jiān)管不力，那么，其整合后的效果也不會有實質性的提升。第四，與上面的問題類似，那就是統(tǒng)一監(jiān)管更適合對那些大型的金融集團，而忽略了金融體系中為數(shù)眾多的、小型的、更專業(yè)的金融機構。第五，統(tǒng)一監(jiān)管會削弱市場調節(jié)和懲戒的力度，以往政府的擔保通常只限于部分行業(yè)，比如銀行業(yè)，而統(tǒng)一監(jiān)管會讓這種擔保擴大到整個國家范圍。第六，在崇尚民主與自治的國家，民眾擔心統(tǒng)一監(jiān)管會滋生國家壟斷，使被監(jiān)管者付出更高的成本。最后，監(jiān)管機構在整合后，由于監(jiān)管人員來自不同的監(jiān)管機構，監(jiān)管習慣和監(jiān)管文化的差異可能會導致部門之間存在監(jiān)管沖突。來自銀行監(jiān)管部門的監(jiān)管者可能偏向采用更嚴厲的措施來監(jiān)管證券市場和保險市場，會限制資本市場的發(fā)展空間和自由。而一個機構的整合在精簡人員的同時還可能造成具有豐富監(jiān)管經(jīng)驗的人員流向被監(jiān)管行業(yè)的后果。

三、統(tǒng)一監(jiān)管模式的變革困境

（一）對監(jiān)管機構權力的擔心

在趨向統(tǒng)一的金融監(jiān)管變革中，可能會產(chǎn)生關于統(tǒng)一監(jiān)管的監(jiān)管者權利應該有多大的問題。由于統(tǒng)一監(jiān)管需要覆蓋多個金融行業(yè)，其組織規(guī)模和監(jiān)管權力自然較傳統(tǒng)監(jiān)管機構要大。多數(shù)新成立的監(jiān)管機構會擁有監(jiān)管全部或絕大部分金融機構的權力，負責執(zhí)行現(xiàn)有法律法規(guī)，頒布和修改對整個金融系統(tǒng)和金融市場產(chǎn)生影響的審慎性規(guī)則和市場行為規(guī)則，尤其是像英國金融服務局那樣的單一監(jiān)管機構，已被喻為“超級監(jiān)管者”。

不過，這只是從表面上看統(tǒng)一監(jiān)管機構的權限，看似有這樣、那樣的監(jiān)管權力，管轄范圍寬泛。但如果仔細分析，統(tǒng)一監(jiān)管機構所擁有的權力可能并沒有表明上看起來那樣強大。除了統(tǒng)一制監(jiān)管機構外，一國的財政部門和中央銀行仍然在金融領域享有很多權力，比如制定和修改金融機構審慎性規(guī)則，規(guī)定金融機構的市場準入資格以及制定金融業(yè)相關的法律法規(guī)的權力。

一般情況下，各國統(tǒng)一監(jiān)管機構或多或少地擁有以下這些監(jiān)管權：現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場檢查與監(jiān)督、制裁和罰款、審慎監(jiān)管規(guī)制、會計和信息披露準則、資本構成要求、頒發(fā)或撤銷金融機構從業(yè)許可、最低資本要求、從業(yè)許可要求、消費者保護等權力。但是只有現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場檢查與監(jiān)督、制裁和罰款三項權力完全由統(tǒng)一監(jiān)管機構行使，其他權力或多或少地由一國財政部或央行行使。［5］在愛爾蘭、盧森堡、墨西哥和挪威等國，財政部行使頒發(fā)或撤銷金融機構從業(yè)許可的權力，這些國家的統(tǒng)一監(jiān)管機構主要負責向財政部提供規(guī)制制定的建議以及對金融機構的商業(yè)計劃提供可行性評估。在澳大利亞，會計和信息披露規(guī)則由會計師組成的專業(yè)機構負責制定，監(jiān)管者無權直接制定或修改，只能要求專業(yè)組織審查會計活動并適時修改會計準則。

（二）對整合過程困難的擔心

從分業(yè)經(jīng)營下的機構監(jiān)管模式走向混業(yè)經(jīng)營下的統(tǒng)一監(jiān)管模式?jīng)Q不是加減算術的問題，這里涉及到機構組織安排、規(guī)則重新制定、人員安置等諸多問題，整合過程充滿復雜性。如：原有的金融法律不適應統(tǒng)一監(jiān)管要求，需要大面積修改或者重新立法；監(jiān)管機構合并中，一批富有監(jiān)管經(jīng)驗的工作人員通過“旋轉門”進入金融服務業(yè)，留下的工作人員中，其專業(yè)技能水平和工作積極性可能都不高；新成立的統(tǒng)一監(jiān)管機構可能在基礎建設和信息集成系統(tǒng)上尚未完工，影響監(jiān)管工作效率；對監(jiān)管對象認識不明確，不了解應當由誰來具體負責?？傊跈C構整合之初有相當多的問題需要解決。具體來說，統(tǒng)一監(jiān)管整合的困難表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，法律變更的困難。建立統(tǒng)一的監(jiān)管機構需要修改大量的金融法律法規(guī)，從而讓新的監(jiān)管機構明確自己的監(jiān)管權責。實踐中，多數(shù)國家沒有選擇通過修訂的方式來變更，而是制定一套新的法律體系來替代原有分散的法律法規(guī)，像英國的《金融服務和市場法》、日本的《金融商品交易法》、澳大利亞的《金融服務改革法》等等。部分國家因為在機構整合之初沒有建立良好的法律制度體系，在監(jiān)管機構整合的最初幾年，在部門規(guī)章制定權、財政資金來源、對違反主體的處罰權、對外締結合作條約等方面因權力不足而影響了監(jiān)管的有效性。

第二，監(jiān)管人員流動帶來的困難。監(jiān)管機構整合過程中帶來的一種非設計后果是監(jiān)管人才的流失。最突出的例子就是“旋轉門”現(xiàn)象，即監(jiān)管者退出監(jiān)管機構后進入被監(jiān)管行業(yè)工作。［6］監(jiān)管人才或者擔心未來工作的不確定性，或者擔憂在新機構中的地位而選擇離開監(jiān)管機構，通常情況下，出現(xiàn)這種擔憂的往往是已經(jīng)在原機構中獲得一定身份和地位的資深監(jiān)管職員。而選擇留下的工作人員又因為新成立機構在人員編制、薪酬激勵和領導職務方面存在的不確定性，導致工作意愿不積極，同樣影響了新機構的工作效率。［7］

第三，整合后的管理問題。多家監(jiān)管機構合并為一個機構，其原先適用的監(jiān)管法律、監(jiān)管工具各不相同，其組織結構和組織文化也有很大差異，這就使得出臺一套可行的整合方案變得十分困難。

四、我國在金融監(jiān)管改革中應有的態(tài)度

在金融監(jiān)管體制改革的過程中，難免會有質疑擔心整合的成本過高之聲。但是次貸危機的爆發(fā)讓這種聲音暫時消退了，因為，金融監(jiān)管的成本不是問題，整個社會的成本才是問題。［8］統(tǒng)一監(jiān)管模式的變革成本雖高，但還是比造成公眾危機的成本低得多。應當說，統(tǒng)一監(jiān)管模式是目前監(jiān)管模式最高級別的形式，也是一國金融監(jiān)管改革的最理想目標，當世界上多數(shù)國家開始采用統(tǒng)一監(jiān)管的模式時，體現(xiàn)出的是一種監(jiān)管改革趨同一致的特征。但本文認為，我國目前不應急于建立統(tǒng)一監(jiān)管模式，而應采用循序漸進的改革方式，這更符合我國現(xiàn)實的金融環(huán)境。

（一）確立金融監(jiān)管目標和金融監(jiān)管機構

當一國進行金融監(jiān)管模式改革時，應當考慮到監(jiān)管改革的目標是什么以及如何實現(xiàn)這些目標，應由誰來行使監(jiān)管職權。就目前我國的情況來看，金融監(jiān)管的主要目標有兩個：一個是針對金融穩(wěn)定而對金融機構進行審慎監(jiān)管，另一個是針對金融市場存在的不公平競爭、欺詐行為，在保護投資者和金融消費者權益的市場行為方面進行監(jiān)管。為此，以銀監(jiān)會為核心的審慎監(jiān)管者和以證監(jiān)會為核心的資本市場監(jiān)管者是現(xiàn)實中較為合適的金融監(jiān)管機構。

（二）金融行業(yè)差距明顯，金融機構尚不成熟，目前無需采用統(tǒng)一監(jiān)管模式

我國金融市場開放程度不高，金融行業(yè)混業(yè)程度還沒有達到發(fā)達國家的水平。我國金融各行業(yè)之間的差異性明顯，個性大于共性，所經(jīng)營的業(yè)務由于管制嚴格也沒有充分的交叉，所以，我國金融機構自身還沒有成熟到需要權力集中的單一機構進行監(jiān)管的程度。

（三）建立金融監(jiān)管協(xié)調機制

金融監(jiān)管改革的最終實現(xiàn)，必須通過法律來界定新成立的監(jiān)管機構的任務、目標、權力和監(jiān)管范圍。為體現(xiàn)監(jiān)管的有效性，還需要為監(jiān)管機構獨立行使監(jiān)管權建立一套能夠確保監(jiān)管機構權威的法律制度。因此，制定并不斷完善相關的法律體系，是整合監(jiān)管機構的首要步驟，這樣，也可以避免因法律的沖突降低新成立機構執(zhí)法的權威性。而目前我們并沒有對金融監(jiān)管改革法律進行前期的論證和調研，權宜之計是建立監(jiān)管機構間的監(jiān)管協(xié)調機制，即進一步推進“一行三會”監(jiān)管協(xié)調機制，這樣，金融監(jiān)管才更具有經(jīng)濟意義。

（四）明確金融監(jiān)管機構的監(jiān)管權限和職責

就監(jiān)管權限和職責的劃分上，可以在金融監(jiān)管改革之初，適當保留財政部門和央行的監(jiān)管職權，待金融監(jiān)管改革法律討論成熟并正式頒布實施，通過立法重新對金融監(jiān)管機構整合完畢后，再依法將全部監(jiān)管職權賦予監(jiān)管機構。而財政部門和央行在其管轄范圍內，開展三方之間的溝通與合作，完善信息交換機制，將會提高我國金融監(jiān)管的有效性，維護金融穩(wěn)定和投資者權益。

［1］［2］［3］［5］José de Luna Martínez， Thomas A.Rose.International Survey of Integrated Financial Sector Supervision ［EB ／OL］.http： ／／papers.ssrn.com ／sol3 ／papers.cfm？abstract＿id＝636458，2010－02－01.

［4］Howell E.Jackson.A Pragmatic Approach to the Phased Consolidation of Financial Regulation in the United States ［J］.Harvard Law School，Public Law＆Legal Theory Working Paper Series，Paper No.09－19，2009：A－3http：／／ssrn.com／abstract＝1300431，2009－12－07.

［6］（英）迪特爾·赫爾姆.監(jiān)管改革、監(jiān)管俘獲與監(jiān)管負擔［G］.吳敬璉，比較.中信出版社，2007.

［7］Clive Briault，Building a Single Financial Regulator ［C］.Paper prepared for the Conference on“Challenges for Unified Financial Supervision”，2－3 July 2001，Tallinn，Estonia.

［8］沈聯(lián)濤.這場危機的本質［J］.財經(jīng)，2008，（26）.

（責任編輯：高 靜）

A Review of Consolidated Supervisory Mode under Financial Globalization

Yu Yongning

In order to improve the effectiveness of supervision，more and more countries began to adopt consolidated supervisory mode，or through the establishment of responsibilities cover all areas of unified financial regulatory agencies，or merger of the two major regulatory bodies.There are some institutional strengths of consolidated supervisory mode，such as improving regulatory effectiveness，the supervision of the financial group，reducing regulatory costs.However there are some problems in regulatory authorities＇power and integration，this requires a combination of the actual situation of a country＇s regulatory reform program.

financial globalization；financial regulation；consolidated supervisory mode

F830

A

1007－8207（2012）07－0038－04

2012－05－20

于永寧 （1982—），男，山東昌邑人，山東大學應用經(jīng)濟學博士后流動站研究人員，山東大學法學院講師，法學博士，研究方向為金融法學。

本文系山東省軟科學項目 “山東省省級創(chuàng)業(yè)投資引導基金的規(guī)范運作與監(jiān)督管理”的階段性成果，項目編號：2011RKGA5009；山東省博士后創(chuàng)新項目 “山東省區(qū)域性多層次資本市場的建立與法制環(huán)境研究”的階段性成果，項目編號：201103057；山東大學自主創(chuàng)新基金 “金融監(jiān)管法律體系的改革與重塑”的階段性成果，項目編號：2010GN023。