土地征收政策社會(huì)公正化：由“保障”到“保護(hù)”※

王華華 王尚銀

（溫州大學(xué)，浙江 溫州 325035）

土地征收政策社會(huì)公正化：由“保障”到“保護(hù)”※

王華華 王尚銀

（溫州大學(xué)，浙江 溫州 325035）

馬克思主義“實(shí)現(xiàn)人自由而全面發(fā)展”的社會(huì)公正觀具有“目標(biāo)價(jià)值”，而羅爾斯的“分配的正義”和諾奇克的“持有的正義”理論具有“工具價(jià)值”，“工具價(jià)值”可以為馬克思主義社會(huì)公正觀的“目標(biāo)價(jià)值”所用。以社會(huì)公正為視閾，目前，我國城市化建設(shè)中的土地征收，實(shí)施以“保障”為基點(diǎn)的“社會(huì)補(bǔ)償”政策，不能合理分配社會(huì)資源、切實(shí)保障被征收土地人民群眾的切身利益，應(yīng)該實(shí)行符合社會(huì)公正的、以“保護(hù)”為基點(diǎn)的“社會(huì)賠償”政策，使得城市化建設(shè)中的土地征收，既能“化地”實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)現(xiàn)代化，又能“化人”實(shí)現(xiàn)農(nóng)民身份轉(zhuǎn)型市民化。

土地征收；社會(huì)公正；保障；社會(huì)補(bǔ)償；保護(hù)；社會(huì)賠償

中國改革開放30多年的實(shí)踐證明，“允許一部分人先富起來，先富帶動(dòng)后富”政策的正面績效已經(jīng)完全發(fā)揮出來了，但是政策的負(fù)面效應(yīng)也日益暴露，社會(huì)貧富差距拉大、按勞分配遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于資本、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素獲得的收益。在社會(huì)馬太效應(yīng)凸顯的同時(shí)，社會(huì)穩(wěn)定的問題則被列入了政治議程，“穩(wěn)定壓倒一切”成為重要的政治任務(wù)，如何“構(gòu)建和諧社會(huì)”則成為一項(xiàng)重要的理論任務(wù)。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，需要社會(huì)的穩(wěn)定，而當(dāng)前中國最大的社會(huì)穩(wěn)定隱患之一就是不公正的“土地征收”引發(fā)的群體性事件。研究土地征收的社會(huì)公正問題，由“社會(huì)公正理論指導(dǎo)土地征收實(shí)踐”，促進(jìn)城市化中土地征收的社會(huì)公正化、和諧化，有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義社會(huì)和諧。

一、馬克思主義的社會(huì)公正觀是批判、創(chuàng)新、發(fā)展的理論體系

羅爾斯在《正義論》中認(rèn)為，人們?cè)凇盁o知之幕”下對(duì)社會(huì)資源的選擇與分配，會(huì)受到一種類似“詞典式序列”一樣的兩個(gè)正義原則支配：（1）平等自由的原則；（2）機(jī)會(huì)的公正平等原則和差別原則的結(jié)合。其中，第一個(gè)“平等自由的原則”要優(yōu)先于第二個(gè)原則，而第二個(gè)原則中的“機(jī)會(huì)的公正平等原則”又要優(yōu)先于“差別原則”。羅爾斯設(shè)定這兩個(gè)“正義”原則的重要意義在于 “社會(huì)的政治制度要完全平等地分配社會(huì)各種基本的權(quán)利和義務(wù)，特別是盡量平等地分配社會(huì)合作所產(chǎn)生的利益和負(fù)擔(dān)”。羅爾斯堅(jiān)持“各種社會(huì)職務(wù)和社會(huì)地位平等地向社會(huì)所有人開放，如果非要有一個(gè)‘差別’，那就只允許那種能給最少受惠者帶來補(bǔ)償利益的不平等分配的 ‘差別’，而且任何人或團(tuán)體除非以一種最有利于最少受惠者的方式謀利”［1］，才能建立一個(gè)公正的社會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源“分配的正義”。

諾齊克在其名著《無政府、國家和烏托邦》中認(rèn)為，社會(huì)資源應(yīng)實(shí)現(xiàn)“持有的正義”，需堅(jiān)持三個(gè)原則，主要概況為：（1）“獲取的正義原則”主要解決對(duì)無主物占有的合法性問題，諾齊克同意洛克的“獲取理論”，認(rèn)為要占有“無主物”必須是經(jīng)過自己的合法勞動(dòng)才能具有占有“無主物”的權(quán)利，即只有在不致使社會(huì)其他人生活條件變壞或 “足夠的和同樣好的東西留給其他人共有”的前提下，通過自己勞動(dòng)對(duì)“無主物”的占有，便是“正義的獲取”；（2）“轉(zhuǎn)讓的正義原則”主要解決的是“合法擁有的社會(huì)財(cái)產(chǎn)如何可以轉(zhuǎn)讓或授予社會(huì)其他的人”的問題，諾齊克認(rèn)為“只要財(cái)產(chǎn)擁有人表示自愿轉(zhuǎn)讓，那么轉(zhuǎn)讓就是合理的、合法的”；（3）“矯正不正義的原則”主要解決的是社會(huì)資源“持有的不正義”如何進(jìn)行“矯正”的問題，即社會(huì)實(shí)際狀態(tài)并不全是由前兩個(gè)原則 “獲取的正義原則”和“轉(zhuǎn)讓的正義原則”產(chǎn)生的或形成的，如搶劫、剝削他人等獲得的社會(huì)資源持有，這就必須要有對(duì)社會(huì)資源“持有的不正義”進(jìn)行矯正［2］，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源“持有的正義”。

社會(huì)公正，不論是作為價(jià)值、原則，還是作為制度、規(guī)則，都是中國特色社會(huì)主義內(nèi)在的本質(zhì)的要求。早在1848年《共產(chǎn)黨宣言》中，馬克思、恩格斯就旗幟鮮明地指出：“共產(chǎn)黨人要通過階級(jí)斗爭和革命的途徑，來消滅剝削人的資本主義政權(quán)，進(jìn)而建立共產(chǎn)主義社會(huì)”，實(shí)現(xiàn)“人自由而全面的發(fā)展”［3］。馬克思主義的社會(huì)公正觀，既是一個(gè)宏大的目標(biāo)價(jià)值體系，也是批判、創(chuàng)新、發(fā)展的理論體系。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民建立了人民民主專政的政權(quán)，在革命和建設(shè)的道路上，一直踐行和發(fā)展著馬克思主義的社會(huì)公正觀。從新民主主義革命時(shí)期的“土地革命”運(yùn)動(dòng)、社會(huì)主義建設(shè)初期的“平均主義”思想，到改革開放初期的“效率優(yōu)先、兼顧公平”政策，再到今天對(duì)“改革成果逐步由人民共享”的發(fā)展反思，都表明中國特色社會(huì)主義的旗幟上，鮮明地寫著“發(fā)展與公正”，發(fā)展是為了滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求，只有在中國特色社會(huì)主義的社會(huì)公正理念下，建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平、分配公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公正的制度體系，人民群眾才能更好的去搞社會(huì)主義建設(shè)。

西方著名政治哲學(xué)家羅爾斯的“分配的正義”和諾奇克的“持有的正義”理論，都是一種基于社會(huì)資源短缺性與人們欲求無限性之間的矛盾，而提出的一種“分配方法”的理論，而馬克思主義的社會(huì)公正理論則提出了 “社會(huì)公正所應(yīng)達(dá)到的價(jià)值目標(biāo)”，即“實(shí)現(xiàn)人自由而全面的發(fā)展”［4］。因此，馬克思主義的社會(huì)公正觀具有“目標(biāo)價(jià)值”，而羅爾斯的“分配的正義”和諾奇克的“持有的正義”理論具有“工具價(jià)值”，“工具價(jià)值”可以為馬克思主義社會(huì)公正觀的“目標(biāo)價(jià)值”所用。當(dāng)前，我國推進(jìn)城市化建設(shè)，一方面，取得了城市化建設(shè)成果；另一方面，城市化建設(shè)中的土地征收、特別是強(qiáng)制“征地拆遷”，引發(fā)了征地沖突、征地群體性事件等一系列不符合社會(huì)公正的社會(huì)問題，既破壞了地方政府的“行政為民”形象，又不利于進(jìn)一步推進(jìn)城市化建設(shè)。因此，從社會(huì)公正的視閾來研究我國土地征收的社會(huì)公正問題，提出土地征收的社會(huì)公正原則，對(duì)于研究土地征收問題有著重要的理論與實(shí)踐意義。

二、城市化中土地征收的社會(huì)補(bǔ)償原則：“保障”

目前，我國城市化中土地征收的社會(huì)公正問題，集中表現(xiàn)在地方政府土地征收中的“強(qiáng)制征地”問題上。一是“亂”設(shè)土地征收的行政強(qiáng)制門檻與門類，依據(jù)現(xiàn)行《行政強(qiáng)制法》第九條規(guī)定“行政強(qiáng)制措施的種類：（一）限制公民人身自由；（二）查封場所、設(shè)施或者財(cái)物；（三）扣押財(cái)物；（四）凍結(jié)存款、匯款；（五）其他行政強(qiáng)制措施”，并在第十一條補(bǔ)充規(guī)定“法律對(duì)行政強(qiáng)制措施的對(duì)象、條件、種類作了規(guī)定的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得作出擴(kuò)大規(guī)定”，地方政府在城市化規(guī)劃中則出于自身利益考慮，亂設(shè)土地征收行政強(qiáng)制，如“宜黃拆遷征地事件”等；二是“濫”用土地征收的行政強(qiáng)制權(quán)，侵害了被征地群眾的合法權(quán)益，《土地管理法》中第二條規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，即只有在因“公共利益”進(jìn)行土地征收時(shí)，并在合理補(bǔ)償情況下，可使用土地征收 “行政強(qiáng)制權(quán)”，且《行政強(qiáng)制法》第四十三條“行政機(jī)關(guān)不得在夜間或者法定節(jié)假日實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行”，“行政機(jī)關(guān)不得對(duì)居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行相關(guān)行政決定”限制了行政強(qiáng)制的時(shí)間與方式，而地方政府在土地征收中則“濫”用了土地征收的行政強(qiáng)制權(quán)，如2011年云南綏江強(qiáng)制征地安置動(dòng)用武警、重慶對(duì)“釘子戶楊武的正當(dāng)維權(quán)”采取斷水?dāng)嚯姶胧┑龋?］。

以社會(huì)公正為視閾，地方政府在土地征收中“亂”設(shè)行政強(qiáng)制權(quán)與“濫”用行政強(qiáng)制權(quán)，主要是基于以下幾點(diǎn)原因：（1）高額的土地出讓金是地方政府土地征收中“亂”設(shè)行政強(qiáng)制權(quán)與“濫”用行政強(qiáng)制權(quán)的利益動(dòng)因。土地所有權(quán)歸國家和集體，無論是搞國家工程建設(shè)用地，還是搞城市商業(yè)開發(fā)建設(shè)，都必須由政府出面征地，《土地管理法》未規(guī)定依 “商業(yè)利益”進(jìn)行土地征收補(bǔ)償?shù)那闆r，地方政府出于“土地財(cái)政”需要，就以城市建設(shè)“公共利益”為名低價(jià)“濫用行政強(qiáng)制”征地，而以“商業(yè)利益”開發(fā)建設(shè)為名出售土地，地方政府就可從土地征收依“公共利益”和依“商業(yè)利益”上征地補(bǔ)償款差額中獲取更多“土地出讓金”；（2）土地征收補(bǔ)償款過低引發(fā)“土地征收難執(zhí)行”是造成“濫用行政強(qiáng)制”的直接原因。依照《土地管理法》第四十七條“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍?！蓖恋卣魇昭a(bǔ)償款過低，難以保證被征地群眾原有的生活水平，更無法實(shí)現(xiàn)馬克思主義社會(huì)公正觀所提出的 “人自由而全面發(fā)展”的價(jià)值理念；（3）土地征收缺乏制度內(nèi)的、社會(huì)公正性的征地程序是導(dǎo)致 “濫用行政強(qiáng)制”的法律因素。《土地管理法》僅在第四十六條規(guī)定“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施”，缺乏土地征收前關(guān)于補(bǔ)償款核定、如何征收等相關(guān)方面的民主聽證，也缺乏政府“侵權(quán)征地”制度內(nèi)利益訴求的法律渠道規(guī)定，這就造成了地方政府土地征收過程中慣性使用簡單、粗暴的“行政強(qiáng)制”［6］。

當(dāng)前，土地征收的“行政強(qiáng)制”也遇到了被征地群眾的抵制，有些甚至引發(fā)了土地征收的“群體性事件”和突發(fā)危機(jī)性事件，既破壞了政府與人民群眾的“魚水”關(guān)系，也不利于城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行。從政府對(duì)公共危機(jī)事件管理的“政策目標(biāo)——政策工具”系統(tǒng)來看，依照突發(fā)性事件、政府治理、民眾支持程度、媒體宣傳等要素［7］，可以選取2007～2011年我國城市化過程中土地征收引發(fā)的典型案例，制作統(tǒng)計(jì)表1，用馬克思主義社會(huì)公正理論進(jìn)行規(guī)范分析，具體如下：

表1 2007～2011年，我國城市化過程中土地征收引發(fā)的典型案例

從表1可知，2007～2011年，我國城市化過程中土地征收引發(fā)的典型案例，其共同點(diǎn)在于：（1）城市化中土地征收補(bǔ)償款過低，土地使用權(quán)持有人的權(quán)益沒有得到合法、有效的保護(hù)，如2008年震驚中央的甘肅“隴南征地事件”等；（2）負(fù)責(zé)土地征收工作的政府部門，在土地征收過程中獲利較大，對(duì)被征收土地的人民群眾采取簡單、粗暴的“強(qiáng)征”方式，群眾由心理抵觸轉(zhuǎn)向維權(quán)抗?fàn)?，?011年云南綏江村民不滿征地安置的堵路事件等；（3）社會(huì)公眾與媒體對(duì)于土地征收引發(fā)的事件持批評(píng)的態(tài)度，地方政府的“行政為民”形象受損，如2010年江西“宜黃強(qiáng)制征地拆遷自焚事件”等。馬克思主義認(rèn)為，“人們奮斗所爭取的一切都同他們的利益相關(guān)”［8］。在城市化土地征收中，被征地群體的正當(dāng)利益受損，而地方政府獲得高額的“土地財(cái)政”收入、開發(fā)商獲取土地增值收入，這種不符合社會(huì)公正的利益分配，勢(shì)必導(dǎo)致社會(huì)資源“持有的不公正”，進(jìn)而引發(fā)城市化中土地征收的危機(jī)與責(zé)難。

近年來，城市化中土地征收引發(fā)問題的一個(gè)重要根源在于，土地征收實(shí)行社會(huì)補(bǔ)償原則，即 “保障”?！氨Ｕ稀币辉~，語義上，是指“作為社會(huì)成員之間的某種意義上的交互動(dòng)態(tài)的有限支撐和支持”，“保障”的內(nèi)容，比如：基本生存、基本生活、基本醫(yī)療、就業(yè)、失業(yè)、階段性的免費(fèi)義務(wù)教育、基本養(yǎng)老、居住條件、基本的言論自由等，也就是說，“保障”是給予“最低的標(biāo)準(zhǔn)”。地方政府在城市化土地征收中，給予被征地群眾的土地征收補(bǔ)償款，又依照當(dāng)?shù)氐摹皩?shí)際情況”給“最低的標(biāo)準(zhǔn)”降級(jí)，使得農(nóng)民的“土地”換不到合理的“保障”。由于目前我國執(zhí)行土地征收“保障”式的社會(huì)補(bǔ)償政策，從公共政策學(xué)上講，“保障”式的土地征收社會(huì)補(bǔ)償政策是一種寬泛的模糊性政策，政策執(zhí)行主體的自由裁量權(quán)過大，對(duì)于“低補(bǔ)償款可能造成征地后失地農(nóng)民生活水平降低”這一做法，采取“不足取”的態(tài)度，即言外之意“有一定可取處，只是可取處不足”，這就造成了政策執(zhí)行主體會(huì)出于自身利益考慮，而容易打政策擦邊球。土地征收社會(huì)補(bǔ)償以“保障”一詞作為政策基調(diào)，使得土地征收過程與結(jié)果不符合社會(huì)公正，也就難以維護(hù)被征地群眾正當(dāng)、合理、合法的利益需求，為“維權(quán)”而發(fā)生的征地沖突或悲劇也就不斷上演，進(jìn)而影響城市化建設(shè)和城市形象。

三、城市化中土地征收的社會(huì)公正原則：“保護(hù)”

以傳統(tǒng)功利主義的角度來看，人類社會(huì)的整體利益是高于地方區(qū)域利益的，但讓 “較小的利益需求”服從“較大的利益需求”，并不是羅爾斯《正義論》中正義原則的要求，甚至還會(huì)違背基本的正義原則，而且根據(jù)這種理由去制定的法律本身也是不合法的。這是因?yàn)樵诹_爾斯看來，“社會(huì)上每個(gè)人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會(huì)整體利益之名也不能逾越。因此，正義否認(rèn)了一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當(dāng)?shù)?，不承認(rèn)許多人享受的較大利益就能綽綽有余地補(bǔ)償強(qiáng)加于少數(shù)人的犧牲。所以，在一個(gè)正義的社會(huì)里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權(quán)利絕不受制于政治的交易或社會(huì)利益的權(quán)衡”［9］，真理是絕對(duì)不會(huì)像不平等、不公平的法治妥協(xié)的，正義是一切社會(huì)制度的首要價(jià)值，凡是違背社會(huì)正義的法律和制度，無論它們?nèi)绾斡行?、有條理、有邏輯，都必須加以改造或廢除，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的“公正”和“善治”。

馬克思主義社會(huì)公正觀，以“實(shí)現(xiàn)人自由而全面的發(fā)展”為“終極目標(biāo)”，羅爾斯“分配的正義”理論有其合理的“工具性”價(jià)值，“分配的正義”有助于實(shí)現(xiàn)諾齊克“持有的正義”，社會(huì)資源與社會(huì)機(jī)會(huì)平等、公平的分配給社會(huì)成員，才有助于實(shí)現(xiàn)“人自由而全面的發(fā)展”。在城市化土地征收過程中，以“保障”為基點(diǎn)的社會(huì)補(bǔ)償，不能切實(shí)保障被征收土地人民群眾的切身利益，因?yàn)樵谕恋卣魇罩械纳鐣?huì)補(bǔ)償過低，只是給予被征地人民群眾基本的生存權(quán)利的 “保障”，而不是對(duì)被征地人民群眾逐步提高的生活水平的“保護(hù)”，從而構(gòu)成了城市化建設(shè)的政策目標(biāo)與政策手段的悖論，即一方面，城市化建設(shè)以提高人民群眾生活水平和質(zhì)量為目標(biāo)；另一方面，城市化建設(shè)卻以《土地管理法》中相關(guān)規(guī)定給予被征地人民群眾“近三年的產(chǎn)值作為土地征收補(bǔ)償款計(jì)算的基點(diǎn)”為政策手段，牽制被征地人民群眾生活水平的提高，形成了政策目標(biāo)的“前瞻性”與政策手段“滯后性”的矛盾，使得城市化建設(shè)中的土地征收顯得極不符合社會(huì)公正。

以我國2001年開始編制的消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)CPI為例，CPI是衡量我國居民消費(fèi)水平的一種權(quán)威性統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，根據(jù)CPI數(shù)據(jù)，可以說明我國居民維持穩(wěn)定的生活水平和提高新的生活水平所需要的成本。根據(jù)我國統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的城市、農(nóng)村CPI指數(shù)2002～2011年的數(shù)據(jù)，整理后，制作表2如下：

從表2中2002～2011年中國居民消費(fèi)價(jià)格分類指數(shù)統(tǒng)計(jì)的情況來看，在近十年中，由于我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，居民消費(fèi)品的物價(jià)也是逐年上漲的，除2002、2009個(gè)別年份的CPI指數(shù)有所回落，總體上仍處于上漲的趨勢(shì)，特別是2007、2008、2010、2011這四年CPI指數(shù)的漲幅均約在4%～5%左右，這也同當(dāng)時(shí)房地產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系是密切的。從穩(wěn)定居民生活水平的目標(biāo)來看，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民生活水平的穩(wěn)定與提高，主要有兩個(gè)手段，一是降低居民消費(fèi)品的物價(jià)水平；二是逐步提高城鄉(xiāng)居民的收入水平。顯然，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來看，打壓物價(jià)，又會(huì)引發(fā)新的經(jīng)濟(jì)問題，諸如生產(chǎn)積極性下降、造成失業(yè)、經(jīng)濟(jì)凋敝等問題，提高城鄉(xiāng)居民收入水平則成為我黨和政府穩(wěn)定與提高城鄉(xiāng)居民生活水平的重要手段。城市化建設(shè)中的土地征收，將社會(huì)補(bǔ)償政策基點(diǎn)定位為 “保障”，以過去三年土地上的平均收入來計(jì)算土地征收補(bǔ)償，實(shí)際上就是把被征地人民群眾的收入水平與生活水平限制在“未發(fā)展的過去狀態(tài)”，而不是在城市化建設(shè)土地增值后的生活水平 “提高后的狀態(tài)”，使得我國CPI居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)上漲后，被征地人民群眾的生活水平有所降低，從而使得城市化建設(shè)中的土地征收政策喪失社會(huì)公正，不利于社會(huì)穩(wěn)定。

諾齊克“持有的正義”理論具有“工具性”價(jià)值，可以為馬克思主義“人自由而全面發(fā)展”的社會(huì)公正觀的“目標(biāo)價(jià)值”服務(wù)。諾齊克“持有的正義”的第三條原則，即“矯正的正義原則”，它在目前土地征收中有借鑒價(jià)值。當(dāng)前，我國土地征收中地方政府和開發(fā)商實(shí)際上占有了土地增值額，對(duì)于被征地群眾而言是不公正的，事實(shí)上也就是諾齊克所說的“不正義占有”，應(yīng)該通過“矯正的正義”原則來實(shí)現(xiàn)對(duì)中國一些富人階層，特別是開發(fā)商在新一輪城市建設(shè)中對(duì)土地增值“原初占有”的不合理性、不合法性，進(jìn)行修正，以維護(hù)土地征收中土地增值額“持有的正義”。實(shí)現(xiàn)城市化建設(shè)中土地征收的社會(huì)公正，鞏固和發(fā)展社會(huì)主義，不僅需要城市化建設(shè)來解放和發(fā)展生產(chǎn)力，極大地增加全社會(huì)的物質(zhì)財(cái)富，而且還要逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，極大地激發(fā)城市化建設(shè)的創(chuàng)造活力和促進(jìn)土地征收過程中的社會(huì)和諧［10］。為此，需要處理好四層關(guān)系：一是必須處理好城市建設(shè)中公共利益與農(nóng)民私人利益之間的關(guān)系，被征地農(nóng)民也是一個(gè)大的社會(huì)群體，他們的合法利益不容忽視；二是必須正確處理好城市化建設(shè)中土地征收的靜態(tài)土地補(bǔ)償與動(dòng)態(tài)土地收益之間的關(guān)系；三是必須處理好被征地人民群眾失地前的“土地保障”與失地后“社會(huì)保障”的關(guān)系，被征地人民群眾生活水平不能保證與失地前一樣，則會(huì)引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定與政治穩(wěn)定問題。

由“CPI指數(shù)會(huì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中上漲”可知，在土地征收中對(duì)被征地人民群眾實(shí)施“保障”式的土地征收社會(huì)補(bǔ)償?shù)淖龇?，無法保證被征地人民群眾的生活水平不被降低，主要是因?yàn)椤氨Ｕ稀币辉~的“社會(huì)補(bǔ)償”定調(diào)過低，使得“被征地人民群眾”處于“弱勢(shì)”地位，地方政府和開發(fā)商則處于“強(qiáng)勢(shì)”地位，征地方與被征地方處于不平等的地位，在土地增值利益分配中缺乏平等對(duì)話權(quán)，從而使得城市化建設(shè)中的土地征收政策執(zhí)行不符合社會(huì)公正。從社會(huì)公正的角度來看，適宜對(duì)被征地人民群眾實(shí)施“保護(hù)”式的“社會(huì)賠償”，在土地征收中給予被征地人民群眾合法利益以正當(dāng)?shù)摹氨Ｗo(hù)權(quán)”，以土地征收前三年土地平均收入作為基數(shù)，并考慮CPI指數(shù)上漲對(duì)被征地人民群眾生活水平的影響，提高5%的增幅，以保證CPI上漲后不致對(duì)被征地人民群眾的生活水平產(chǎn)生較大的影響?！氨Ｗo(hù)”一詞，有“盡力照顧，使自身（或他人、或其他事物）的權(quán)益不受損害”的意思。土地征收中實(shí)施對(duì)被征地人民群眾合法利益“保護(hù)”的原則，給予被征地人民群眾的是相對(duì)平等的“社會(huì)賠償”，而不是定調(diào)相對(duì)較低的“社會(huì)補(bǔ)償”。

表2 2002～2011年，中國居民消費(fèi)價(jià)格分類指數(shù)CPI數(shù)據(jù)，上年同期100

社會(huì)賠償與國家賠償、民事賠償?shù)膮^(qū)別：（一）區(qū)別于國家賠償。社會(huì)賠償是基于社會(huì)發(fā)展需要而對(duì)承擔(dān)社會(huì)發(fā)展代價(jià)一方給予的賠償，賠償應(yīng)基于社會(huì)公正與承當(dāng)?shù)纳鐣?huì)發(fā)展代價(jià)相當(dāng)。而我國的國家賠償采用的是違法歸責(zé)原則，這意味著國家是否承擔(dān)賠償責(zé)任是以侵權(quán)機(jī)關(guān)的行為是否違法為衡量標(biāo)準(zhǔn)的?！秶屹r償法》第二條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人享有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利?！笨梢?，國家賠償是指國家機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)的過程中，違法侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益并造成損害，由國家承擔(dān)賠償責(zé)任的法律制度，國家賠償分為行政賠償和司法賠償，其中，國家機(jī)關(guān)是指國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)；（二）區(qū)別于民事賠償。民事賠償是我國《民法通則》中確定的民事主體之間有責(zé)任與權(quán)利關(guān)系時(shí)，發(fā)生侵權(quán)行為后，民事主體之間由侵權(quán)方進(jìn)行賠償?shù)男袨?。一般而言，民事主體較容易確定，而社會(huì)賠償，依據(jù)的是政府主導(dǎo)社會(huì)發(fā)展的過程中，因社會(huì)發(fā)展需要而對(duì)部分社會(huì)主體（包括居民、集體、社會(huì)單位等）的原有合法權(quán)益造成了破壞，而又必須作出符合社會(huì)公正賠償?shù)囊环N行為，社會(huì)賠償?shù)闹黧w是政府和開發(fā)商等城市建設(shè)相關(guān)方，比如城市化中的土地征收，其社會(huì)賠償主體應(yīng)該是地方政府和城市建設(shè)開發(fā)商。

城市化中的土地征收，應(yīng)該實(shí)施符合社會(huì)公正的土地征收“社會(huì)賠償”，而不應(yīng)該是給予最低標(biāo)準(zhǔn)的土地征收“社會(huì)補(bǔ)償”。城市化建設(shè)中實(shí)施符合社會(huì)公正的土地征收“保護(hù)”式的社會(huì)賠償政策，有利于防止政策執(zhí)行主體濫用土地征收自由裁量權(quán)，從而對(duì)于 “低補(bǔ)償款可能造成征地后失地農(nóng)民生活水平降低”這一做法，采取“不可取”的態(tài)度，進(jìn)而對(duì)土地征收政策執(zhí)行主體的行為起到一定的法律約束作用。從社會(huì)公正的角度來看，實(shí)現(xiàn)我國城市化中土地征收對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益，由不公平的“保障”式社會(huì)補(bǔ)償向符合社會(huì)公正的“保護(hù)”式社會(huì)賠償轉(zhuǎn)變，有利于保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，減少土地征收突發(fā)事件、悲劇事件的發(fā)生，從而維護(hù)城市化建設(shè)中的社會(huì)公正、社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)和諧。從社會(huì)公正的視閾來看，城市化建設(shè)中的土地征收，不能只“化地”，簡單的利用“保障”式的社會(huì)補(bǔ)償把土地從農(nóng)民手中征收了，就不管農(nóng)民失地后能否增加收入、提高生活水平；而是也要“化人”，通過建立符合社會(huì)公正的“保護(hù)”式社會(huì)賠償政策體系，讓農(nóng)民讓出土地能夠得到一個(gè)合理的“價(jià)位”，以保證農(nóng)民具有參加職業(yè)轉(zhuǎn)型培訓(xùn)、提高生活水平、實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民身份轉(zhuǎn)型所需要的物質(zhì)條件和政策優(yōu)惠條件。

土地征收實(shí)施“保護(hù)”式的社會(huì)賠償政策，可從以下幾方面入手：（1）土地征收社會(huì)賠償應(yīng)該在近三年平均收入水平基礎(chǔ)上采取CPI指數(shù)預(yù)漲5%的方式計(jì)算后進(jìn)行賠償，以保證失地后農(nóng)民生活水平不至降低，并且細(xì)化土地征收賠償，包括土地賠償費(fèi)、青苗賠償費(fèi)、土地增值額分享等；（2）土地征收賠償款必須按照土地征收程序先發(fā)放到農(nóng)民手中，確認(rèn)無異議再進(jìn)行工程建設(shè)，這一系列活動(dòng)必須得到有效的監(jiān)督，防止土地征收賠償款被挪用或腐敗掉；（3）必須建立土地征收后農(nóng)民的生活保障機(jī)制，包括失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制、失地農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)制、失地農(nóng)民最低生活保障制度等；（4）建立失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的社會(huì)角色轉(zhuǎn)化，由農(nóng)民轉(zhuǎn)化為職工、社會(huì)主義非農(nóng)勞動(dòng)者等；（5）完善土地征收的民意訴求機(jī)制，合理解決土地征收過程中的利益糾紛問題，包括土地征收爭端仲裁機(jī)構(gòu)、民意聽證制度等。

［1］［美］約翰·羅爾斯.正義論（修訂版）［M］.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2009：148.

［2］［美］羅伯特·諾齊克.無政府、國家和烏托邦［M］.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2008：169.

［3］王華華，劉朝峰，邱廳芳.1848年《共產(chǎn)黨宣言》的思考［J］.武漢學(xué)刊，2011，（2）.

［4］李景田.中國特色社會(huì)主義的旗幟上鮮明地寫著發(fā)展與公正［J］.求是，2011，（13）.

［5］王學(xué)東.對(duì)馬克思主義社會(huì)公正觀的運(yùn)用和發(fā)展［J］.科學(xué)社會(huì)主義，2007，（6）.

［6］王華華，尚星.論我國法治建設(shè)的成就與法治變革的環(huán)境［J］.黨政干部論壇，2011，（12）.

［7］周覓.土地征收對(duì)農(nóng)民生計(jì)影響的研究［J］.湖南社會(huì)科學(xué)，2011，（6）.

［8］田開友，張世敏.土地征收中失地農(nóng)民權(quán)益保障的制度設(shè)計(jì)［J］.法治研究，2011，（9）.

［9］王華華，陳國治.我國城市化中土地征收引發(fā)的群體性事件防控研究［J］.求實(shí)，2011，（10）.

［10］黃霞，杜彬.土地征收中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法律問題［J］.學(xué)習(xí)月刊，2011，（5）.

責(zé)任編輯 侯 琦

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1672－2426（2012）05－0082－05

王華華（1984－），男，湖北襄陽人，溫州大學(xué)公共政策研究中心助研，研究方向?yàn)樾姓芾怼?/p>

王尚銀（1956－），男，貴州貴陽人，溫州大學(xué)法政學(xué)院教授，研究方向社會(huì)學(xué)、政治學(xué)。

※本文系溫州大學(xué)創(chuàng)新基金項(xiàng)目“社會(huì)公正視閾下土地征收的政策困境與出路”［編號(hào)：Wzu0101］階段性成果。