中國海域有償使用制度實施現(xiàn)狀及建議＊

蔡悅蔭，趙全民，王偉偉

（1.國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心 大連 116023；2.國家海洋局海域管理技術(shù)重點實驗室 大連 116023；3.中國科學(xué)院煙臺海岸帶研究所 煙臺 264003）

中國海域有償使用制度實施現(xiàn)狀及建議＊

蔡悅蔭1，2，3，趙全民1，2，王偉偉1，2

（1.國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心 大連 116023；2.國家海洋局海域管理技術(shù)重點實驗室 大連 116023；3.中國科學(xué)院煙臺海岸帶研究所 煙臺 264003）

根據(jù)國家推行海域有償使用制度的歷程及歷年海域使用管理數(shù)據(jù)，從海域有償出讓方式、海域有償出讓配套措施、海域使用金征收等方面總結(jié)了中國海域有償使用制度實施現(xiàn)狀。結(jié)果表明：目前，中國海域有償出讓以行政審批為主，同時，市場化方式出讓工作穩(wěn)步推進，沿海各地紛紛開展海域使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓工作。國家海域使用金征收逐步規(guī)范，執(zhí)行2007年新海域使用金標準后，全國海域使用金征收總額大幅增加，以招拍掛方式出讓海域征收的海域使用金也逐年遞增。不過，填海造地用海海域使用金標準遠低于毗鄰?fù)恋貎r格，無法有效調(diào)控填海造地規(guī)模。針對海域有償使用制度實施現(xiàn)狀，提出了幾點建議，認為海域使用金標準需要進一步細化，海域市場化出讓要和嚴格的海域用途管制相結(jié)合，填海造地項目應(yīng)該與毗鄰?fù)恋乩壋鲎?，海域市場化出讓方式暫時以招標和掛牌為主。

海域有償使用制度；海域出讓；海域資源配置；海域使用金

1993年5月21日，財政部和國家海洋局頒布了《國家海域使用管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），總則第一條就明確指出“根據(jù)國務(wù)院關(guān)于加強我國海域使用管理，實行海域使用證制度和有償使用制度的精神，制定本規(guī)定?！薄兑?guī)定》的頒布實施，首次以正式文件的形式確定了中國實行海域有償使用制度。2001年10月27日，第9屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第24次會議通過了《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域法》），并自2002年1月1日起實施，《海域法》第三十三條規(guī)定“國家實行海域有償使用制度。”自此，中國實行海域有償使用制度有了法律依據(jù)。《海域法》實施10年以來，國家在落實和推進海域使用有償制度方面做了大量的工作，既取得了一定的實踐經(jīng)驗，也存在還待解決的問題，進一步完善海域有償使用制度的配套措施，是國家培育和發(fā)展海域一級市場的基礎(chǔ)。

1 海域有償出讓方式現(xiàn)狀

1.1 海域有償出讓以行政審批為主

《海域法》第三條規(guī)定“海域?qū)儆趪宜小?，國家作為海域所有?quán)人，通過有償出讓海域使用權(quán)，將海域資源在地區(qū)之間、行業(yè)之間以及海域使用行為主體之間進行初始配置，保證了國家的海域所有權(quán)從經(jīng)濟上得到實現(xiàn)。有償出讓海域的方式是多樣的，《海域法》規(guī)定單位和個人可以通過行政審批、招標、拍賣3種方式取得海域使用權(quán)，但目前國家出讓海域使用權(quán)仍以行政審批為主。2006—2010年，全國通過招標、拍賣等方式確權(quán)海域面積占總確權(quán)面積的比例分別為3.16%、1.07%、4.55%、2.59%、3.24%，超過95%的確權(quán)海域都是以行政審批的方式出讓。

1.2 海域市場化方式出讓工作穩(wěn)步推進

《海域法》實施以后，沿海地區(qū)開始探索以招標、拍賣和掛牌（以下簡稱“招拍掛”）等市場化方式出讓海域使用權(quán)。廣西壯族自治區(qū)北海市海洋局是全國首批實行招拍掛出讓海域使用權(quán)的單位之一，該局2002—2005年先后5次組織開展招拍掛出讓海域使用權(quán)活動，標的物50個，海域面積0.17萬hm2，成交18宗，面積608 hm2［1］。2005年，連云港市連云區(qū)丁港至方洋港紫菜養(yǎng)殖區(qū)的約260 hm2海域3年使用權(quán)通過拍賣出讓，20宗紫菜養(yǎng)殖海域出讓金最高達93元/hm2，遠遠超過13元/hm2的競拍底價［2］。隨著實踐推廣，越來越多的沿海地區(qū)開展了此項工作，截至2010年，全國共有遼寧、河北、山東、天津、江蘇、福建、廣西、廣東8?。ㄊ?、自治區(qū)）推進了以招拍掛等市場化方式出讓海域使用權(quán)的工作（表1）。2011年1月，國家海洋局下發(fā)了《2011年海域使用管理工作要點》，在第四條明確提出“推行海域資源市場化配置，提高海域國有資產(chǎn)價值”，此舉促使沿海各地進一步加大推進海域市場化方式出讓工作的力度，有助于海域一級市場的發(fā)展和完善。

表1 沿海地區(qū)以招標、拍賣方式出讓海域使用權(quán)情況

2 海域有償出讓配套措施現(xiàn)狀

2.1 海域使用金征收逐步規(guī)范

1993年，財政部和國家海洋局頒布實施了《國家海域使用管理暫行規(guī)定》，規(guī)定“海域出讓金征收標準為每年每畝不低于100元”，由于國家缺乏統(tǒng)一規(guī)范，沿海地方基本上都出臺了各地的海域使用金征收標準。2002年，《海域法》實施，規(guī)定“單位和個人使用海域應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院的規(guī)定繳納海域使用金”，但海域使用金征收主要依據(jù)仍是《國家海域使用管理暫行規(guī)定》，國家規(guī)定的海域使用金征收標準仍然只是一個指導(dǎo)性的征收標準。2007年，財政部和國家海洋局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強海域使用金征收管理的通知》，提出“除農(nóng)業(yè)填海造地用海、鹽業(yè)用海、養(yǎng)殖用海暫由沿海各省、自治區(qū)、直轄市財政部門和海洋行政主管部門制定標準外，各地區(qū)、各類型用海海域使用金征收標準統(tǒng)一由財政部、國家海洋局制定”，并規(guī)定了海域使用金征收方式、繳庫方式、管理和監(jiān)督管理責(zé)任部門。

2.2 地方分別出臺有關(guān)市場化出讓海域的管理規(guī)定

由于以招拍掛出讓海域使用權(quán)還是一項為適應(yīng)中國市場經(jīng)濟體制的探索性工作，國家還未能出臺統(tǒng)一的管理規(guī)定。沿海各地為順利推進此項工作，紛紛出臺了從省級到縣級的有關(guān)管理規(guī)定，對以招拍掛出讓海域使用權(quán)的具體操作方法予以了界定和細化，使海域“招拍掛”出讓規(guī)范化運作。

河北于2004年頒布實施《唐山市海域使用權(quán)招標、拍賣、掛牌出讓暫行辦法》。山東于2004年提出《文登市五壘島灣海域使用權(quán)公開拍賣方案》，2005年頒布實施《日照市海域使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓實施辦法》。江蘇于2003年頒布實施《鹽城市海域使用權(quán)招標拍賣實施辦法》，2004年頒布實施《連云港市海域使用權(quán)出讓招標拍賣實施辦法》，2010年完成了《江蘇省海域使用權(quán)招標拍賣實施辦法（試行）》（征求意見稿），2011年頒布實施《如東縣海域使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓暫行辦法》。福建于2007年出臺了《福建省招標拍賣掛牌出讓海域使用權(quán)辦法》，2008年出臺《詔安縣海域使用權(quán)招標拍賣規(guī)定》，2010年出臺《蕉城區(qū)海域使用權(quán)出讓公開招標拍賣規(guī)定》。廣東于2003年頒布實施《惠州市海域使用權(quán)招標拍賣暫行規(guī)定》，2011年起草了《廣東省招標拍賣掛牌出讓海域使用權(quán)辦法（征求意見稿）》。廣西于2010年起草了《養(yǎng)殖用海招標拍賣掛牌管理辦法》和《工程建設(shè)項目海域使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓管理辦法》。

雖然海南、浙江目前還沒有開展海域使用權(quán)招拍掛出讓工作，但也陸續(xù)出臺了相關(guān)規(guī)定作為以后的工作保障。海南省三亞市2006年就出臺了《三亞市海域使用權(quán)招標拍賣管理辦法》，2008年?？谑蓄C布實施《海口市海域使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓管理暫行辦法》，2011年4月，浙江省出臺《浙江省招標拍賣掛牌出讓海域使用權(quán)管理辦法》。

2.3 地方開始試探開展海域收儲工作

沿海開發(fā)熱潮產(chǎn)生了大量的建設(shè)用海需求，為了協(xié)調(diào)好養(yǎng)殖用海和工業(yè)用海的關(guān)系，保證重大項目建設(shè)的用海需求，有些地方試探開展海域收儲工作，試圖通過對海域“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一配置”來整合盤活海域資源。2010年，福建省莆田市參照林權(quán)改革和土地管理的做法，從養(yǎng)殖用海海域收儲入手，在涵江區(qū)、秀嶼區(qū)嘗試海域收儲2 000 hm2，對海域收儲的范圍、方式、程序和資金來源等方面提供了一種實踐經(jīng)驗。2010年8月，福建省漳浦縣成立了“海域收購儲備中心”，主要通過依法收回、收購、置換、新開發(fā)等方式實施海域資源儲備，為采用招標、拍賣和掛牌方式出讓海域使用權(quán)創(chuàng)造條件。

3 海域使用金征收現(xiàn)狀

3.1 全國海域使用金總額大幅增加

2007年執(zhí)行新海域使用金征收標準后，當(dāng)年征收的海域使用金為29.6億元，比2006年的15.7億元基本翻了一番。2008年、2009年及2010年征收的海域使用金總額也逐年大幅增加，分別為58.9億元、78.6億元和90.7億元（圖1）。

圖1 全國歷年海域使用金征收總額（2002—2010年）

雖然每年填海造地用海確權(quán)面積占據(jù)比例較小，但每年填海造地用海征收的海域使用金一直占總額的比例較大，2005年就超過了60%，2007年執(zhí)行新標準后，2007年、2009年、2010年都超過85%（圖2）。

圖2 全國填海造地用海征收海域使用金占總額比例（2004—2010年）

3.2 海域市場化出讓征收的海域使用金逐年增加

全國以招拍掛方式出讓海域征收的海域使用金逐年遞增，2009年呈暴發(fā)式增長，高達4 763.32萬元，2010年繼續(xù)增加為5 527.58萬元（圖3）。隨著海域市場化出讓工作的推進，海域招拍掛不再僅僅局限于海洋漁業(yè)項目，這直接導(dǎo)致海域市場化出讓征收的海域使用金總額大幅增加。2009年，天津市通過拍賣出讓的59 hm2海域使用權(quán)用于填海造地項目，征收了海域使用金4 269.70萬元；2010年，廣東省通過掛牌出讓了2宗海砂開采用海，征收的海域使用金分別為53.2萬元/hm2和25.5萬元/hm2，分別為現(xiàn)行標準4.5萬元/hm2的12倍和7倍。

圖3 全國海域市場化出讓征收的海域使用金總額（2006—2010年）

3.3 填海造地用海海域使用金標準遠低于毗鄰?fù)恋貎r格

國家海域使用金征收標準將填海造地用海分為建設(shè)填海造地用海、農(nóng)業(yè)填海造地用海、廢棄物處置填海造地用海和非透水構(gòu)筑物用海4類，實踐中，填海造地用海以建設(shè)填海造地用海為主。雖然2007年開始執(zhí)行的海域使用金標準中，填海造地用海的標準大幅增加，但和2006年調(diào)整后的新增建設(shè)用地有償使用費標準相比較，1～6等的建設(shè)填海造地用海海域使用金標準分別和1、2、3、4、7、10等的新增建設(shè)用地土地有償使用費征收標準差不多（表2），遠低于毗鄰?fù)恋貎r格。通過對商住用填海造地項目和工業(yè)用填海造地項目的調(diào)研，目前填海造地用海征收的海域使用金僅占毗鄰?fù)恋鼗鶞蕛r的20%～30%，在城市核心區(qū)域甚至只占5%～10%。

表2 建設(shè)填海造地用海海域使用金征收標準和新增建設(shè)用地土地有償使用費標準對比

由于通過填海造地獲取建設(shè)用地成本低廉，加之填海新增建設(shè)用地游離于全國宏觀調(diào)控體系之外，因此沿海地區(qū)填海造地規(guī)模無法得到有效控制。2006年全國填海造地用海確權(quán)面積為112.9 km2，2007年新標準頒布實施后，當(dāng)年的填海造地用海確權(quán)面積仍然增加到134.3 km2，2007年以后填海造地用海確權(quán)面積一直穩(wěn)定增加（圖4），提高填海造地用海海域使用金標準并沒有有力減退沿海各地的填海造地?zé)岢薄?/p>

圖4 全國填海造地確權(quán)面積（2002—2010年）

4 海域有償使用制度實施建議

4.1 海域使用金標準需要進一步細化

從全國海域一級市場發(fā)展現(xiàn)狀來看，行政審批在一段時間內(nèi)仍將是海域使用權(quán)出讓的主要方式，因此海域使用金標準是推進海域有償使用制度一項非常重要的工作。海域使用類型復(fù)雜，區(qū)域差異大，但目前的海域使用金標準反映的是整個縣級行政單元所轄海域綜合價值的平均水平，只有將評價單元進一步細化，才能更準確地反映海域市場價值。因此，海域使用金標準需要不定期修訂，并且逐步實現(xiàn)基于海域使用類型的海域定級，在此基礎(chǔ)上制定出更科學(xué)合理的海域使用金標準。

4.2 海域市場化出讓要和嚴格的海域用途管制相結(jié)合

中國海域一級市場是絕對的壟斷市場，壟斷供應(yīng)模式必然造成海域資源的絕對緊缺，招拍掛等市場化出讓方式，將促使海域價格一步一步走高。但海域資源是人類生存發(fā)展的戰(zhàn)略性物資和經(jīng)濟發(fā)展的重要資源，國家在出讓海域使用權(quán)時不能一味追求“高價格”，而應(yīng)本著公平優(yōu)先、兼顧效率的原則，在地區(qū)之間、行業(yè)之間以及海域使用者行為主體之間科學(xué)合理的配置海域資源使用權(quán)。因此，國家海域管理部門應(yīng)該實施嚴格的海域用途管制，海域市場化出讓要嚴格執(zhí)行海洋功能區(qū)劃，嚴格控制改變海域自然屬性的用海方式。

4.3 填海造地項目與毗鄰?fù)恋乩壋鲎?/h3>

填海造地用海的海域使用權(quán)與土地使用權(quán)的銜接是推進海域市場化出讓工作的難點：如果通過市場化方式取得海域使用權(quán)后，毗鄰用地項目審批通不過，海域就無法使用；項目通過申請后，海域填成陸地，又產(chǎn)生補繳土地出讓金問題，增加了開發(fā)成本。填海造地項目和毗鄰?fù)恋乩壋鲎屇苡行Ы鉀Q這一矛盾，海域管理部門與土地管理部門可以先按規(guī)定分別測算出海域使用金與土地出讓金的底價和比例，再通過協(xié)商，最終合并確定出讓底價，通過招拍掛等程序后，中標方可同時拍得海域使用權(quán)證與土地使用權(quán)證，其所繳納的成交金額再按海域與土地的比例分成，分別上繳入庫。

4.4 海域市場化出讓方式暫時以招標、掛牌為主

目前，海域市場化出讓的實踐仍以養(yǎng)殖用海為主，在實際操作過程中，必須考慮到當(dāng)?shù)亻L期漁民的利益，而招標、拍賣、掛牌3種出讓方式中，拍賣方式以“價高者得”為原則，不排除養(yǎng)殖業(yè)主為了保有養(yǎng)殖海域前期高額投資，不能準確地從自身經(jīng)濟利益出發(fā)競價。如江蘇省經(jīng)過實踐得出：1 hm2紫菜養(yǎng)殖海域的海域使用金應(yīng)該不超過1.8萬元，2005年連云港某宗紫菜養(yǎng)殖海域2.1萬元/hm2的拍賣價格必然給養(yǎng)殖戶帶來超額負擔(dān)。同時，拍賣方式受競爭強度的制約，而很多非漁業(yè)項目用海，尤其是填海造地用海，往往缺乏競爭，拍賣難以進行。因此，現(xiàn)階段海域市場化出讓方式應(yīng)該以招標、掛牌為主，拍賣則還需要具體的機制設(shè)計來支撐，有待將來條件具備后再分步實施。

［1］ 揚威.“招拍掛”出讓海域深得人心［N］.中國海洋報，2005－06－14.

［2］ 王佩杰.連云港首次拍賣海域使用權(quán)［N］.揚子晚報，2005－07－22.

科技部公益行業(yè)專項“海域使用權(quán)市場管理支撐技術(shù)與決策系統(tǒng)研究示范”（201105004）.