《食品安全法》視角下對我國食品安全法制監(jiān)管的審視

杜殿虎

（黃岡師范學院 政法學院，湖北 黃岡438000）

《食品安全法》視角下對我國食品安全法制監(jiān)管的審視

杜殿虎

（黃岡師范學院 政法學院，湖北 黃岡438000）

公民食品安全權(quán)的實現(xiàn)需要有較為完善的食品安全法律機制。在《食品安全法》視角下，從認知層面對食品安全的深刻內(nèi)涵再度剖析，審視我國食品安全法制監(jiān)管現(xiàn)狀，簡析國外食品安全監(jiān)管先進經(jīng)驗，提出我國食品安全法制監(jiān)管應(yīng)審查整編現(xiàn)行食品安全法律法規(guī)，并適時制定食品安全規(guī)章制度，強化執(zhí)法保障、執(zhí)法監(jiān)督制度，完善食品安全司法等建議。

食品安全法；食品安全；法制監(jiān)管

《中華人民共和國食品安全法》于2009年頒布實施，旨在保證公民的食品安全，保障公眾身體健康和生命安全。從2011年3月以來，“瘦肉精”事件再次把人們的關(guān)注焦點集中到食品安全上來。不禁引起人們對我國食品安全監(jiān)管機制的反思。

一、何謂食品安全

世界衛(wèi)生組織1984年在題為《食品安全在衛(wèi)生和發(fā)展中的作用》的文件中曾把食品安全①（food safety）和食品衛(wèi)生（food Hygiene）作為同義詞，定義為“生產(chǎn)、加工、儲存、銷售和制作過程中，確保食品安全可靠，有益于健康并且適合人的消費而采取的種種必要條件和措施”[1]；1996年，WTO則把食品安全與食品衛(wèi)生作為兩個不同的概念重新進行了定義：食品安全是指對食品按其原定用途進行制作或食用時不會使消費者健康受到損害的一種保證,食品衛(wèi)生則是指為了確保食品安全性和適用性在食物鏈的所有階段必須采取的一切條件和措施；我國《食品安全法》第99條規(guī)定，食品安全是指食品無毒、無害，符合應(yīng)當有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。

綜上所述，食品安全是人類生存所需要消費的物質(zhì)與人類身體健康的評價相結(jié)合的產(chǎn)物，即在正常情況下（包括物質(zhì)正常和人體健康狀況正常）消費食品促進人的生存和發(fā)展需要，而不會對人體造成任何不良影響。食品是一類供人類生存和發(fā)展的客觀存在的特殊事物，而安全則是人的主觀評價作用于特定事物的反映，食品有特定的范圍，安全也有特定的范圍，二者范圍的并集才是食品安全的范圍。任何食品不可能是“零風險”[2]。相對食品安全主義②認為，“從食品構(gòu)成及食品科技的現(xiàn)實出發(fā)，認為安全食品并不是完全沒有風險的食品，而是在提供最豐富營養(yǎng)和最佳品質(zhì)的同時，力求把可能存在的任何風險降至最低限度”[3]。但是在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域應(yīng)奉行絕對食品安全主義，即在以《食品安全法》為核心的食品安全法規(guī)指導下，建立和完善食品安全監(jiān)管體制，避免和排除因監(jiān)管不力而帶來的食品安全風險。

二、對我國食品安全法制監(jiān)管審視

“食品安全是不可協(xié)商的”[4]。我國自古就有“民以食為天”的說法，從1964年頒布實施《食品衛(wèi)生管理試行條例》以來，我國食品安全監(jiān)管經(jīng)歷了一個逐步發(fā)展與完善的過程（我國食品安全法制監(jiān)管主要歷程如下表所示），此外，還包括《消費者權(quán)益保護法》、《動物防疫法》、《水產(chǎn)養(yǎng)殖質(zhì)量安全管理規(guī)定》、《獸藥管理條例》、《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》、《食品質(zhì)量安全市場準入審查通則》、《農(nóng)藥生產(chǎn)管理辦法》、《國務(wù)院加強食品等安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》等上部法律、法規(guī)和行政規(guī)章，它們都從各個角度對涉及食品安全問題做了相關(guān)規(guī)定。

目前已經(jīng)初步形成了以《食品安全法》為核心的食品安全法律體系，建立了食品衛(wèi)生監(jiān)督、檢測、管理機構(gòu)和隊伍，邁入了食品安全法制管理的軌道。這一系列的法律規(guī)章制度為公民的食品安全權(quán)的實現(xiàn)提供了切實保障，但同時也有著不少值得改進和完善之處。

（一）法律制度制定方面。首先，制定主體的非統(tǒng)一性，規(guī)制客體的特定性，規(guī)范內(nèi)容的側(cè)重點不同，以致于諸多的法律規(guī)范相互交錯，相互沖突。如《刑法修正案（八）》是全國人大會議批準通過的，《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《食品安全法》是由全國人大常委會制定的，《生豬屠宰管理條例》《乳制品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》是國務(wù)院頒布實施的，而《食品召回管理規(guī)定》則是質(zhì)檢總局發(fā)布的，同時還有數(shù)以百計的地方規(guī)章制度，以使政出多門、多頭管理，最終造成管理上的空白，使食品安全問題“管不了、管不嚴、管不住”，對不安全食品打擊成了“打不著、打不痛、打不死”，而使得法令尚未執(zhí)行便效力減半。

其次，制度的滯后性導致一些法規(guī)制度不能適應(yīng)快速發(fā)展的中國特色社會主義市場經(jīng)濟也促使著制度的變遷與創(chuàng)新。如對食用動物屠宰進行規(guī)范和衛(wèi)生監(jiān)督管理，目前只有《生豬屠宰管理條例》一部專項法規(guī)，且對牛羊禽犬等食用動物屠宰還沒有明確的進行規(guī)范，不能適應(yīng)新形勢下對肉類食品衛(wèi)生安全的要求，以致于一些定點屠宰場水平低下，私屠濫宰普遍存在，灌水注水屢禁不止[5]；因為“三聚氰胺”事件的爆發(fā)，國家廢除了食品行業(yè)的免檢制度，并對乳制品行業(yè)進行了大規(guī)模的徹查整頓，并助推了《食品安全法》的制定和實施。當前的“瘦肉精事件”也必將推動我國禽畜產(chǎn)品、肉制品相關(guān)法律法規(guī)的修訂與革新。

（二）食品安全執(zhí)法方面。食品安全執(zhí)法的不嚴格性、不規(guī)范性和缺乏科學性導致對食品安全隱患不能徹底消除。如工商總局于2009年制定了《食品安全監(jiān)管執(zhí)法協(xié)調(diào)協(xié)作制度》，從流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管執(zhí)法協(xié)調(diào)協(xié)作體系、食品安全監(jiān)管部門之間協(xié)調(diào)和協(xié)作、工商行政管理機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)分工協(xié)作和協(xié)調(diào)、建立健全工商行政管理機關(guān)區(qū)域橫向協(xié)作和通報和加強社會監(jiān)督等方面作了規(guī)定，但其效力和執(zhí)行力都非常有限；《食品安全法》第八章對制定食品安全監(jiān)督管理年度計劃、建立食品生產(chǎn)經(jīng)營者的信用檔案、建立食品安全信息統(tǒng)一公布制度和監(jiān)管部門依法履行職責等方面作了較為詳細的規(guī)定，但在實際的執(zhí)行中監(jiān)管部門常常以人力、物力、財力和技術(shù)不足為借口不斷降低執(zhí)行標準；現(xiàn)在的食品安全執(zhí)法大多還是在出現(xiàn)了重大食品安全事件之后，由上級機關(guān)組織的“一陣風式”的檢查、處理，同時由于一些執(zhí)法人員的失職、瀆職、包庇，致使食品安全監(jiān)管陷入“重大食品安全事件爆發(fā)——專項整治——監(jiān)管放松——食品市場混亂——重大食品安全事件爆發(fā)”惡性循環(huán)；食品安全執(zhí)法過程中，“以罰（金）代管”使食品生產(chǎn)經(jīng)營者與監(jiān)管部門各得其所，導致食品安全監(jiān)管形同虛設(shè)，“抽樣檢查”容易造成食品安全監(jiān)管的不連續(xù)性，不能保證食品安全的穩(wěn)定與長久。因此，對食品安全執(zhí)法的監(jiān)督就勢在必行了。

（三）食品安全司法監(jiān)管方面。如我國《刑法》③第一百四十三條規(guī)定：“生產(chǎn)、銷售不符合食品安全標準的食品，足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；對人體健康造成嚴重危害或者有其他嚴重情節(jié)的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金；后果特別嚴重的，處七年以上有期徒刑或者無期徒刑，并處罰金或者沒收財產(chǎn)?！钡谝话偎氖臈l規(guī)定：“在生產(chǎn)、銷售的食品中摻入有毒、有害的非食品原料的，或者銷售明知摻有有毒、有害的非食品原料的食品的，處五年以下有期徒刑，并處罰金；對人體健康造成嚴重危害或者有其他嚴重情節(jié)的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金；致人死亡或者有其他特別嚴重情節(jié)的，依照本法第一百四十一條的規(guī)定處罰?！蓖ㄟ^加大刑事處罰力度對食品安全違法分子起到了震懾作用。但是我國在食品安全民事侵權(quán)、食品安全行政監(jiān)管方面的司法監(jiān)管還存在一些空白，如對經(jīng)常性的一般的食品安全事件僅處以行政罰款，而沒有提起法律訴訟。

食品的安全性是食品必須具備的基本要素。在以《食品安全法》為基本法的統(tǒng)領(lǐng)與指導下，對我國食品安全監(jiān)管體制進行不斷的調(diào)整與革新，使其更加適應(yīng)不斷發(fā)展與完善的社會主義市場經(jīng)濟。

三、食品安全法制監(jiān)管之建議

食品安全監(jiān)管是指由國家和政府部門為了確保食品生產(chǎn)、經(jīng)營和消費等過程的安全而以強制力實施的監(jiān)督管理活動。我國是WTO的成員國之一，食品安全監(jiān)管也應(yīng)主動與國際接軌，不斷加強與國際食品法典委員會 CAC④（Codex Alimentarius Commission）的溝通與交流，并適時引進其他國家的先進經(jīng)驗。從國際經(jīng)驗來看，加強食品安全管理各部門之間的協(xié)調(diào)是食品安全管理體制改革的核心。如以歐盟為代表的為了控制風險，將原有的食品安全監(jiān)管部門重新統(tǒng)一到一個獨立的食品安全機構(gòu)，由這一機構(gòu)對食品的生產(chǎn)、流通、貿(mào)易和消費全過程進行統(tǒng)一監(jiān)管，徹底解決部門間分割與不協(xié)調(diào)問題；而以美國為代表的雖然將食品安全監(jiān)管權(quán)力分配到衛(wèi)生部—食品和藥品管理局（FDA）、衛(wèi)生部—疾病控制與防治中心（CDC）、農(nóng)業(yè)部—食品安全與檢查局（FSIS）和美國環(huán)境保護總署（EPA）等不同的部門，但其卻通過較為明確的管理主體分工來避免機構(gòu)間的監(jiān)管沖突問題，保證對“從農(nóng)田到餐桌”全過程的監(jiān)管。這些經(jīng)驗對我國的食品安全監(jiān)管具有重要的借鑒意義。

（一）審查整編現(xiàn)行食品安全法律法規(guī)，并適時制定食品安全規(guī)章制度

《憲法》是“萬法之母”，而《食品安全法》是食品安全領(lǐng)域之基本法。食品安全是典型的公共物品[7]，所以需要在全國人大常委會的領(lǐng)導授權(quán)下，在法工委的組織實施下，對我國《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《生豬屠宰管理條例》《乳制品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》以及其他全國性的有關(guān)食品生產(chǎn)經(jīng)營消費的法律規(guī)章制度進行違憲審查和違反《食品安全法》審查，廢除那些不能通過審查的法律規(guī)章。由全國人大制定發(fā)布《食品安全法律規(guī)章整編》，制定《食品安全法律規(guī)章適用法》，以法律的形式確定同一位階法律規(guī)章的沖突規(guī)范。有立法權(quán)各級地方人大可以防效這種做法，在國家《食品安全法律規(guī)章》和授權(quán)范圍內(nèi)對本區(qū)域的食品安全管理規(guī)章制度進行統(tǒng)一整合，制定具體適用辦法。從而防止出現(xiàn)“為了解決一個問題而制造了更多的問題”[8]。

市場經(jīng)濟的快速發(fā)展和中國入世承諾的履行都要求不斷更新和完善不適應(yīng)食品安全新情況的法律規(guī)章制度。WTO有關(guān)協(xié)議中明確規(guī)定CAC法典標準在根據(jù)食品貿(mào)易中具有準繩作用[9]。因此我國應(yīng)根據(jù)國情積極引進CAC法典中的食品安全標準和規(guī)定⑤。如把《生豬屠宰管理條例》專項法規(guī)擴展到牛羊禽犬等食用動物的屠宰管理；提高食品行業(yè)準入門檻，統(tǒng)一食品標準和食品安全檢測標準，實現(xiàn)與國際標準接軌；又如增加對法律規(guī)章沒有規(guī)定或尚未授權(quán)使用的原料、添加劑非經(jīng)法定程序申請許可而不得使用等制度。

（二）強化食品安全執(zhí)法機制

法律的終極目標是靠執(zhí)法來實現(xiàn)的?！妒称钒踩ā泛汀妒称钒踩▽嵤l例》中對食品安全執(zhí)法都只是作了宏觀的籠而統(tǒng)之的規(guī)定，實際操作性不高。因此，有必要在《食品安全法》和《食品安全法實施條例》的框架下形成較為可行的食品安全執(zhí)法機制。

執(zhí)法保障制度。任何執(zhí)法都需要一定的條件和保障，食品監(jiān)管也不例外。食品檢測技術(shù)、檢測設(shè)備和檢測專家的引進所需費用應(yīng)由同級人大經(jīng)預(yù)算由財政支出，保證執(zhí)法財源；通過政府對食品安全監(jiān)管（包括不同領(lǐng)域和不同環(huán)節(jié)）權(quán)力的整合和重新分配，賦予食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)連續(xù)執(zhí)法的可能性，保證權(quán)源和執(zhí)法效率；定期組織食品監(jiān)管人員進行學習和培訓，包括專業(yè)技術(shù)技能和社會服務(wù)意識，保證食品安全執(zhí)法能力和文明素質(zhì)；對執(zhí)法過程中的先進模范進行表彰，如授予榮譽、獎勵現(xiàn)金、提高行政級別與待遇等形式，保證執(zhí)法人員的積極性；嚴厲打擊和懲處對執(zhí)法人員秉公執(zhí)法進行打擊報復(fù)的違法犯罪行為，保證執(zhí)法人員的合法利益不受侵犯。

執(zhí)法監(jiān)管制度。杜絕食品安全執(zhí)法工作人員參與食品行業(yè)的經(jīng)營管理，防止“公權(quán)私用”的產(chǎn)生；及時主動以各種有效形式公開食品安全執(zhí)法情況，完善和推廣“行風評議”制度，通過人大代表、消費者評議等形式對食品安全執(zhí)法進行評議，對評議不能通過的執(zhí)法事項由執(zhí)法當事人承擔行政責任；對食品安全執(zhí)法中有瀆職、失職等行為的執(zhí)法工作人員嚴格依照《行政處罰法》予以制裁，構(gòu)成刑事犯罪的，由檢察機關(guān)依法提起公訴。

（三）完善食品安全司法

強化食品安全司法監(jiān)管?，F(xiàn)行的食品安全監(jiān)管往往是出現(xiàn)了食品安全隱患后，除非情節(jié)特別嚴重，一般均由行政執(zhí)法機關(guān)予以行政罰款等形式的行政處罰。對食品安全司法監(jiān)管的改革應(yīng)該增加司法機關(guān)的權(quán)力，變“行政罰款”為“刑事罰款”，從而減少食品安全行政監(jiān)管的利益誘因，確保其執(zhí)法的公正性。

設(shè)計便利的司法監(jiān)管制度。在一般簡單的食品安全糾紛案件中，采取“立”“審”“執(zhí)”相結(jié)合的模式，適度運用簡易程序，這樣既能及時有效地保障公民實現(xiàn)食品安全權(quán)，也能減輕食品生產(chǎn)經(jīng)營單位因訴訟而引起的成本增加。司法資源是公共資源，所以在食品安全糾紛案件中應(yīng)有條件的減少和免除訴訟費用，使公民能享受“廉價的公平正義”，真正體現(xiàn)司法為民的理念。

美國資深記者尼科爾斯·福克斯說：“我們的身邊原本充滿了看不見的危險，但現(xiàn)在我們不幸看見了，而且是在餐桌上……”一個人從出生開始到死亡為止，這期間都離不開食品，無論其是否犯罪，智力是否正常，身體是否有缺陷。在法治社會下，我們不可能要求每一位消費者去監(jiān)管或者保證食品安全，我們所能做的就是，在《食品安全法》的規(guī)定和授權(quán)下，加強食品安全的法制監(jiān)管。

注 釋：

①食品安全（food safety）是以保障人體健康安全為內(nèi)涵的食品安全，或稱食品質(zhì)安全；食品安全（food security）是以食品供給保障安全為內(nèi)涵的食品安全，或稱食品量安全。

② 美國學者Jone曾建議區(qū)分絕對安全性與相對安全性兩種不同的概念。這里將其觀點發(fā)展為絕對食品安全主義和相對食品安全主義。

③這里主要指《刑法修正案（八）》的相關(guān)規(guī)定。

④ 國際食品法典委員會CAC（Codex Alimentarius Commission）是政府間有關(guān)食品管理法規(guī)、標準問題的協(xié)調(diào)機構(gòu)。CAC成立于1961年，由FAO及WTO總干事直接領(lǐng)導下設(shè)在羅馬的CAC秘書處總體協(xié)調(diào)，每兩年在羅馬（FAO）或日內(nèi)瓦（WHO）舉行一次會議。CAC工作內(nèi)容是制定食品法典標準、最大殘留限量、操作規(guī)范和指南，其宗旨是保護消費者健康（減少是源性疾病）和促進食品貿(mào)易的公平性（建立國際標準、方法、辦法、消除貿(mào)易壁壘）。

⑤截至2000年底，CAC共制定了237個食品標準，41個衛(wèi)生規(guī)定或技術(shù)規(guī)程，185種殺蟲劑評價3274種殺蟲劑限量，25種污染物指南。

[1][3]楊潔彬、王晶，等：食品安全性[M].北京：中國輕工業(yè)出版社，1999.

[2]陳君石.“食品安全的現(xiàn)狀與形勢”[J].預(yù)防醫(yī)學文獻信息，2003，9（2）.

[4]FAO/WHO.Assuring food safety and quality:guidelines for strengthening national food controlsysterms[M].Rome：Food and Agriculture Organization of the United Nations World Health Organization，2003.

[5]錢貴明.論食品安全的法律控制[D].華東政法學院，2006，（4）.

[6]張濤.食品安全法律規(guī)制研究[D].西南政法大學，2005，（3）.

[7]Stephen F.Hamilton，David L.Sunding.Public goods and the value of product quality regulation:the case of food safety[J].Journal of Public Economic，2003，（87）：799-817.

[8]David Waltner-toews.One Ecosystem，One Food System：the Social and Ecological Context of Food Safety Strategies[J].Journal of Agricultural and Environmental Ethics，1991，（4）.

[9]陳志成：食品法規(guī)與管理[M].北京：化學工業(yè)出版社，2005，（277）.