緬甸改革及其前景芻議*

肖 克

近年來，東南亞國(guó)家緬甸因其改革進(jìn)程而備受世界關(guān)注。2012年，緬甸改革加速。4月3日，緬甸議會(huì)補(bǔ)選結(jié)果宣布，昂山素季所領(lǐng)導(dǎo)的反對(duì)黨全國(guó)民主聯(lián)盟(National League for Democracy，簡(jiǎn)稱民盟，NLD)大獲全勝。4月13日，英國(guó)首相卡梅倫訪問緬甸，成為自1962年奈溫通過政變上臺(tái)以來首位到訪的西方國(guó)家政府首腦。6月，昂山素季出訪歐洲，補(bǔ)領(lǐng)了1991年的諾貝爾和平獎(jiǎng)，并成為以非國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人身份在英國(guó)國(guó)會(huì)講演的第一人。9月，吳登盛(U Thein Sein)總統(tǒng)赴美出席聯(lián)合國(guó)大會(huì)，并成為46年來第一位訪美的緬甸國(guó)家元首。①“At U.N.，Myanmar Leader Highlights steps to Reform”，The New York Times，September 27，2012.中國(guó)國(guó)家副主席習(xí)近平在會(huì)見來訪的緬甸總統(tǒng)吳登盛時(shí)表示，中國(guó)愿同緬方“開展治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)交流”。②“習(xí)近平會(huì)見緬甸總統(tǒng)馬來西亞副總理和菲律賓總統(tǒng)特使”，《人民日?qǐng)?bào)》，2012年9月22日。中國(guó)是緬甸的鄰國(guó)和重要貿(mào)易伙伴，緬甸的穩(wěn)定和發(fā)展對(duì)中國(guó)具有重要意義，認(rèn)識(shí)和掌握緬甸的改革情勢(shì)，有助于我們更好地了解緬甸，并為中緬關(guān)系的發(fā)展提供參考。

一

緬甸正在進(jìn)行的改革是以政治自由化與民主化為核心，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域的全面改革。在政治領(lǐng)域，緬甸在2010年舉行大選，選出自1962年以來首屆真正意義的文官政府，初步實(shí)現(xiàn)了軍政府“還政于民”的目標(biāo)。軍人出身的吳登盛帶領(lǐng)成立不久、有軍方支持的聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨(Union Solidarity and Development Party，USDP)，在主要反對(duì)派——昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的全國(guó)民主聯(lián)盟缺席情況下獲得議會(huì)選舉勝利。吳登盛當(dāng)選總統(tǒng)后，采取一系列措施實(shí)行自由化和民主化改革，包括釋放反對(duì)派領(lǐng)袖昂山素季、允許全國(guó)民主聯(lián)盟注冊(cè)為合法政黨等。為了回應(yīng)人民對(duì)腐敗問題的強(qiáng)烈不滿，緬甸政府出臺(tái)系列反腐措施，緬甸議會(huì)也通過法律大幅提高國(guó)家公務(wù)人員待遇，希望通過“高薪養(yǎng)廉”的方式減少腐敗。

在一直影響緬甸政局穩(wěn)定的少數(shù)民族獨(dú)立武裝問題上，緬甸政府的政策、措施也有重大調(diào)整。緬甸政府2011年11月開始同克倫、克欽、撣族等少數(shù)民族舉行和談，2012年初與克倫民族解放軍簽訂?；饏f(xié)議。①“Burma government signs ceasefire with Karen rebels”，BBC News，January 12，2012.在簽訂停火協(xié)議的第二天，總統(tǒng)吳登盛就簽發(fā)政令，命令緬甸聯(lián)邦軍隊(duì)除了自衛(wèi)外不得主動(dòng)向任何少數(shù)民族軍隊(duì)發(fā)動(dòng)攻勢(shì)。2012年7月，吳登盛總統(tǒng)簽署特赦令，特赦12名民族武裝領(lǐng)導(dǎo)人，提出全國(guó)民族和解不排斥任何非政府政治或武裝組織，并在7、8月間進(jìn)行包括副總統(tǒng)和多名強(qiáng)力部長(zhǎng)人選在內(nèi)的大規(guī)模政府重組。②“Burma:Vice President Tin Aung Myint Oo resigns”，BBC News，July 4，2012;“Burma president announces cabinet reshuffle”，BBC News，August 27，2012.緬甸政府之所以與少數(shù)民族及其武裝組織實(shí)行和解，除了為國(guó)內(nèi)改革創(chuàng)造和平環(huán)境外，還因?yàn)榻Y(jié)束國(guó)內(nèi)武裝暴力沖突也是西方解除對(duì)緬制裁的條件。

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，緬甸進(jìn)行了大刀闊斧的改革。在議會(huì)初選結(jié)果宣布當(dāng)天，緬甸政府舉行了首次外匯拍賣，力圖使緬元的官方匯率符合市場(chǎng)匯率;提升天然氣等自然資源出口的力度和效率;改革銀行等金融機(jī)構(gòu);鼓勵(lì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;鼓勵(lì)私人投資和外國(guó)投資，并重新制定或修改了外國(guó)投資法和稅收法等法律。③Vikram Nehru，“Myanmar’s Five Economic Priorities”，Carnegie Endowment，http://carnegieendowment.org/2012/04/23/myanmar-s-five-economic-priorities/afrq.(上網(wǎng)時(shí)間:2012年6月3日)在貨幣政策方面，緬甸原來的貨幣兌換系統(tǒng)非常復(fù)雜，既有官方匯市，也有民間非法匯市，還有一些獲得官方許可的外國(guó)金融機(jī)構(gòu)也可進(jìn)行外匯兌換活動(dòng)，從而形成多層面的貨幣價(jià)格，官方和黑市的匯率差異極大，嚴(yán)重影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和政府信譽(yù)。吳登盛政府成立后，采取措施，變1977年以來緬甸元與美元間的固定匯率為“有管理的浮動(dòng)(managed float)匯率制”。

在社會(huì)領(lǐng)域，緬甸政府明顯放松監(jiān)控力度，釋出公民自治空間。首先是多年遭禁的反對(duì)黨領(lǐng)袖昂山素季的照片出現(xiàn)在一些媒體的頭版上。然后，從2011年6月起解除對(duì)體育、娛樂和彩票等期刊的審查，④“緬再放寬54種非新聞?lì)惪铩保坌录悠拢荨堵?lián)合早報(bào)》，2011年12月12日，第4版。同年9月解除對(duì)“美國(guó)之音”、“緬甸民主之聲”等外國(guó)網(wǎng)站的封鎖。⑤Andrew Buncombe，“Burmese junta relaxes access to foreign websites”，The Independent，September 17，2011.2012年8月20日，緬甸政府宣布廢除出版物的審查制度。⑥“Burma abolishes media censorship”，BBC News，August 20，2012.在人權(quán)方面，緬甸政府于2011年9月組建由15名退休官員和學(xué)者組成的國(guó)家人權(quán)委員會(huì)(NHRC)，并表示該委員會(huì)將獨(dú)立運(yùn)作，不受政府影響。⑦“Burma sets up human rights commission”，BBC News，September 6，2011.緊接著，該委員會(huì)寫信給總統(tǒng)吳登盛，建議釋放所有政治犯。2011年以來，緬甸釋放了上萬(wàn)名囚犯，其中有一些是政治犯。2011年12月2日，《和平集會(huì)與游行法案》經(jīng)總統(tǒng)簽署后成為法律。該法規(guī)定，緬甸公民在提前5天獲政府批準(zhǔn)的情況下，可以在除政府大樓、學(xué)校、醫(yī)院和大使館之外的地方進(jìn)行和平集會(huì)、示威與游行。⑧“總統(tǒng)簽署新政令緬甸允許和平示威”，［新加坡］《聯(lián)合早報(bào)》，2011年12月4日。

這一系列涉及政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等全方位的改革取得了立竿見影的效果。隨著改革的推進(jìn)，國(guó)際社會(huì)對(duì)緬甸經(jīng)濟(jì)環(huán)境的信心大增，甚至可口可樂公司在60年之后也重返緬甸。⑨“Coca-Cola returns to Burma after a 60-year absence”，BBC News，June 14，2012.緬甸吸引的外資金額從2009-2010財(cái)政年度的3億美元迅速增長(zhǎng)到2010-2011年度的200億美元，增速高達(dá)667%。⑩Joseph Allchin，“Taste of democracy sends Burma's fragile economy into freefall”，The Independent，September 20，2011.隨著外資大量流入，緬元升值1/4，緬甸政府廢除出口稅、放松進(jìn)口限制。?Joseph Allchin，“Taste of democracy sends Burma's fragile economy into freefall”，The Independent，September 20，2011.改革的政治效果更為突出。緬甸政府與主要反對(duì)黨——民盟相互承認(rèn)對(duì)方的合法性，民盟同意參加議會(huì)補(bǔ)選。至此，政黨合法競(jìng)爭(zhēng)問題得到初步解決，體制外競(jìng)爭(zhēng)變?yōu)轶w制內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)，困擾緬甸幾十年、影響政治穩(wěn)定的最大障礙由此初步去除。2012年議會(huì)補(bǔ)選，反對(duì)黨全國(guó)民主聯(lián)盟大獲全勝，獲得全部45個(gè)席位中的43席(民族院4席，人民院37席，地方議會(huì)2席)，昂山素季順利當(dāng)選下院——人民院議員。①“Burma gets ASEAN poll monitor boost”，Democratic Voice of Burma，March 20，2012.作為多數(shù)黨領(lǐng)袖的總統(tǒng)吳登盛與反對(duì)黨領(lǐng)袖昂山素季互相信任，并就改革方向和步驟達(dá)成基本共識(shí)。尤其是，曾獲1991年諾貝爾和平獎(jiǎng)的昂山素季在多年軟禁生活結(jié)束后，依靠其較高的國(guó)際聲望和在西方的影響力，吸引世界目光聚焦于緬甸改革，尋求廣泛的國(guó)際支持。2012年6月，昂山素季訪問歐洲的瑞士、法國(guó)、挪威、愛爾蘭和英國(guó)等國(guó)，以及聯(lián)合國(guó)勞工組織和諾貝爾和平獎(jiǎng)委員會(huì)。②“Suu Kyi gives historic Parliament address”，BBC News，June 21，2012.9月，昂山素季赴美訪問期間，得到奧巴馬總統(tǒng)等美國(guó)政要接見，并獲美國(guó)會(huì)授予的國(guó)會(huì)金章(象征平民最高榮譽(yù));同時(shí)在聯(lián)合國(guó)總部受到安理會(huì)秘書長(zhǎng)潘基文的接見。③“Burma's Aung San Suu Kyi given US Congressional medal”，BBC News，September 20，2012;“Ban hails Aung San Suu Kyi's role in Myanmar's reconciliation，reaffirms UN support”，UN News Center，September 21，2012.在國(guó)際上，緬甸的改革得到了普遍承認(rèn)與贊許。2011年初以來，各國(guó)政要紛紛訪問緬甸，西方國(guó)家表示將解除自20世紀(jì)80年代末90年代初以來對(duì)緬甸實(shí)行的全面制裁。2011年底，美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里·克林頓訪問緬甸，成為50年來訪緬的最高級(jí)別美國(guó)官員。希拉里表示，如果緬甸今后在民主改革方面取得進(jìn)展，美國(guó)愿意減輕制裁;2012年4月歐盟外交事務(wù)高級(jí)代表凱瑟琳·阿什頓訪問緬甸，表示歐盟將暫時(shí)解除(1年期限)除武器禁運(yùn)外所有對(duì)緬甸的制裁;4月13日，英國(guó)首相卡梅倫訪問緬甸，并對(duì)緬甸的民主改革給予肯定。④“David Cameron calls for Burma sanctions to be suspended”，BBC News，April 13，2012;“US to ease sanctions against Burma”，BBC News，April 5，2012;“EU foreign policy chief Ashton visits Burma”，BBC News，April 28，2012.

二

所有改革都有復(fù)雜的原因，是合力作用的結(jié)果。緬甸的改革也不例外。橫向考察可以發(fā)現(xiàn)，緬甸改革的原因主要有三個(gè)方面:內(nèi)部因素、區(qū)域(東盟)因素和國(guó)際壓力。內(nèi)部因素影響緬甸的政治穩(wěn)定和治理效果，國(guó)際因素決定緬甸的國(guó)際政治空間，地區(qū)因素對(duì)兩方面都有一定影響。

緬甸改革的最重要原因在于其內(nèi)部，主要是緬甸軍政府執(zhí)政陷入合法性危機(jī)，其統(tǒng)治日益不穩(wěn)。所謂政治合法性，實(shí)質(zhì)就是“我為什么要遵守你的統(tǒng)治和管理”的問題，它決定一個(gè)政權(quán)的穩(wěn)定性。合法性大致包含意識(shí)形態(tài)、程序正義和統(tǒng)治效果三方面內(nèi)容，但是由于意識(shí)形態(tài)的抽象特征，合法性的標(biāo)準(zhǔn)往往就只有程序正義和統(tǒng)治效果兩方面。程序正義的核心是政府權(quán)力來源，統(tǒng)治效果的核心是民生，緬甸軍政府遭到指責(zé)和抵制最多的地方就在這兩個(gè)方面。在統(tǒng)治權(quán)力來源上，緬甸軍政府是通過奈溫1962年的軍事政變獲得政權(quán)的，沒有合法性基礎(chǔ)。此后直至2010年大選，緬甸政權(quán)一直掌握在軍人手中。軍政府對(duì)內(nèi)壓制反對(duì)派，鎮(zhèn)壓少數(shù)民族武裝，民享政治權(quán)利極其有限。當(dāng)一個(gè)政權(quán)面臨合法性危機(jī)時(shí)，往往著力于提高政治績(jī)效，希圖以治理績(jī)效掩蓋關(guān)于權(quán)力來源的合法性爭(zhēng)議?？墒?，緬甸政府在這方面也乏善可陳。1988年的大規(guī)模抗議活動(dòng)就是因民生問題而起:物價(jià)飛漲，通脹率一度高達(dá)400%，城市貧民和靠政府薪水生活的人生活狀況急劇惡化。緬甸學(xué)生舉行了大規(guī)模游行示威活動(dòng)，工人和知識(shí)分子也紛紛加入，并提出廢除一黨制、實(shí)行多黨制和民主化的要求。⑤趙天寶:“論緬甸政局的發(fā)展前景”，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)》(法學(xué)版)，2009年，第4期，第104頁(yè)。另外，由于軍政府不承認(rèn)1990年大選的結(jié)果而招致西方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)制裁，令緬甸經(jīng)濟(jì)情況惡化。這對(duì)自1987年就位列世界最不發(fā)達(dá)國(guó)家名單的緬甸來說，無疑是雪上加霜。至2010年，緬甸GDP只有383億美元，人均GDP僅648美元。⑥“緬甸國(guó)家概況”，http://www.fmprc.gov.cn/chn/pds/gjhdq/gj/yz/1206_23/.(上網(wǎng)時(shí)間:2012年5月20日)因此，為使其統(tǒng)治具有合法性從而保持權(quán)力，同時(shí)促使西方解除制裁，緬甸政府啟動(dòng)了自上而下的政治轉(zhuǎn)型過程。緬1993年啟動(dòng)制憲進(jìn)程，2003年推出七步走的“民主路線圖”，2008年公投制憲并最后通過新憲法即《緬甸聯(lián)邦共和國(guó)憲法》，2010年起進(jìn)入實(shí)質(zhì)性政治改革階段。

緬甸改革的外部原因在于，多年來西方制裁對(duì)緬甸拓展國(guó)際空間、融入國(guó)際體系構(gòu)成重大障礙。隨著全球化深入發(fā)展，自外于國(guó)際社會(huì)的“孤島”式國(guó)家生存難以為繼、發(fā)展更是乏力。西方制裁使緬甸陷入困境。緬甸軍政府的合法性不受承認(rèn)，美國(guó)與歐盟從自身價(jià)值觀出發(fā)對(duì)緬甸民主人權(quán)狀況大加指責(zé)。緬甸經(jīng)濟(jì)上貧窮落后、基礎(chǔ)設(shè)施不發(fā)達(dá)、勞動(dòng)力失業(yè)的狀況日益嚴(yán)重，進(jìn)而危及政治穩(wěn)定。2007年爆發(fā)的“袈裟革命”就是由于人們抗議汽油漲價(jià)引發(fā)的。緬甸是一個(gè)佛教盛行的農(nóng)業(yè)國(guó)，對(duì)占人口多數(shù)的農(nóng)民來說，在工業(yè)水平很低的情況下，比較好的出路就是參軍入伍或者出家為僧。具有農(nóng)民背景的士兵與僧侶是緬甸政權(quán)的社會(huì)基礎(chǔ)，農(nóng)村和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)狀況的惡化可在一定程度上動(dòng)搖緬甸政權(quán)。從這個(gè)意義上說，美歐的經(jīng)濟(jì)制裁客觀上帶來了緬甸政府民主轉(zhuǎn)型的壓力和動(dòng)力。

表1 1988年政府鎮(zhèn)壓抗議活動(dòng)后與2010年大選后西方對(duì)緬甸制裁情況

與此同時(shí)，緬甸還面臨東盟促其改革的壓力。作為東盟成員國(guó)之一，緬甸理應(yīng)在政治社會(huì)等方面符合東盟的一些標(biāo)準(zhǔn)，更不要說在西方嚴(yán)厲制裁的情況下，緬甸需要東盟這個(gè)除雙邊外交外最重要的國(guó)際舞臺(tái)及與西方打交道的途徑。換句話說，東盟對(duì)緬甸具有重要的政治和外交意義，也具有不可或缺的經(jīng)濟(jì)意義。據(jù)國(guó)際貨幣基金組織(IMF)統(tǒng)計(jì)，2000-2010年，緬甸對(duì)東盟其他國(guó)家的出口額占其外貿(mào)總額43.7%，進(jìn)口額占45.1%。①范宏偉:“東盟對(duì)緬甸‘建設(shè)性’基礎(chǔ)政策評(píng)析”，《國(guó)際問題研究》，2012年，第2期，第32頁(yè)。同樣，緬甸是東盟的重要成員，它的穩(wěn)定與發(fā)展對(duì)東盟地區(qū)局勢(shì)非常重要。來自緬甸的毒品輸出、武器走私、難民流出等問題一直是東盟各國(guó)擔(dān)心和防范的，這些問題的妥善解決需要緬甸的配合。另外，東盟還一直擔(dān)心，對(duì)緬甸的過分排斥有可能促使緬甸倒向中國(guó)。東盟及其成員都需要一個(gè)穩(wěn)定的緬甸。

作為政府間組織，東盟決策程序的特色之一就是“以協(xié)商、共識(shí)為基礎(chǔ)，不采用更具法律意義的投票表決方式”，成員國(guó)之間“努力在‘求同存異’中達(dá)成最后的妥協(xié)”。②鄭先武:“東南亞區(qū)域間主義的歷史考察”，《南洋問題研究》，2011年，第2期，第29頁(yè)。這種在協(xié)商妥協(xié)基礎(chǔ)上“用一個(gè)聲音說話”的決策方式也給作為東盟內(nèi)唯一軍人執(zhí)政國(guó)家的緬甸以極大壓力。該決策方式反映在東盟對(duì)緬政策上，就是泰國(guó)提出并主導(dǎo)實(shí)施的“建設(shè)性接觸”政策。這一政策將緬甸問題視為區(qū)域問題置于東盟框架內(nèi)加以解決，并適當(dāng)借助國(guó)際力量。緬甸議會(huì)補(bǔ)選結(jié)果剛剛宣布，東盟就通過要求解除對(duì)緬制裁的決議。③“Asean summit confirms support to lift Burma sanctions”，BBC News，April 4，2012.同時(shí)，東盟積極向緬施加壓力，促其改革。泰國(guó)、菲律賓等國(guó)就經(jīng)常對(duì)緬民主和人權(quán)問題進(jìn)行批評(píng)。早在1999年的東盟外長(zhǎng)年會(huì)上，泰國(guó)提出的“建設(shè)性接觸”政策兩條措施之一就是東盟對(duì)緬進(jìn)行集體干預(yù)，督促緬政府與民主派對(duì)話，以避免緬局勢(shì)的惡化對(duì)地區(qū)安全造成不利影響。①李晨陽(yáng):“緬甸與東盟關(guān)系:1988年以來的回顧與展望”，《東南亞縱橫》，2000年增刊，第90頁(yè)。另外，從東盟決定吸納緬成為東盟成員時(shí)起，東盟就一直承受著歐美的壓力。1997年?yáng)|南亞金融危機(jī)使東盟各國(guó)認(rèn)識(shí)到其經(jīng)濟(jì)對(duì)歐美等西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)的依賴，故轉(zhuǎn)而敦促緬改善民主與人權(quán)。2003年昂山素季再次被軟禁，緬民主進(jìn)程又一次停滯不前時(shí)，一些東盟國(guó)家內(nèi)部紛紛成立類似“緬甸問題東盟議員組織”的機(jī)構(gòu)，宣稱若緬民主改革還沒有進(jìn)展，應(yīng)該停止其成員國(guó)資格。

三

緬甸改革的實(shí)質(zhì)是以軍政府為主體、自上而下進(jìn)行的“防御式改革”。通常，最有可能出現(xiàn)的改革有兩種:一種是由體制中的溫和派領(lǐng)導(dǎo)，另一種可能就是體制外的反對(duì)派領(lǐng)導(dǎo)。緬甸改革的主導(dǎo)力量無疑是掌握權(quán)力、控制社會(huì)的軍政府及其繼承者。自奈溫發(fā)動(dòng)軍事政變推翻吳努政府以來，緬甸政權(quán)一直是典型的軍事威權(quán)政權(quán)。1962年，奈溫奪取政權(quán)，廢除憲法，成立“緬甸聯(lián)邦革命委員會(huì)”，排除民選制度，開始軍人獨(dú)裁。之后，奈溫自任“緬甸社會(huì)主義綱領(lǐng)黨”主席，開始一黨專政，“緬甸聯(lián)邦革命委員會(huì)”更名為“緬甸聯(lián)邦社會(huì)主義共和國(guó)國(guó)務(wù)委員會(huì)”。1988年，蘇貌掌權(quán)，將執(zhí)政黨更名為“緬甸民族團(tuán)結(jié)黨”，建立“緬甸聯(lián)邦恢復(fù)法律和秩序委員會(huì)”，繼續(xù)一黨獨(dú)裁。1992年，丹瑞上臺(tái)，將委員會(huì)更名為“緬甸聯(lián)邦和平與發(fā)展委員會(huì)”，繼續(xù)一黨專政。盡管執(zhí)政黨和實(shí)際最高權(quán)力機(jī)關(guān)不斷更名，但緬甸國(guó)家政權(quán)始終掌握在軍隊(duì)和軍人手中，國(guó)家的實(shí)際掌控者奈溫、蘇貌、丹瑞都是高級(jí)軍官。緬甸軍政府在政治上成立軍人政黨作為全國(guó)唯一合法政黨，在經(jīng)濟(jì)上完全實(shí)行中央計(jì)劃，在某些時(shí)期對(duì)關(guān)鍵生活資料實(shí)行配給制，在社會(huì)文化上打壓多元性，對(duì)少數(shù)民族實(shí)行以壓迫為主的政策。這種威權(quán)統(tǒng)治導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)惡化和民眾不滿，最終引發(fā)1988年和2007年的兩次大規(guī)?？棺h運(yùn)動(dòng)，并遭到以美國(guó)為首的西方國(guó)家全方位的嚴(yán)厲制裁。緬甸軍政府在威權(quán)統(tǒng)治陷入僵局后，逐步尋求改變。加之軍隊(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)人年高體弱，為了防止未來軍隊(duì)地位和權(quán)力被削弱，緬甸軍政府遂主動(dòng)實(shí)行憲政民主改革。因此，緬改革起點(diǎn)是威權(quán)政府釋放權(quán)力空間的一種“防御性”改革，其目的是為了緩解壓力、繼續(xù)保持自身利益。

緬甸改革的順序是，先整體后局部、先政治后經(jīng)濟(jì)社會(huì)。對(duì)于涉及全局的改革來說，依次選擇的領(lǐng)域順序與輕重緩急絕不是個(gè)無關(guān)大局的問題，在某種程度上甚至可以決定改革的成敗。任何國(guó)家的政治體系都需要在決策規(guī)則、制度安排、政治參與障礙的移除、選舉要素等方面達(dá)成共識(shí)以及諒解或者默契。在這方面，緬甸選擇了先政治、后經(jīng)濟(jì)、再社會(huì)文化問題，具體到政治領(lǐng)域的順序大致就是整體結(jié)構(gòu)性問題、民族區(qū)域性問題等。從改革進(jìn)程看，2003年七步走“民主路線圖”出臺(tái)、2008年新憲法在公投中通過和2010年大選后文官政府成立三個(gè)事件具有里程碑意義。緬甸選擇的改革路徑是:通過憲政公投獲得民眾對(duì)新的政治結(jié)構(gòu)的認(rèn)同，再將反對(duì)黨民盟等納入體系內(nèi)，消滅制度外的政治反對(duì)派，然后借民主和解東風(fēng)，促進(jìn)民族和解，同時(shí)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)與金融改革，最終贏得國(guó)際社會(huì)認(rèn)同。與中國(guó)改革開放始于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不同，緬甸的改革具有直接且明確的政治目的，其直接目標(biāo)就是增強(qiáng)統(tǒng)治合法性、緩解執(zhí)政壓力和快速融入地區(qū)與國(guó)際社會(huì)。改革的穩(wěn)步推進(jìn)自然會(huì)擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域。進(jìn)入2011年后，緬甸的經(jīng)濟(jì)改革加速，反腐敗、匯率改革、稅收改革和鼓勵(lì)外國(guó)投資的法律相繼出臺(tái)。如果說2011年是緬甸的“政治改革”之年，那么從2012年開始，經(jīng)濟(jì)改革在緬甸政府的計(jì)劃中占據(jù)了更重要的地位。2012年6月19日，吳登盛總統(tǒng)發(fā)表電視講話，稱之前“政府專注于政治改革和民族和解”，“改革的第二階段將專注于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)家在經(jīng)濟(jì)中的作用將降低，外國(guó)投資會(huì)被鼓勵(lì)”。②“Burma President Thein Sein pledges economic reform”，BBC News，June 19，2012.吳登盛還宣布將建立“私有化委員會(huì)”，其主要任務(wù)將是在政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中提高私人投資的水平。此外，民眾生活也開始出現(xiàn)多元化苗頭。例如，在經(jīng)歷了幾十年的禁止之后，最近緬甸政府允許一些染發(fā)紋身的女子樂隊(duì)成員公開露面，這在以前是不可想象的。①“Pop go Burma's taboos:girl band dyes its hair as Aung San Suu Kyi visits Britain”，The Telegraph，June 23，2012.

緬甸開始改革以來，其經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)等領(lǐng)域的發(fā)展都取得了巨大成效，但是其政治結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)方面的深層次矛盾逐漸浮出，緬甸改革的前景將在很大程度上取決于這些矛盾的解決方式和程度。目前，緬甸改革面臨的最大難題有兩個(gè)，即民族和解問題和宗教爭(zhēng)端問題。

民族和解問題實(shí)際上是國(guó)家認(rèn)同問題。主權(quán)國(guó)家是民主的先決條件，關(guān)于國(guó)家性的共識(shí)，在邏輯上優(yōu)先于民主制度的創(chuàng)建。羅伯特·達(dá)爾說過:“民主程序的標(biāo)準(zhǔn)是以單位自身的正當(dāng)性為前提的。如果單位自身(被認(rèn)為)不正確或者缺乏正當(dāng)性，那么民主程序就不能簡(jiǎn)單地使其具有正當(dāng)性?！雹赗obert Dahl，Democracy and Its Crisis，New Haven:Yale University Press，1989，p.207.沒有國(guó)家，就無所謂公民權(quán);而沒有公民權(quán)，就不可能有民主。緬甸是個(gè)多民族國(guó)家，由于長(zhǎng)期遭受殖民統(tǒng)治和二戰(zhàn)期間出現(xiàn)大量地方抗日武裝等歷史原因，國(guó)內(nèi)民族矛盾突出，緬甸北部、東部和西部諸邦都爆發(fā)過民族分離勢(shì)力武裝反政府運(yùn)動(dòng)。自1948年緬甸獨(dú)立起，其國(guó)內(nèi)的克倫族、克欽族、撣族、果敢(漢族)等都先后與政府軍爆發(fā)過軍事沖突。緬甸共有15個(gè)省級(jí)區(qū)劃，除了首都內(nèi)比都所在內(nèi)比都聯(lián)邦特區(qū)(Naypyidaw Union Territory)外，還有7個(gè)省和7個(gè)邦。這7個(gè)邦位于較偏遠(yuǎn)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，居民主要是少數(shù)民族，擁有較大自治權(quán)利和實(shí)際上獨(dú)立于中央政府的武裝，并且很多少數(shù)民族都成立了民族政黨，參與議會(huì)角逐(見表2)。緬甸新政府成立后，在吳登盛總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)下，2011年6月與第二大少數(shù)民族武裝克欽獨(dú)立軍爆發(fā)停火17年來最嚴(yán)重沖突，③“Old tension bubble in Burma”，BBC News，June 11，2012.2012年初政府與克倫民族聯(lián)盟領(lǐng)導(dǎo)的克倫民族解放軍簽訂?；饏f(xié)議、結(jié)束了持續(xù)60多年的武裝對(duì)峙;同時(shí)，按照2008年憲法組成的立法機(jī)構(gòu)兩院之一為民族院，顯示了緬甸政府政治解決民族問題的誠(chéng)意。緬甸政府實(shí)行改革的主要目的之一，就是通過“還政于民”，以民主進(jìn)步促民族團(tuán)結(jié)，在全國(guó)范圍創(chuàng)造民族和解氛圍。從現(xiàn)實(shí)看，兼顧國(guó)家認(rèn)同與民族自治的有效方法應(yīng)該是堅(jiān)持以《彬龍協(xié)議(The Panglong Agreement)》④該協(xié)議于1947年2月由昂山素季的父親、緬甸國(guó)父昂山將軍與撣族、克欽族、欽族的代表在緬甸撣邦彬龍共同簽署，是緬甸近代史上關(guān)于少數(shù)民族自治的重要文件，主要內(nèi)容是允許各少數(shù)民族地區(qū)在國(guó)家政治中享有充分自治，并且各少數(shù)民族地區(qū)人民享有民主國(guó)家公民所享有的各項(xiàng)權(quán)利和特權(quán)。后來，由于昂山被刺殺，該協(xié)議盡管被政府通過，但并未得到貫徹執(zhí)行。各少數(shù)民族一直將其作為爭(zhēng)取民族權(quán)利反抗政府的依據(jù)。參見http://www.burmalibrary.org/docs/panglong_agreement.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2012年7月1日)的原則和精神為基礎(chǔ)，承認(rèn)各少數(shù)民族的充分自治權(quán)利。最近一段時(shí)間，吳登盛總統(tǒng)和昂山素季在闡述各自關(guān)于緬甸國(guó)內(nèi)少數(shù)民族問題的解決辦法時(shí)不約而同地提到要“簽訂《新彬龍協(xié)議》”，或強(qiáng)調(diào)“遵守《彬龍協(xié)議》精神”。⑤“Aung San Suu Kyi’s ethnic-minority problem”，The Economist，July 7，2012，p.28.未來，以克倫和克欽族為代表的分離勢(shì)力對(duì)緬甸的國(guó)家認(rèn)同程度、緬甸政府給予少數(shù)民族地區(qū)自治權(quán)利的限度以及雙方之間的關(guān)系，軍隊(duì)是否遵循文官政府的民族和解政策等，都會(huì)影響到緬甸國(guó)內(nèi)環(huán)境與秩序，甚至將決定緬甸的國(guó)家統(tǒng)一性。

宗教爭(zhēng)端一直是困擾緬甸政府的重大問題，宗教信仰分歧弱化了占人口少數(shù)的基督徒和穆斯林的國(guó)家認(rèn)同感。緬甸不僅多民族聚居，而且宗教信仰多元。由于歷史原因，宗教沖突與民族矛盾相互交織、十分復(fù)雜。緬甸境內(nèi)佛教徒占總?cè)丝?5%以上，基督教徒占5%，穆斯林8%，印度教徒0.5%。⑥根據(jù)中華人民共和國(guó)外交部網(wǎng)站(http://www.fmprc.gov.cn/chn/pds/gjhdq/gj/yz/1206_23/)和中國(guó)駐緬甸大使館網(wǎng)站(http://www.fmprc.gov.cn/ce/cemm/chn/ljmd/mdzj/t256864.htm)信息整理。占人口絕大多數(shù)的佛教徒與作為少數(shù)的基督徒和穆斯林之間的矛盾，一直是內(nèi)部爭(zhēng)斗和仇殺的主要原因。佛教自公元10世紀(jì)正式傳入緬甸至今，一直是官方宗教，信徒主要是占緬甸人口大多數(shù)的緬族?；浇淘诰挼榈膹V泛傳播主要是在1886年英國(guó)對(duì)緬實(shí)行殖民統(tǒng)治后，信徒以克欽族和克倫族人為主，大多生活在經(jīng)濟(jì)水平不發(fā)達(dá)的山區(qū)，但是由于歷史上受到教會(huì)學(xué)校教育和在英國(guó)殖民機(jī)構(gòu)任職的傳統(tǒng)原因而具有較高的文化水平，并與境外基督教組織和人權(quán)組織有密切聯(lián)系，其對(duì)緬甸的國(guó)家認(rèn)同常有搖擺性。

克欽獨(dú)立軍和克倫民族解放軍一直都是令緬甸歷屆政府頭痛的武裝反抗力量。佛教徒與基督徒的矛盾源自英國(guó)殖民統(tǒng)治時(shí)期。英國(guó)殖民當(dāng)局在緬采取“分而治之”方式，培植少數(shù)民族克欽人和克倫人為其代理，壓迫人口最多的緬族人，并吸引這些少數(shù)民族信仰基督教。英國(guó)殖民統(tǒng)治終結(jié)后，原來受壓迫的緬族將仇恨發(fā)泄到克倫、克欽等族身上，克倫、克欽等族依仗殖民時(shí)期掌握的武器裝備與軍隊(duì)進(jìn)行長(zhǎng)期對(duì)抗，民族矛盾與宗教矛盾因此相互交織并不斷加深。由于對(duì)國(guó)家認(rèn)同存在差異，克倫、克欽等少數(shù)民族內(nèi)部的基督教信徒與佛教信徒之間也有分歧，基督徒主張獨(dú)立，佛教徒主張適度自治，由此引發(fā)了一些少數(shù)民族內(nèi)部的矛盾和斗爭(zhēng)。伊斯蘭教信徒主要是若開邦的羅興亞人，人數(shù)很少，文化水平和生活水平更低，且沒有獨(dú)立武裝力量，在軍政府時(shí)期受到壓制，更因?yàn)榇蠖酁閬碜悦霞永瓏?guó)的難民后代而多次遭遇政府的大規(guī)模驅(qū)逐。①林錫星:“緬甸的穆斯林與緬孟關(guān)系”，《東南亞研究》，2004年，第2期，第32頁(yè)。2010大選后，隨著改革深入，以往穆斯林被壓抑的要求被激發(fā)，進(jìn)而引發(fā)民族之間的矛盾乃至流血沖突，引起國(guó)際社會(huì)對(duì)緬甸改革的關(guān)注和擔(dān)心。②“Burma unrest:UN body says 90000 displaced by violence”，BBC News，June 20，2012.佛教徒與基督徒之間的矛盾更多與政治有關(guān)，可以簡(jiǎn)化為主體民族與少數(shù)民族的民族矛盾;佛教徒與穆斯林之間的矛盾更多與宗教本身的認(rèn)同差異有關(guān)，是除穆斯林外的緬甸人與穆斯林之間的矛盾。在其他緬甸人看來，羅興亞穆斯林根本不是緬甸人，不應(yīng)該具有緬甸公民資格。另外，緬甸的基督徒和穆斯林聚居的貧困山區(qū)是罌粟的主要種植地，那里常常是反政府成員和思想的輸出地，這些地區(qū)的貧困落后和分離傾向嚴(yán)重制約了緬甸國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革成效。

表2 緬甸少數(shù)民族政黨、武裝概況

隨著全球化的加速發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，緬甸民眾尤其是基督徒有更多機(jī)會(huì)和渠道與國(guó)外教會(huì)、人權(quán)組織聯(lián)系，基地組織等極端主義和恐怖主義組織也乘機(jī)向緬甸滲透。這些對(duì)緬甸的政治社會(huì)穩(wěn)定無疑具有負(fù)面影響。

四

任何改革都不會(huì)一帆風(fēng)順，經(jīng)歷了40多年軍人統(tǒng)治的緬甸正在進(jìn)行的改革更需要沖破很多束縛。從改革進(jìn)程和國(guó)內(nèi)政治生態(tài)看，緬甸改革的前景尚存變數(shù)，確切走向在很大程度上取決于下列因素或問題的變化。首先，以軍方和吳登盛為首的聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨和昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟之間圍繞議會(huì)控制權(quán)的政治博弈將會(huì)加劇。在2015年下屆議會(huì)選舉前，緬甸國(guó)內(nèi)兩大政治力量將會(huì)加速整合更多政治力量，力求在新的議會(huì)選舉中獲得對(duì)本黨最有利的結(jié)果。對(duì)軍方和鞏發(fā)黨來說，2012年4月民盟在議會(huì)補(bǔ)選中大獲勝利令人震驚，是認(rèn)識(shí)民心向背的一次難得時(shí)機(jī)。如果鞏發(fā)黨在2015年再次慘敗的話，軍方和鞏發(fā)黨的政治合法性將會(huì)進(jìn)一步降低，這有悖于其改革初衷，有可能給緬甸政局帶來更大震蕩。對(duì)昂山素季和民盟來說，由于沒有參加2010年議會(huì)選舉，補(bǔ)選的勝利并不能帶來任何左右重大決策的地位和權(quán)力，但議會(huì)卻是民盟在目前政治格局下可以利用的惟一體制內(nèi)政治平臺(tái)，因此他們必須全力爭(zhēng)取更多議席。在這樣的態(tài)勢(shì)下，鞏發(fā)黨與民盟都將利用一切機(jī)會(huì)和事件，造聲勢(shì)、壯力量。鞏發(fā)黨的優(yōu)勢(shì)在于:掌握政權(quán)，具有執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)，背后有軍方撐腰;民盟的優(yōu)勢(shì)在于他們從未執(zhí)政，因此沒有政治“原罪”，在國(guó)內(nèi)樹立了“民主斗士”的形象，其領(lǐng)袖昂山素季在世界上享有一定聲望。有鑒于此，鞏發(fā)黨的策略將是進(jìn)一步促進(jìn)和解、提高政效。民盟則會(huì)針鋒相對(duì)，以主要反對(duì)黨身份加速介入國(guó)內(nèi)政治、鞏固其在國(guó)內(nèi)的政治基礎(chǔ)，同時(shí)將會(huì)更加重視利用西方的支持、擴(kuò)大國(guó)際影響，并游說西方國(guó)家壓吳登盛政府進(jìn)一步改革。昂山素季之前一直被視為緬甸各少數(shù)民族利益的代言人，但在進(jìn)入體制內(nèi)成為議員后，一些少數(shù)民族逐漸對(duì)她失去信任，甚至認(rèn)為昂山素季“背叛”了他們。2012年9月，撣族領(lǐng)袖吳昆吞烏(U Hkun Htun Oo)在領(lǐng)取美國(guó)國(guó)會(huì)民主獎(jiǎng)期間說，昂山素季已經(jīng)不再代表人民，并表示對(duì)她失去信任。①“Suu Kyi Neutralized:Shan Leader”，The Irrawaddy，September 20，2012.在羅興亞人是否屬于緬甸人這一敏感問題上，昂山素季一直沒有明確表態(tài)，以致遭到一些批評(píng)。她的不表態(tài)被視為從民主戰(zhàn)士向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)型的努力，其目的是在下屆議會(huì)選舉中爭(zhēng)取獲勝，故而不能得罪占人口大多數(shù)的佛教徒。

其次，隨著改革深入，軍隊(duì)繼續(xù)大力支持改革的可能性減弱，從而會(huì)增加未來爆發(fā)憲法危機(jī)的可能性。南歐、東歐和拉美許多國(guó)家的民主轉(zhuǎn)型歷史已經(jīng)證明，以軍事威權(quán)政治為起點(diǎn)的改革，要想取得成功，必須較徹底地去除軍隊(duì)的干預(yù)，使之受文官政府控制，例如阿根廷、葡萄牙和希臘等國(guó)。相反，如果保留軍隊(duì)對(duì)政治的巨大影響，則國(guó)家的民主轉(zhuǎn)型必然舉步維艱，必會(huì)受到軍事政變的威脅，例如巴基斯坦。2008年公投通過的新憲法給予了軍隊(duì)極重要的政治地位。該憲法既有許多維護(hù)軍隊(duì)權(quán)威的條款，更規(guī)定成立超越總統(tǒng)地位和權(quán)力的國(guó)防與安全委員會(huì)。該委員會(huì)由11名成員組成，至少6人應(yīng)由軍方任命或者必須為軍人。從緬甸國(guó)內(nèi)民眾、東盟組織及國(guó)際社會(huì)的呼聲和期待來看，軍隊(duì)放權(quán)都應(yīng)該是民主化改革的核心內(nèi)容。從目前形勢(shì)看，一旦以民盟為代表的國(guó)內(nèi)反對(duì)派力量壯大到獲得議會(huì)多數(shù)席位的地步，它就會(huì)提出修改憲法甚至總統(tǒng)直選的要求，那么緬甸就很可能陷入憲法危機(jī)。屆時(shí)緬甸軍隊(duì)將面臨繼續(xù)改革但失去權(quán)力，或者不惜中斷改革重新回到軍事威權(quán)政治時(shí)代的選擇，而無論哪種選擇，都將付出高昂代價(jià)。2012年7、8月吳登盛內(nèi)閣大幅人事調(diào)整后，一批改革派人物取代了保守派人物掌握了宣傳與工業(yè)等部門，這顯示政府推進(jìn)改革的決心，但因被取代的保守派人物大多是退役甚至現(xiàn)役高級(jí)將領(lǐng)，在軍隊(duì)中影響力很大，他們是否會(huì)對(duì)未來改革構(gòu)成阻力值得關(guān)注。

第三，大國(guó)力量博弈將在一定程度上影響到緬甸的改革前景。緬甸是東南亞地區(qū)大國(guó)，人口眾多，自然資源豐富，又與中國(guó)和印度相鄰，具有重要的地緣戰(zhàn)略地位，是世界主要大國(guó)必爭(zhēng)的重要戰(zhàn)略區(qū)。對(duì)中國(guó)和美國(guó)來說，確保緬甸的發(fā)展是其對(duì)東南亞政策的核心之一，也是兩國(guó)發(fā)展對(duì)東盟關(guān)系的必要環(huán)節(jié)。美國(guó)的戰(zhàn)略意圖是，將東盟納入自己的國(guó)際戰(zhàn)略體系，使其成為在中國(guó)南部的“守望者”，并與中國(guó)東部的日韓和西部的中亞諸國(guó)合作，形成對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略包圍圈，保持對(duì)中國(guó)的遏制。而東盟內(nèi)部近些年流行的“中國(guó)威脅論”及其成員國(guó)馬來西亞、越南、菲律賓等與中國(guó)之間的南海紛爭(zhēng)，給美國(guó)的介入提供了機(jī)會(huì)。對(duì)中國(guó)來說，緬甸是與中國(guó)在海陸國(guó)界上均不存在重大爭(zhēng)議的少數(shù)鄰國(guó)之一，兩國(guó)友好關(guān)系源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，加之緬甸北部克欽難民問題、油氣資源開發(fā)等直接影響中國(guó)西南地區(qū)穩(wěn)定和發(fā)展。因此，一個(gè)和平、穩(wěn)定、發(fā)展的緬甸符合中國(guó)的利益。相對(duì)而言，美國(guó)更重視緬甸民主轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)私有化;中國(guó)更看重緬甸的民族和解、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與穩(wěn)定。對(duì)緬甸自身來說，以“正常國(guó)家”身份融入國(guó)際體系很大程度上取決于美國(guó)對(duì)其改革的認(rèn)可;而中國(guó)作為地區(qū)大國(guó)和緬甸的最大鄰國(guó)，對(duì)緬政治、經(jīng)濟(jì)、難民等問題的影響更加直接，更具有決定性。緬甸在二戰(zhàn)中一度淪為日本的殖民地，緬甸目前的改革也吸引了日本的注意力，日本希望不斷擴(kuò)大其對(duì)緬甸的影響。另外，印度近幾年施行“東進(jìn)戰(zhàn)略”，力求將安全邊界從傳統(tǒng)的“亞丁灣至馬六甲海峽”延伸到南中國(guó)海，甚至整個(gè)西太平洋，緬甸成了印度“東進(jìn)戰(zhàn)略”陸上的戰(zhàn)略重點(diǎn)。印度對(duì)緬的關(guān)注與合作肯定會(huì)不斷加強(qiáng)?？梢?，緬甸已經(jīng)不可避免地卷入了大國(guó)博弈中，其改革也需要這些大國(guó)的承認(rèn)與支持。緬甸未來的國(guó)際戰(zhàn)略無疑需要兼顧與各大國(guó)的關(guān)系，這肯定會(huì)影響緬甸改革的力度、進(jìn)程甚至方向?！?/p>