福利國家社會(huì)保障的政府責(zé)任與啟示

鐘洪亮

（福建師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州 350007）

一、西方福利國家社會(huì)保障的政府責(zé)任

西方福利國家社會(huì)保障制度從最初的慈善濟(jì)貧行為逐漸被政府行為所取代。政府介入的規(guī)模由小變大，地區(qū)性救濟(jì)逐漸變?yōu)橹醒刖葷?jì)，形式也由自愿性轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制性，保障內(nèi)容也逐漸充實(shí)完善。但不同時(shí)期、不同國家、不同發(fā)展階段政府介入社會(huì)保障的方式和結(jié)構(gòu)具有較大差異，或促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)繁榮（如北歐四國），或成為生產(chǎn)力發(fā)展的掣肘（如法國）。

（一）社會(huì)保障的政府責(zé)任與角色定位

20世紀(jì)40至70年代初是西方福利國家發(fā)展的黃金時(shí)期，強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)以促進(jìn)社會(huì)公平，彌補(bǔ)市場制度缺陷，政府逐漸在社會(huì)保障領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位。而隨著1973年石油危機(jī)而引發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，囿于財(cái)政壓力與“福利病”膨脹，福利國家擴(kuò)張受到越來越多的批評(píng)，認(rèn)為越來越多的社會(huì)保障開支已成為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)，這種價(jià)值理念一直持續(xù)影響至今。

尤其是20世紀(jì)80年代以來，新自由主義關(guān)于自由競爭的市場經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)被政治上的新保守主義接受，福利國家全面由擴(kuò)張轉(zhuǎn)向緊縮，減少稅收，甚至從普遍性福利向選擇性福利過渡，采取了更具“補(bǔ)救”傾向的政策，如工作導(dǎo)向的福利政策、社會(huì)保障領(lǐng)域私有化改革等。但即使福利國家開始全面轉(zhuǎn)向緊縮，許諾要大規(guī)模削減公共支出以降低稅收和赤字，但從各國社會(huì)保障支出來看，并未出現(xiàn)縮小趨勢（見表1），只是在調(diào)整政府責(zé)任的方式方面有所不同。

R Mishra系統(tǒng)分析了20世紀(jì)80年代社會(huì)保障制度在幾個(gè)代表性的發(fā)達(dá)國家的變化。他把福利國家定義為維持一個(gè)國家的最低限度福利水準(zhǔn)的制度化的政府責(zé)任，主要反映在三個(gè)方面:第一，促進(jìn)充分就業(yè)的政府政策；第二，按照普遍性原則提供給公民，以滿足基本需要的社會(huì)服務(wù)；第三，各種預(yù)防貧困和緩解貧困的措施［2］。

表1 有關(guān)國家公共社會(huì)保障和保健支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例［1］（%）

無論是哪一種變革理論或?qū)嵺`，都是政府責(zé)任方式的調(diào)整。在福利國家黃金時(shí)期，政府主導(dǎo)的社會(huì)保障制度，為福利國家的繁榮與發(fā)展作出了突出的貢獻(xiàn)。但由于政府公共支出過度膨脹超越了經(jīng)濟(jì)體的承受力，政府陷入赤字危機(jī)，一定程度上阻滯了國家競爭力的提升，尤其在危機(jī)來臨之際。但徹底否定政府社會(huì)保障支出進(jìn)行“休克式”政策調(diào)整，必將遭遇阻滯，亦會(huì)使經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入困境。例如，在1970年代經(jīng)濟(jì)滯脹引發(fā)的社會(huì)保障私有化浪潮中，相當(dāng)部分國家的私有化改革遭遇重挫。但法國社會(huì)保障制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)亦應(yīng)引起我們的關(guān)注，在法國雖然每個(gè)公民都享有社會(huì)保障，但社會(huì)保障制度高度碎片化，群體間待遇差異大，導(dǎo)致群體利益攀比，社會(huì)保障改革異常艱難，歷次社會(huì)保障改革均引發(fā)了大大小小的工人罷工，束縛了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繼續(xù)發(fā)展。

總體來看，近100多年來歐洲通過不斷建立和完善社會(huì)保障體系，強(qiáng)化社會(huì)保障資金的政府投入與社會(huì)保障項(xiàng)目多元化管理，形成了現(xiàn)代福利國家和遵循社會(huì)團(tuán)結(jié)理念、協(xié)商對(duì)話、互助共濟(jì)的歐洲社會(huì)模式。歐洲各國的歷史和現(xiàn)實(shí)充分證明:強(qiáng)化政府社會(huì)保障責(zé)任體系建設(shè)，不僅有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更有利于協(xié)調(diào)社會(huì)各方面利益，促進(jìn)全社會(huì)各系統(tǒng)之間矛盾的調(diào)和并達(dá)到穩(wěn)定狀態(tài)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)團(tuán)結(jié)、社會(huì)整合以及和諧社會(huì)建設(shè)。

（二）社會(huì)保障在應(yīng)對(duì)當(dāng)前國際金融危機(jī)中的作用

美國次貸危機(jī)引發(fā)的國際金融危機(jī)是典型的生產(chǎn)過剩危機(jī)，已從虛擬經(jīng)濟(jì)向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向社會(huì)領(lǐng)域迅速蔓延，其本質(zhì)是有效需求不足①參見陳文通:《全球金融危機(jī)的經(jīng)濟(jì)根源》（《中共中央黨校學(xué)報(bào)》，2009年第4期）；趙磊，李節(jié):《金融危機(jī):為什么要重提馬克思》（《馬克思主義研究》，2009年第6期）；曹蘇紅，王立強(qiáng):《運(yùn)用馬克思主義理論方法透析當(dāng)前西方經(jīng)濟(jì)危機(jī)研究綜述》（《紅旗文稿》，2009年第17期）；克里斯·哈曼:《利潤率和當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)》（《國外理論動(dòng)態(tài)》，2008年第10期）。。冰島由于大規(guī)模舉債，而所獲資金又大量投入虛擬經(jīng)濟(jì)，在2008年金融泡沫破滅后，幾乎成為“第一個(gè)破產(chǎn)的西方政府”而倍受世界關(guān)注②國際金融危機(jī)連鎖反應(yīng)后，冰島金融業(yè)外債超過1383億美元，而冰島國內(nèi)生產(chǎn)總值僅為193.7億美元，所有負(fù)債如果折算給國民，現(xiàn)在冰島全民都成了“負(fù)翁”，每人欠債高過20萬美元。時(shí)任總理哈爾德宣稱，冰島至少需要40億美元的貸款才能緩解經(jīng)濟(jì)困境，這場國際金融危機(jī)已經(jīng)使冰島的經(jīng)濟(jì)倒退了5年，該國第二年的國內(nèi)生產(chǎn)總值有可能下降10%以上。，這使得北歐福利國家發(fā)展模式受到質(zhì)疑。但半年后，北歐再一次成為世界的焦點(diǎn)，北歐“三大法寶”③即小規(guī)模經(jīng)濟(jì)體＋全球化、平均的薪資結(jié)構(gòu)、高福利和完善的社會(huì)保障體系。參見胡月曉:《北歐成功度過金融危機(jī)的三大“法寶”》（《證券時(shí)報(bào)》，2009年8月12日）。成為抵御金融危機(jī)的減震器。其中健全的社會(huì)保障制度功不可沒，高福利使得北歐居民具有較強(qiáng)的心理預(yù)期和消費(fèi)信心，消費(fèi)下降幅度低，有效需求充足?？v觀各國針對(duì)2008年金融危機(jī)所作的積極應(yīng)對(duì)，社會(huì)保障作為反周期手段被廣泛應(yīng)用，已取得了積極成效。

凱恩斯認(rèn)為，有效需求是決定社會(huì)總就業(yè)量的主要因素，能否達(dá)到充分就業(yè)取決于有效需求大小，在市場經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)中，有效需求不足會(huì)導(dǎo)致開工不足、失業(yè)增加，進(jìn)而陷入有效需求不足的惡性循環(huán)。有效需求不足源于消費(fèi)和投資不足，政府通過社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)移支付干預(yù)和調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，擴(kuò)大有效需求以彌補(bǔ)和修正市場缺陷。通過社會(huì)保障有助于提高整個(gè)社會(huì)的平均消費(fèi)傾向，同時(shí)有助于穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)，熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，刺激需求和保護(hù)生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。

國際金融危機(jī)引發(fā)了多國對(duì)社會(huì)保障制度的思考與改革。國際社會(huì)保障基金會(huì)認(rèn)為:社會(huì)保障動(dòng)力機(jī)制可以提供社會(huì)保障機(jī)構(gòu)以有效的政策和戰(zhàn)略，以恢復(fù)公眾對(duì)社會(huì)保障方案的信心，有助于振興經(jīng)濟(jì)，并通過對(duì)最脆弱的人群提供充分的保護(hù)以更好地保證社會(huì)的凝聚力。美國奧巴馬政府7870億美元美國復(fù)蘇與再投資法案、英國200億英鎊經(jīng)濟(jì)刺激方案、德國500億歐元公共基礎(chǔ)設(shè)施投資、日本75萬億日元四項(xiàng)經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃④這些支出占GDP的5%左右，向全國家庭發(fā)放2萬億日元的補(bǔ)貼、通過政府擔(dān)保幫助學(xué)校建筑防震、環(huán)境保護(hù)、兒童和老人護(hù)理等社會(huì)福利計(jì)劃。計(jì)劃在3年內(nèi)動(dòng)用10萬億日元，提供失業(yè)培訓(xùn)、扶持就業(yè)市場，如企業(yè)在休息日期間發(fā)給職工的津貼2／3由政府支付（政府對(duì)中小企業(yè)承擔(dān)4／5）的制度。、歐盟2000億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃⑤歐盟委員會(huì)于2008年11月26日出臺(tái)了2000億歐元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，其用途是減稅、基礎(chǔ)設(shè)施投資及社會(huì)保障與職業(yè)培訓(xùn)等方面。法國于2009年4月24日斥資13億歐元推行了“青年就業(yè)緊急計(jì)劃”，以促進(jìn)本國青年的就業(yè)和培訓(xùn)。、中國4萬億元擴(kuò)大內(nèi)需投資計(jì)劃（其中計(jì)劃民生投資比例占44%①如“五緩四減三補(bǔ)兩協(xié)商”和穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的“六條意見”等七個(gè)保就業(yè)政策。根據(jù)有關(guān)部門測算，僅“五緩四減三補(bǔ)”就為企業(yè)減負(fù)上千億元，穩(wěn)定企業(yè)職工就業(yè)崗位上千萬個(gè)。參見杜宇:《中國三部門采取五大舉措減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)穩(wěn)定就業(yè)》，http:／／news.xinhuanet.com／newscenter／2008－12／21／content＿10533000＿1.htm。，一系列的社會(huì)保障政策組合，使得社會(huì)保險(xiǎn)五個(gè)項(xiàng)目覆蓋面迅速回升，社?；鹬Ц赌芰γ黠@增強(qiáng)②截止到2009年9月底，養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)比2008年增加900萬人，醫(yī)療保險(xiǎn)增加4600萬人，工傷保險(xiǎn)增加500萬人，生育保險(xiǎn)增加800萬人。在金融危機(jī)期間，基本社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面不僅沒有縮小，反而明顯擴(kuò)大，這在世界各國都很少見，在客觀上發(fā)揮了安全網(wǎng)的作用。同時(shí)，根據(jù)2009年9月的統(tǒng)計(jì)，五項(xiàng)保險(xiǎn)基金同比增長17.5%，各項(xiàng)保險(xiǎn)待遇水平均有所提高，五險(xiǎn)支出同比增長30%。同時(shí)，2009年1月份順利完成了連續(xù)第五年上調(diào)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平10%的預(yù)定計(jì)劃，2009年底中央又頒布上調(diào)企業(yè)退休職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇10%，平均可達(dá)1320元。）和亞洲其他國家的經(jīng)濟(jì)刺激方案③2009年1月22日新加坡推出百億美元保就業(yè)刺激計(jì)劃，并承諾在未來兩年提供1.8萬個(gè)公共部門崗位。2009年1月7日泰國批準(zhǔn)撥款52億泰銖預(yù)算用于救助50萬名失業(yè)者。菲律賓勞工部設(shè)立了2.5億比索的基金，貸款給那些愿意做生意、繼續(xù)讀書或技術(shù)培訓(xùn)的下崗人員。韓國政府投入5.45萬億韓元穩(wěn)定就業(yè)市場，并從2008年底開始陸續(xù)公布創(chuàng)造就業(yè)崗位對(duì)策。紛紛出臺(tái)，這些刺激舉措和各種福利救助資金已成為各國宏觀經(jīng)濟(jì)的一個(gè)“自動(dòng)穩(wěn)定器”［3］。

（三）后危機(jī)時(shí)代的社會(huì)保障制度建設(shè)

縱觀世界發(fā)展史，社會(huì)保障制度在歷次經(jīng)濟(jì)危機(jī)中都是重要的應(yīng)對(duì)措施之一，尤其在危機(jī)之后更是作用巨大④如德國的《社會(huì)保險(xiǎn)法》（1883年）、《工傷事故保險(xiǎn)法》（1884年）以及《養(yǎng)老法》（1889年）；法國的《強(qiáng)制退休法》（1894年）、《專業(yè)保險(xiǎn)法》（1905年）；挪威的《工傷社會(huì)保險(xiǎn)制度》（1895年）；英國的《住房法》（1930年）、《貧困救助法》（1931年）、《兒童與青年法》（1933年）、《失業(yè)法》（1934年）以及《公共衛(wèi)生法》（1936年）；美國世界首部《社會(huì)保險(xiǎn)法》（1935年）。。因此，鄭秉文認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)危機(jī)和金融危機(jī)歷來就是許多國家調(diào)整社會(huì)保障政策的一個(gè)契機(jī)，甚至是現(xiàn)代社保制度的起點(diǎn)”⑤對(duì)全世界都產(chǎn)生重大影響的幾次社保立法都多少與金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)有關(guān)系。但自1973年石油危機(jī)以來，歷次經(jīng)濟(jì)危機(jī)則成為社保制度不斷收縮的一個(gè)重要外力和契機(jī)。這是因?yàn)?，?0世紀(jì)60年代末和70年代初原福利國家的社保制度均已十分成熟，甚至成為福利國家的沉重負(fù)擔(dān)，經(jīng)濟(jì)危機(jī)和金融危機(jī)的爆發(fā)只不過將其表面化而已。參見鄭秉文:《金融危機(jī)下的社保改革》（《中國社會(huì)科學(xué)院報(bào)》，2009年6月6日）。。1933年美國總統(tǒng)羅斯福簽署《聯(lián)邦緊急救濟(jì)法》大規(guī)模以工代賑，1935年美國國會(huì)通過《緊急救濟(jì)撥款法》，撥款49億美元進(jìn)行救濟(jì)、以工代賑和舉辦有益的公共工程項(xiàng)目來增加就業(yè)計(jì)劃［4］，羅斯福新政使失衡的社會(huì)利益結(jié)構(gòu)得到調(diào)整，較強(qiáng)購買力的中產(chǎn)階級(jí)在美國迅速壯大。

1997年亞洲金融危機(jī)中，中國政府采取了“兩個(gè)確?！?、“三條保障線”保護(hù)和延長勞動(dòng)力壽命社會(huì)保障方案，為下崗職工再就業(yè)提供了有力保障，受益人數(shù)占全國國企職工總數(shù)的95%，再就業(yè)服務(wù)中促使1／3～1／2的下崗職工實(shí)現(xiàn)再就業(yè)［5］。同樣，韓國經(jīng)濟(jì)受到亞洲金融危機(jī)沖擊后當(dāng)年GDP增長率為－6.7%，失業(yè)率高達(dá)6.8%，之后進(jìn)行超越“生產(chǎn)主義福利體制”⑥亞洲金融危機(jī)之前，東亞國家特有的福利供給體制被學(xué)者稱為“生產(chǎn)主義福利資本主義”、“儒教福利國家”、“保守主義與自由主義福利體制混合型”、“日本型福利國家”。其中“生產(chǎn)主義福利體制”得到較多認(rèn)同，但金融危機(jī)之后韓國政府進(jìn)行了一系列積極的社會(huì)保障改革，韓國學(xué)者金淵明認(rèn)為其特質(zhì)不僅具有生產(chǎn)主義福利體制特質(zhì)，同時(shí)還有普遍主義的特質(zhì)，還形成了強(qiáng)有力的親福利市民社會(huì)。參見金淵明:《超越“生產(chǎn)主義福利體制”:韓國的經(jīng)驗(yàn)》（《社會(huì)政策評(píng)論（第一輯）》，2007年）。的國家福利改革和擴(kuò)充，到2002年韓國GDP增長率為6.3%，人均GDP恢復(fù)到10013美元，失業(yè)率為3.1%［6］。泰國政府亦采取了廣泛的支持措施，如擴(kuò)大醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面、窮人養(yǎng)老金計(jì)劃、動(dòng)員民間組織和私營部門的積極參與。印尼政府則采取新的社會(huì)保護(hù)和監(jiān)控舉措。危機(jī)后各國或地區(qū)的社會(huì)保障改革與完善⑦如臺(tái)灣地區(qū)失業(yè)保險(xiǎn)從1999年的13.9%擴(kuò)大到2000年的35.9%，并于2002年修正“失業(yè)保險(xiǎn)法案”，同年正式建立老年補(bǔ)貼制度。韓國失業(yè)金領(lǐng)取者占失業(yè)人口比例1997年僅為7.8%，1998年提高到26.3%，2000年再次提高到33.3%。對(duì)每周工作18小時(shí)的工人達(dá)到了100%的覆蓋面，并且縮短了享有資格的繳費(fèi)期限，延長了待遇獲益期。泰國1999年4月拋出相當(dāng)于GDP的1%的一攬子刺激計(jì)劃，其中，將原來17萬人的老年補(bǔ)貼范圍擴(kuò)大到40萬人；耗資12億泰銖，為240萬低收入人口提供健康卡；為800萬低收入者每人提供2000泰銖補(bǔ)貼，為全體老年人每月提供500泰銖的老年補(bǔ)貼。，確保了亞洲各國經(jīng)濟(jì)繁榮與穩(wěn)定，形成了顯著區(qū)別于其他類社會(huì)保障制度的“東亞福利體制”。

當(dāng)前，國際金融危機(jī)對(duì)各國的影響程度盡管有所不同，但后危機(jī)時(shí)代社會(huì)保障作為反危機(jī)和反周期的重要調(diào)控工具已在世界各國得到廣泛應(yīng)用，社會(huì)保障覆蓋面擴(kuò)大、救助力度加大和國有化復(fù)歸儼然成為一種趨勢。2009年度達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇以“重塑危機(jī)后的世界”為主題，世界各國采取了更加積極有效的制度變革來擺脫危機(jī)的侵蝕，宣稱要重建“公正、公平、合理、健康的世界經(jīng)濟(jì)新秩序”，加強(qiáng)政府社會(huì)保障責(zé)任成為重要社會(huì)計(jì)劃之一。2009年3月9日，歐盟委員會(huì)和歐洲理事會(huì)共同發(fā)布報(bào)告稱社會(huì)保障是在危機(jī)中保護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定器，認(rèn)為有效的社會(huì)保障體制①尤其是醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)保險(xiǎn)和退休儲(chǔ)蓄、勞動(dòng)力和家庭政策以及健康服務(wù)?？梢缘钟C(jī)帶來的破壞和未來危機(jī)的沖擊，并決心用歐洲團(tuán)結(jié)基礎(chǔ)來保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)性發(fā)展。

截至目前，20國集團(tuán)統(tǒng)計(jì)世界各國制定的國際金融危機(jī)經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃總額達(dá)5萬億美元，強(qiáng)化社會(huì)保障制度改革就是各國反危機(jī)計(jì)劃的重要一環(huán)，尤其以美國和新興市場國家為典型代表。2009年11月7日美國國會(huì)眾議院通過總開支為1.2萬億美元的醫(yī)療改革法案，將新增4600萬②美國的醫(yī)保體系大致可以分為三個(gè)組成部分，包括政府醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃、雇主為員工及其親屬購買的醫(yī)保以及個(gè)人的投保。政府醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃中的聯(lián)邦醫(yī)療保險(xiǎn)專門針對(duì)65歲以上的老人，截至2008年底，該制度覆蓋4520萬人；聯(lián)邦醫(yī)療援助計(jì)劃面向低收入人群，凡是低于貧困線的群體均可獲得救助，實(shí)際受益人口4900萬；還有聯(lián)邦兒童醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃，向低收入家庭的兒童提供基本的醫(yī)療保障，無需個(gè)人繳費(fèi)，目前受益兒童是737萬人；另外退伍軍人及少數(shù)民族享有的免費(fèi)醫(yī)療費(fèi)用也全部由政府提供。企業(yè)雇主為員工提供的醫(yī)療保險(xiǎn)是美國人獲得醫(yī)保的主要途徑，該項(xiàng)保險(xiǎn)覆蓋了1.9億美國工薪階層及其親屬中的四分之三，約1.4億。但是除去通過以上三種形式擁有醫(yī)療保險(xiǎn)的人群外，美國還有15%的人口，約4600萬人沒有醫(yī)療保險(xiǎn)。隨著醫(yī)療費(fèi)用的持續(xù)上升，該數(shù)字有可能在2019年達(dá)到5400萬人，這一點(diǎn)被認(rèn)為是美國醫(yī)療體系的敗筆之一。美國公民享有醫(yī)療保險(xiǎn)，醫(yī)療保險(xiǎn)從83%擴(kuò)至96%，逐步實(shí)現(xiàn)健康美國計(jì)劃。縱觀美國醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃，雖然實(shí)際由國家醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋的人群僅有一半左右，與歐洲福利國家的醫(yī)療保險(xiǎn)制度相去甚遠(yuǎn)，但奧巴馬醫(yī)療保險(xiǎn)改革意義非同凡響，奧巴馬認(rèn)為這將“為美國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)持久發(fā)展和繁榮奠定基礎(chǔ)”③奧巴馬認(rèn)為，除非現(xiàn)在就啟動(dòng)醫(yī)療改革，否則今后10年內(nèi)，美國每支出5美元，其中有1美元就要花在醫(yī)療保健上。他還表示，他推動(dòng)的新一輪醫(yī)改不會(huì)增加財(cái)政赤字，而政府將通過節(jié)約和提高效率找到醫(yī)改所需的資金。亦有學(xué)者在《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》發(fā)文指出，醫(yī)改是左右未來美國經(jīng)濟(jì)的變量。但鄭秉文認(rèn)為受美國特有的價(jià)值觀影響，是美國醫(yī)療保險(xiǎn)改革困難重重、爭議激烈的根本所在。參見鄭秉文:《美國醫(yī)改與價(jià)值觀》（《人民日?qǐng)?bào)》，2009年10月20日）。。與此同時(shí)，2008年11月阿根廷宣布對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行“國有化再改革”，各國也紛紛對(duì)社會(huì)保障基金投資體制進(jìn)行改革，加強(qiáng)和完善養(yǎng)老金治理結(jié)構(gòu)④2009年3月，丹麥社?；餉TP宣布制定一個(gè)可持續(xù)的“綠色”戰(zhàn)略投資計(jì)劃，該計(jì)劃以森林作為投資對(duì)象和一種新型資產(chǎn)，旨在將重心放在“氣候變化投資”上。丹麥的ATP、美國的加州教師養(yǎng)老基金與荷蘭的ABP基金都認(rèn)為以氣候變化為題材的投資前景看好。聯(lián)合國極力推行低碳經(jīng)濟(jì)，認(rèn)為這對(duì)社保基金來說具有巨大的投資潛力，聯(lián)合國秘書長潘基文于2009年5月在一次氣候變化會(huì)議上說，養(yǎng)老基金應(yīng)將氣候變化作為一種“受托責(zé)任”。參見鄭秉文:《金融危機(jī)引發(fā)社保制度改革不斷深化》（《中國證券時(shí)報(bào)》，2009年7月6日）。。后危機(jī)時(shí)代社會(huì)保障制度改革勢必進(jìn)一步深化，政府在社會(huì)保障制度中的價(jià)值理念確立、資金投入、服務(wù)輸送系統(tǒng)建構(gòu)等作用將更顯著，社會(huì)保障政府責(zé)任建設(shè)得到強(qiáng)化。

二、對(duì)中國社會(huì)保障改革與發(fā)展的啟示

社會(huì)保障作為一種增進(jìn)福利的制度安排，既是一種制度實(shí)體，更體現(xiàn)了一種“制度化的集體責(zé)任”，既可以是對(duì)社會(huì)保障加大資金投入，也可以是政府對(duì)社會(huì)保障加強(qiáng)管理與制度建設(shè)，還可以是政府在不同社會(huì)保障主體中促進(jìn)資源優(yōu)化配置。盡管近些年來的改革使中國的社會(huì)保障水平有了很大的提高，但仍然存在許多問題。近年來有學(xué)者提出把社會(huì)保障當(dāng)作為一種生產(chǎn)要素，以強(qiáng)化社會(huì)保障的政府責(zé)任，努力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展相融合，在制度設(shè)計(jì)中準(zhǔn)確界定政府與市場、公平與效率的關(guān)系已逐漸成為一種共識(shí)。

（一）社會(huì)保障是一種生產(chǎn)要素

國際勞工組織認(rèn)為，生產(chǎn)要素就是指持續(xù)提高一經(jīng)濟(jì)體的總體產(chǎn)出水平的力量，其具體途徑是提高每個(gè)人或每個(gè)工時(shí)的產(chǎn)出水平［7］。因此，2003年在國際勞工組織發(fā)布的《全球就業(yè)日程》（GEA）列出的10個(gè)核心要素中，第8個(gè)是“社會(huì)保障作為一個(gè)生產(chǎn)要素”［8］，本文贊同并借用這個(gè)概念。

社會(huì)保障作為一個(gè)生產(chǎn)要素發(fā)揮作用，首先通過促進(jìn)社會(huì)公平、創(chuàng)建穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境和具有凝聚力的社區(qū)生活，保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，以影響和增進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)競爭力［9］。其次，通過社會(huì)保險(xiǎn)、教育、培訓(xùn)、醫(yī)療服務(wù)、家庭社會(huì)服務(wù)等人力資本投資手段實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者能力建構(gòu)，以提高勞動(dòng)力的再生產(chǎn)能力和改善生活質(zhì)量是“提高經(jīng)濟(jì)動(dòng)力和促進(jìn)勞動(dòng)力流動(dòng)的一個(gè)關(guān)鍵工具”［10］。第三，通過再分配機(jī)制將有限的資源用于人的投資，改善人的環(huán)境和能力，起到預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)的作用，可以增加他們應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變化的能力，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供有序和穩(wěn)定的社會(huì)基礎(chǔ)［11］。社會(huì)保障作為生產(chǎn)要素，不僅是人力資本投資的工具，還是風(fēng)險(xiǎn)防范和社區(qū)發(fā)展的重要工具，成為具有社會(huì)投資作用的資源配置手段。從此次金融危機(jī)中各國的應(yīng)對(duì)方案來看，已經(jīng)大量運(yùn)用了社會(huì)保障制度并將其作為一種生產(chǎn)要素功能發(fā)揮作用，如中國的新醫(yī)改、奧巴馬醫(yī)改新政和中國新農(nóng)保等。

（二）社會(huì)保障助推經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)同發(fā)展

人民生活水平的改善和提高有賴于經(jīng)濟(jì)增長。然而，經(jīng)濟(jì)增長本身并不能保證福利水平會(huì)自然而然地提高，或者保證經(jīng)濟(jì)改善能使所有人群受益。大多數(shù)國家目前面臨的問題不是沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是扭曲發(fā)展［12］。中國社會(huì)保障改革與發(fā)展要防止重蹈這種失誤，需要社會(huì)保障制度的不斷完善。

首先，通過社會(huì)保障手段有助于經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策相容。負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組織與負(fù)責(zé)社會(huì)服務(wù)政策與項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)要保持持續(xù)的接觸。確保作為國民經(jīng)濟(jì)重要組成部門和社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)基本要素的社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，相互促進(jìn)，形成良性循環(huán)，以提高所有人口群體的生活水平。

第二，適度的社會(huì)保障措施能通過社會(huì)財(cái)富的再分配，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展協(xié)同，建立“安全網(wǎng)”和“減震器”。經(jīng)濟(jì)發(fā)展如果只能讓某個(gè)群體受益，這是沒有意義的。通過再分配手段，既能提高國民生活水平，刺激社會(huì)需求，保證社會(huì)生產(chǎn)穩(wěn)定增長，同時(shí)，又能積聚國家發(fā)展資金，促進(jìn)資本市場趨于完善。

第三，通過社會(huì)保障措施，勞動(dòng)者因喪失勞動(dòng)能力或失業(yè)勞動(dòng)收入中斷或銳減時(shí)，可以獲得社會(huì)幫助，維持家庭基本生活，保證了勞動(dòng)力再生產(chǎn)正常進(jìn)行。通過婦女兒童保障、教育福利和家庭津貼等制度，保證人口素質(zhì)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展準(zhǔn)備合格的勞動(dòng)力資源?？梢哉f社會(huì)保障已成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)同發(fā)展的“第四驅(qū)動(dòng)力”。

（三）正確認(rèn)識(shí)政府與市場、公平與效率的關(guān)系

政府與市場、公平與效率是一個(gè)古老的話題，也是一個(gè)最難達(dá)成共識(shí)的話題，更是中國社會(huì)保障改革與發(fā)展不可回避的現(xiàn)實(shí)問題。承前所述，我們需要達(dá)成共識(shí)，即政府必須在社會(huì)保障領(lǐng)域中發(fā)揮主導(dǎo)作用。只有政府承擔(dān)起為社會(huì)成員提供社會(huì)福利的責(zé)任，才能最終建立一種使人民的生活隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而更有保障的利益共享機(jī)制。筆者認(rèn)為，承擔(dān)起社會(huì)保障投資主體角色是政府主導(dǎo)作用的具體表現(xiàn)，即政府要確立其在社會(huì)保障中的位置，從社會(huì)保障的后方走向前臺(tái)。

一些人傾向于將效率和公平看作是不可調(diào)和的一對(duì)矛盾，稱其是“魚和熊掌不可兼得”。但筆者認(rèn)為，社會(huì)保障制度是政府追求公平的工具之一，在化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)發(fā)揮再分配的作用，在追求公平的同時(shí)提高資源配置效率。也就是說公平與效率并不總是一對(duì)矛盾，在許多情況下公平與效率是一致的，或者是公平可以轉(zhuǎn)化為效率。正如阿瑟·奧肯指出“在平等中注入一些合理性，在效率中注入些人道……在一個(gè)有效經(jīng)濟(jì)體制中增進(jìn)平等”［13］，當(dāng)然設(shè)計(jì)和管理不當(dāng)?shù)纳鐣?huì)保障制度對(duì)效率的損害也是明顯的。

因此，當(dāng)前中國社會(huì)保障的政府責(zé)任建設(shè)，需要不斷凝縮科學(xué)的中國特色社會(huì)保障制度的建制理念，從中國社會(huì)保障發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，聚焦政府責(zé)任的調(diào)整方式，明確社會(huì)保障的政府責(zé)任邊界，完善公共財(cái)政制度化保障機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)保障功能社會(huì)政策化技術(shù)路線，更好實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的生產(chǎn)要素功能。

［1］哥斯塔·艾斯平－安德森.轉(zhuǎn)變中的福利國家［M］.周曉亮，譯.重慶:重慶出版社，2003:15.

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［5］王延中.不得已的“三條保障線”與“兩個(gè)確?！保跩］.中國社會(huì)保障，2007（11）:22－23.

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