論我國政府績效管理中平衡計(jì)分卡框架模型的建構(gòu)

齊 越，朱麗峰

（1.中石化國際石油勘探開發(fā)有限公司哈薩克斯坦公司，阿拉木圖 150000；2.浙江傳媒學(xué)院文化創(chuàng)意學(xué)院，浙江杭州 310018）

論我國政府績效管理中平衡計(jì)分卡框架模型的建構(gòu)

齊 越1，朱麗峰2

（1.中石化國際石油勘探開發(fā)有限公司哈薩克斯坦公司，阿拉木圖 150000；2.浙江傳媒學(xué)院文化創(chuàng)意學(xué)院，浙江杭州 310018）

我國的政府管理仍處于相對落后的狀態(tài)，不僅需要在觀念上學(xué)習(xí)新的政府管理理念，而且需要在技術(shù)上學(xué)習(xí)新的管理方法。20世紀(jì)90年代初，羅伯特·S·卡普蘭和大衛(wèi)·P·諾頓共同創(chuàng)立了平衡計(jì)分卡。該管理工具盡管產(chǎn)生于商業(yè)管理領(lǐng)域，但在各國政府領(lǐng)域也得到了廣泛應(yīng)用。本文結(jié)合我國政府的實(shí)際，提出了一套如何在我國政府管理領(lǐng)域正確使用平衡計(jì)分卡框架模型的理論，對于建設(shè)高績效的服務(wù)型政府具有特殊意義。

政府績效管理；平衡積分卡；框架模型

與發(fā)達(dá)國家相比，我國的政府管理還處于相對落后的狀態(tài)，面臨著價(jià)值定位、工具選擇等諸多問題，不僅需要在觀念上學(xué)習(xí)新的政府管理理念，還需要在技術(shù)上學(xué)習(xí)新的管理方法。20世紀(jì)90年代初，美國哈佛大學(xué)商學(xué)院著名管理學(xué)家羅伯特·S·卡普蘭（Robert S.KapIan）教授和復(fù)興全球戰(zhàn)略集團(tuán)總裁大衛(wèi)·P·諾頓（David P.Norton）共同創(chuàng)立了平衡計(jì)分卡，并受到了各國政府的重視，美國、英國、新加坡、加拿大等國家紛紛把它運(yùn)用到政府組織和部門的管理系統(tǒng)中，改變了以往績效管理的陳舊思維。如何在我國政府管理領(lǐng)域正確使用平衡計(jì)分卡這個(gè)有效工具，構(gòu)建出適合我國政府組織的、易于掌握的、可供操作的政府平衡計(jì)分卡框架模型，對于我國服務(wù)型政府建設(shè)具有特殊意義。

一、五個(gè)聚焦區(qū)構(gòu)想的提出

對于經(jīng)典平衡計(jì)分卡的四大領(lǐng)域有諸多提法，創(chuàng)始人卡普蘭和諾頓用過“層面”、“構(gòu)想”、“透視”、“方面”等提法；平衡計(jì)分卡理論研究者和實(shí)踐者的提法就更多了，如“角度”、“架構(gòu)”、“焦點(diǎn)”、“維度”、“視角”、“成效區(qū)”等等。本文更傾向于用“聚焦區(qū)”這一提法，以服務(wù)公眾聚焦區(qū)、政務(wù)流程聚焦區(qū)、學(xué)習(xí)發(fā)展聚焦區(qū)、有形資源聚焦區(qū)、公務(wù)人員聚焦區(qū)五個(gè)聚焦區(qū)的結(jié)構(gòu)來取代原有的四個(gè)層面的架構(gòu)。

第一，卡普蘭和諾頓所發(fā)明的平衡計(jì)分卡實(shí)際上體現(xiàn)了物理學(xué)上的“聚焦”原理。運(yùn)用平衡計(jì)分卡，以少數(shù)戰(zhàn)略主題為焦點(diǎn)，將有限的資源集中于執(zhí)行戰(zhàn)略的行動(dòng)上，就會(huì)創(chuàng)造出指數(shù)化的績效增長，猶如將一個(gè)個(gè)分散的光子凝聚成合力，朝著同一個(gè)戰(zhàn)略方向用力。當(dāng)政府組織把資源集中在幾個(gè)“聚焦區(qū)”的關(guān)鍵目標(biāo)上，就會(huì)提升戰(zhàn)略管理效力。用“聚焦區(qū)”取代“層面”，在需要進(jìn)行戰(zhàn)略變革的領(lǐng)域選擇一系列重點(diǎn)區(qū)域，通過實(shí)施政府平衡計(jì)分卡讓戰(zhàn)略具有可執(zhí)行性，故將這一系列的區(qū)域稱為“聚焦區(qū)”。

第二，與卡普蘭和諾頓的一貫理念相契合?？ㄆ仗m和諾頓認(rèn)為，“平衡計(jì)分卡的四個(gè)層面已被實(shí)際應(yīng)用于各行各業(yè)，但是應(yīng)該把這四個(gè)層面看作是樣板而不是枷鎖。沒有任何數(shù)學(xué)定理可以證明這四個(gè)層面既是必要的又是充分的。尚未見到任何組織采用的平衡計(jì)分卡少于四個(gè)層面，但根據(jù)行業(yè)狀況和業(yè)務(wù)單位的戰(zhàn)略，補(bǔ)充一個(gè)或更多的額外層面是必要的。”[1]27這說明，平衡計(jì)分卡的四個(gè)層面不是一成不變的，增加與戰(zhàn)略相關(guān)的重要層面，這是平衡計(jì)分卡的本意。

第三，在實(shí)踐中，經(jīng)典平衡計(jì)分卡所采用的財(cái)務(wù)層面、顧客層面、內(nèi)部流程層面、學(xué)習(xí)和成長層面等層面名稱和內(nèi)容已經(jīng)發(fā)生了很大變化，國外許多政府組織認(rèn)為有必要對平衡計(jì)分卡的構(gòu)成進(jìn)行修訂，以使其適應(yīng)政府組織的變化或特定的環(huán)境。應(yīng)用于我國政府績效管理的平衡計(jì)分卡必須強(qiáng)調(diào)內(nèi)部公眾與外部公眾的平衡，既要關(guān)注外部公眾需求，也要關(guān)注內(nèi)部公眾/公務(wù)人員的需求。

二、五個(gè)聚焦區(qū)的內(nèi)容界定與衡量

（一）服務(wù)公眾聚焦區(qū)

服務(wù)公眾聚焦區(qū)的內(nèi)容包括政府部門能為目標(biāo)公眾群提供什么樣的服務(wù)和政府組織在社會(huì)公眾心目中的形象如何。它關(guān)注的是如何滿足目標(biāo)公眾群的需求，提升目標(biāo)公眾群的滿意度。政府平衡計(jì)分卡的服務(wù)公眾聚焦區(qū)不是追求服務(wù)對象和范圍的“大而全”，為公眾服務(wù)實(shí)際上是為社會(huì)上“特定的受益人服務(wù)”，不同的政府組織有不同的重點(diǎn)服務(wù)對象，即目標(biāo)公眾群，如教育部門為學(xué)校、學(xué)生和家長服務(wù)，“農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移中心”為待轉(zhuǎn)移的農(nóng)村閑置人員和接收農(nóng)村勞動(dòng)力的企業(yè)服務(wù)。這就明確了政府組織的服務(wù)目標(biāo)，把“為人民服務(wù)”具體化了。總之，政府平衡計(jì)分卡的服務(wù)公眾聚焦區(qū)的重點(diǎn)內(nèi)容是關(guān)注目標(biāo)公眾群及滿足目標(biāo)公眾群的需要。

在開發(fā)服務(wù)公眾聚焦區(qū)的目標(biāo)和衡量指標(biāo)時(shí)，政府組織直接面對的問題有兩個(gè)：一是社會(huì)公眾的需求是什么或希望政府做些什么？二是政府想從社會(huì)公眾那里得到什么？雖然對于不同地域、不同政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展?fàn)顩r下的政府組織和部門的衡量指標(biāo)會(huì)有所不同，但是一般意義上來說主要有以下可供參考的目標(biāo)與衡量指標(biāo)：政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的水平和質(zhì)量、公眾對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的滿意度、政府服務(wù)流程的合理性、政府決策的執(zhí)行力度、政府對公眾需求的把握程度等等。

（二）政務(wù)流程聚焦區(qū)

政務(wù)流程是政府向公眾提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的過程，它以不同的流程組合創(chuàng)造價(jià)值，通過它才能實(shí)現(xiàn)為公眾傳遞品質(zhì)優(yōu)良的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，以達(dá)到公眾期望的績效。因此，政府平衡計(jì)分卡成功的關(guān)鍵在于選擇、評價(jià)和優(yōu)化那些能夠?qū)崿F(xiàn)改善公眾價(jià)值的政務(wù)流程。對政務(wù)流程的考察是政府績效分析與改進(jìn)的重要依據(jù)，同時(shí)也是政府平衡計(jì)分卡與傳統(tǒng)衡量績效方法之間的根本區(qū)別所在。本文運(yùn)用卡普蘭和諾頓提出的一般性的組織價(jià)值鏈理念，設(shè)計(jì)了政府組織價(jià)值鏈(如圖1)。[2]政府平衡計(jì)分卡的政務(wù)流程內(nèi)容應(yīng)包含政府組織價(jià)值鏈模型中的“四個(gè)基本流程”：創(chuàng)新產(chǎn)品/服務(wù)項(xiàng)目流程、增加社會(huì)公眾價(jià)值流程、建立政務(wù)運(yùn)作優(yōu)勢流程、維系社會(huì)責(zé)任流程，每個(gè)流程都有各自不同的衡量指標(biāo)。

圖1 政府組織價(jià)值鏈

1.“創(chuàng)新產(chǎn)品/服務(wù)項(xiàng)目流程”的目標(biāo)與衡量指標(biāo)。要確保競爭優(yōu)勢，政府必須持續(xù)致力于創(chuàng)新，從而創(chuàng)造出新的公共產(chǎn)品和新的公共服務(wù)，拓展新的服務(wù)流程和新的服務(wù)方式?！皠?chuàng)新產(chǎn)品/服務(wù)項(xiàng)目流程”涵蓋了四個(gè)重要的子流程：尋求新產(chǎn)品/服務(wù)機(jī)會(huì)；管理研發(fā)新產(chǎn)品/服務(wù)組合；設(shè)計(jì)和開發(fā)新產(chǎn)品/服務(wù)項(xiàng)目；加速出臺新產(chǎn)品/服務(wù)。第一，“尋求新產(chǎn)品/服務(wù)機(jī)會(huì)”是政府組織對域內(nèi)公眾和域外公眾目前與未來的需要進(jìn)行調(diào)查了解，挖掘公眾的潛在需要的過程。其目標(biāo)是預(yù)測公眾未來需求，增加開發(fā)新產(chǎn)品/服務(wù)預(yù)案；衡量指標(biāo)應(yīng)該包括用于調(diào)查公眾未來需求的時(shí)間，根據(jù)公眾潛在需求開發(fā)新產(chǎn)品/服務(wù)流程預(yù)案件數(shù)等。第二，“管理研發(fā)新產(chǎn)品/服務(wù)組合”是“創(chuàng)新產(chǎn)品/服務(wù)流程”的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新組合議案，延伸擴(kuò)大現(xiàn)有服務(wù)范圍，增加合作開發(fā)新產(chǎn)品/服務(wù)組合；一般的衡量指標(biāo)應(yīng)該包括實(shí)際進(jìn)行與希望進(jìn)行的創(chuàng)新組合議案比例、以現(xiàn)有服務(wù)范圍為啟動(dòng)平臺擴(kuò)張服務(wù)的議案數(shù)目、獲得授權(quán)的議案數(shù)目、合作開發(fā)新產(chǎn)品/服務(wù)的議案數(shù)目、新產(chǎn)品的合作伙伴數(shù)目等。第三，“設(shè)計(jì)和開發(fā)新產(chǎn)品/服務(wù)項(xiàng)目”是“創(chuàng)新產(chǎn)品/服務(wù)項(xiàng)目流程”的核心部分。其目標(biāo)是掌握開發(fā)新產(chǎn)品/服務(wù)議案組合進(jìn)度，減少開發(fā)時(shí)間，節(jié)約開發(fā)成本；一般的衡量指標(biāo)包括議案逐階段進(jìn)展比率、議案進(jìn)入開發(fā)階段數(shù)目、準(zhǔn)時(shí)完成開發(fā)議案數(shù)目、完成開發(fā)議案總體節(jié)省時(shí)間、每個(gè)開發(fā)階段的實(shí)際支出與預(yù)算比照節(jié)省比率等。第四，“加速出臺新產(chǎn)品/服務(wù)”是“創(chuàng)新產(chǎn)品/服務(wù)項(xiàng)目流程”的最后階段，在這一流程中，政府組織需向公眾展示新增的公共產(chǎn)品/服務(wù)以及提供能夠改善服務(wù)的方式、流程等等。其目標(biāo)包括快速推出新增公共產(chǎn)品/服務(wù)，有效開發(fā)新增公共產(chǎn)品/服務(wù)，率先出臺新增公共產(chǎn)品/服務(wù)；一般的衡量指標(biāo)包括由新增產(chǎn)品/服務(wù)設(shè)計(jì)到開發(fā)成功所需時(shí)間、公眾對新增產(chǎn)品/服務(wù)的滿意度、公眾對新增產(chǎn)品/服務(wù)的投訴率、率先上市的新增產(chǎn)品/服務(wù)數(shù)目、新增產(chǎn)品/服務(wù)相對于競爭者的領(lǐng)先時(shí)間、新增產(chǎn)品/服務(wù)準(zhǔn)時(shí)成功上市的比率。

2.“增加社會(huì)公眾價(jià)值流程”的目標(biāo)與衡量指標(biāo)。“增加社會(huì)公眾價(jià)值流程”的主要內(nèi)容包括根據(jù)公眾不同的價(jià)值取向選擇目標(biāo)公眾群，并且依據(jù)目標(biāo)公眾群的需求，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的適應(yīng)性，以增進(jìn)與目標(biāo)公眾群的關(guān)系，培養(yǎng)目標(biāo)公眾群，通過現(xiàn)有的公眾吸引新的公眾（域外公眾），實(shí)現(xiàn)招商引資、擴(kuò)大稅基的目標(biāo)?！霸黾由鐣?huì)公眾價(jià)值流程”由四個(gè)子流程組成：選擇目標(biāo)公眾、招納目標(biāo)公眾、維系目標(biāo)公眾、促進(jìn)目標(biāo)公眾成長。第一，“選擇目標(biāo)公眾流程”的核心是選出政府組織有意爭取的目標(biāo)公眾群，并且針對目標(biāo)公眾群的價(jià)值取向，為其提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。其主要目標(biāo)是了解不同價(jià)值取向的公眾群，篩選公眾群，鎖定高價(jià)值公眾群；一般而言其衡量指標(biāo)包括等待服務(wù)的不同目標(biāo)公眾群數(shù)量（域內(nèi)外）、持有不同價(jià)值取向的待投資的目標(biāo)公眾數(shù)、目標(biāo)公眾群中尚未尋求服務(wù)的比率（域內(nèi)）、能對稅基增長做貢獻(xiàn)的目標(biāo)公眾群數(shù)（域外）、將為之服務(wù)的戰(zhàn)略性公眾數(shù)量（域內(nèi)外）、具有高價(jià)值的戰(zhàn)略性公眾數(shù)量（域外）等。第二，“招納目標(biāo)公眾流程”是將政府組織的相關(guān)信息傳播到社會(huì)，向“選擇目標(biāo)公眾流程”所標(biāo)定的待爭取的新公眾群宣傳自己的價(jià)值定位，開始與目標(biāo)公眾群建立關(guān)系，鎖定潛在目標(biāo)公眾群，將其轉(zhuǎn)化為自己的目標(biāo)公眾。這一流程主要是針對域外公眾而言的，其目標(biāo)包括宣傳價(jià)值定位，提高對招納目標(biāo)公眾群的宣傳效果，招納新的目標(biāo)公眾群等；衡量指標(biāo)一般包括域外公眾對價(jià)值定位的認(rèn)可度、域外公眾對推廣活動(dòng)的回應(yīng)率、經(jīng)推廣活動(dòng)而準(zhǔn)備投資的域外公眾數(shù)、域外潛在目標(biāo)公眾轉(zhuǎn)化率、每位域外新公眾的招納成本、具備投資潛力的新公眾數(shù)等。第三，“維系目標(biāo)公眾流程”的核心是確保公共產(chǎn)品與服務(wù)品質(zhì)，讓目標(biāo)公眾群高度滿意，以提升目標(biāo)公眾忠誠度。其目標(biāo)包括提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，提高為投資公眾服務(wù)的水平，提高目標(biāo)公眾的忠誠度等；衡量指標(biāo)一般包括投資公眾對服務(wù)品質(zhì)的滿意度、投資公眾的問題沒有被第一位接待人員圓滿解決的比率、目標(biāo)公眾滿意率、經(jīng)原有目標(biāo)公眾推介的新公眾數(shù)量（域外）、公眾對強(qiáng)化公共產(chǎn)品/服務(wù)提出建議的次數(shù)（域內(nèi)外）、公眾支持率（域內(nèi)外）等。第四，“促進(jìn)目標(biāo)公眾成長流程”包括了解公眾、建立關(guān)系及增加目標(biāo)公眾的價(jià)值等內(nèi)容?！按龠M(jìn)目標(biāo)公眾成長流程”的最終目標(biāo)在于增加目標(biāo)公眾價(jià)值。其主要目標(biāo)是增強(qiáng)域外公眾的滿意度，增加支持者，創(chuàng)造新的稅收來源，加強(qiáng)目標(biāo)公眾教育；衡量指標(biāo)一般包括高度滿意的域外公眾比率、來自域外公眾推介的新公眾的投資數(shù)量、來自域外新公眾的稅收數(shù)量、域外公眾稅基占有率、用于引導(dǎo)和教育目標(biāo)公眾的時(shí)間數(shù)量。

3.“建立政務(wù)運(yùn)作優(yōu)勢流程”的目標(biāo)與衡量指標(biāo)?！敖⒄?wù)運(yùn)作優(yōu)勢流程”主要內(nèi)容包括：通過政府組織內(nèi)部的預(yù)算管理和經(jīng)營業(yè)務(wù)管理，使政府組織能降低行政和服務(wù)成本，高效利用資源，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量，完善政務(wù)流程運(yùn)營方式，用最優(yōu)的方式為公眾提供及時(shí)服務(wù)。它涵蓋四個(gè)子流程：提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，降低運(yùn)營成本，發(fā)展并維系與第三方的良好關(guān)系，管控運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。第一，“提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)流程”是“建立政務(wù)運(yùn)作優(yōu)勢流程”的核心部分，是保證服務(wù)公眾的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的品質(zhì)及反應(yīng)速度的運(yùn)營過程。其目標(biāo)主要包括保證公共產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量，提高處理危機(jī)事務(wù)的能力，提高回應(yīng)公眾的及時(shí)性，持續(xù)改善服務(wù)流程，提供最佳的公共產(chǎn)品/服務(wù)選擇性等；衡量指標(biāo)一般包括無差錯(cuò)服務(wù)比率、公眾滿意率、第一時(shí)間處理危機(jī)事務(wù)的比率、從得知公眾需求到提供服務(wù)的前置時(shí)間、準(zhǔn)時(shí)提供服務(wù)的百分比、改善流程的數(shù)量、服務(wù)流程改善滿意率、所提供產(chǎn)品/服務(wù)對公眾需求涵蓋的比率等。第二，“降低運(yùn)營成本流程”是實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政效率戰(zhàn)略的重要途徑。其目標(biāo)主要包括降低行政管理成本，降低公共服務(wù)與公共產(chǎn)品供給成本，最大限度地共享資源等；衡量指標(biāo)一般包括行政管理費(fèi)用支出占總預(yù)算比例、行政管理成本下降比例、經(jīng)由低成本服務(wù)公眾的百分比、公共服務(wù)成本下降率、簡化公共服務(wù)流程數(shù)量、公共產(chǎn)品成本下降率、公共設(shè)施利用率、部門資源共享率等。第三，“發(fā)展并維系與第三方的良好關(guān)系流程”是政務(wù)流程不可忽視的一個(gè)內(nèi)容。其主要目標(biāo)包括降低從第三方所獲取的公共產(chǎn)品的成本，提高第三方精準(zhǔn)的、高品質(zhì)的供應(yīng)能力，運(yùn)用來自第三方的新構(gòu)想，加強(qiáng)與第三方的合作伙伴關(guān)系等；衡量指標(biāo)一般包括成本降低比率、準(zhǔn)時(shí)供應(yīng)率、供應(yīng)誤時(shí)率、產(chǎn)品及服務(wù)不良率、完美服務(wù)（在正確地點(diǎn)準(zhǔn)時(shí)提供無瑕疵的產(chǎn)品/服務(wù)）百分比、運(yùn)用第三方創(chuàng)新構(gòu)想的次數(shù)、與第三方合作直接為公眾提供服務(wù)的比例等。第四，“管控運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)”是近年來各國政府遇到的一個(gè)普遍問題。隨著各國政府預(yù)算赤字的升級，與風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)目標(biāo)的重要性急劇升高，“管控運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)流程”也越來越受到各國政府的重視。其目標(biāo)主要是保證預(yù)算管理維持良性；衡量指標(biāo)應(yīng)包括降低預(yù)算赤字比率、保持良性預(yù)算比率、預(yù)算外資金籌集數(shù)量等。

4.“維系社會(huì)責(zé)任流程”的目標(biāo)與衡量指標(biāo)。政府在關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也應(yīng)該關(guān)注法律和法令，關(guān)注社會(huì)價(jià)值觀、政治行為準(zhǔn)則、公務(wù)人員職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保、安全及健康等問題。這些問題表現(xiàn)良好就能給政府組織帶來戰(zhàn)略性的長期價(jià)值，提升社會(huì)公眾信任度和支持率。一旦忽視了對公眾、公務(wù)人員以及社會(huì)的責(zé)任，在法規(guī)和社會(huì)流程上疏失，就會(huì)危及政府的信譽(yù)和形象。“維系社會(huì)責(zé)任流程”包括四個(gè)子流程：整合環(huán)境、安全與健康、招募管理、法規(guī)管理。第一，“整合環(huán)境”是各國政府的共有課題，是利國利民的一項(xiàng)重要任務(wù)。其主要目標(biāo)是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，減少環(huán)保事件，創(chuàng)建安全、環(huán)保的工作環(huán)境，提升全面治理生態(tài)環(huán)境能力；衡量指標(biāo)應(yīng)包括關(guān)于生態(tài)環(huán)境的具體測評指數(shù)、環(huán)保事件下降比率、公務(wù)人員對工作環(huán)境滿意度、整合環(huán)境質(zhì)量等級。第二，“安全與健康”應(yīng)基于法規(guī)的要求，盡量采用少數(shù)標(biāo)準(zhǔn)化的衡量項(xiàng)目。其目標(biāo)是消除安全隱患，改善公務(wù)人員的健康狀況；衡量指標(biāo)應(yīng)包括檢查安全隱患的次數(shù)、處理安全隱患的件數(shù)、開展健康活動(dòng)的次數(shù)、公務(wù)人員健康指數(shù)等。第三，“招募管理”與政府組織內(nèi)部的人力資源管理內(nèi)容相關(guān)，主要包括公務(wù)人員的招納和維系等等，常用目標(biāo)是招納和培育高素質(zhì)的優(yōu)秀的公務(wù)人員；衡量指標(biāo)應(yīng)包括招納人員中具有多種技能的人數(shù)比例、關(guān)鍵公務(wù)人員流動(dòng)比率、優(yōu)秀公務(wù)人員保持率等。第四，“法規(guī)管理”應(yīng)把目標(biāo)項(xiàng)目和衡量指標(biāo)集中在保證公共產(chǎn)品與服務(wù)符合法規(guī)以及新的服務(wù)內(nèi)容得到法律允許兩個(gè)方面，保證公共產(chǎn)品/服務(wù)符合法規(guī)，確保新的公共產(chǎn)品/服務(wù)內(nèi)容得到法規(guī)許可；其衡量指標(biāo)包括公共產(chǎn)品/服務(wù)完全符合法規(guī)的比率、新的公共產(chǎn)品/服務(wù)一次性通過法規(guī)審核的比率等。

政府組織的不同部門在政務(wù)流程上是存在著差異性的，如同政府機(jī)構(gòu)對外服務(wù)的業(yè)務(wù)部門和對內(nèi)服務(wù)的機(jī)關(guān)黨務(wù)部門，由于服務(wù)對象不同，政務(wù)流程就存在著很大差別。因此，政府組織在開發(fā)政務(wù)流程聚集區(qū)的目標(biāo)與指標(biāo)時(shí)，應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，抓住能夠支持服務(wù)公眾聚焦區(qū)和有形資源聚焦區(qū)的目標(biāo)與指標(biāo)的關(guān)鍵流程。

（三）學(xué)習(xí)發(fā)展聚焦區(qū)

學(xué)習(xí)發(fā)展聚焦區(qū)關(guān)注的是對政府戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有支持作用的公務(wù)人員的技能和知識，信息系統(tǒng)的質(zhì)量和技術(shù)管理水平，政府組織結(jié)構(gòu)的合理構(gòu)建，政府部門的溝通協(xié)作及組織文化等內(nèi)容。可以說學(xué)習(xí)發(fā)展聚焦區(qū)的目標(biāo)和衡量指標(biāo)是實(shí)現(xiàn)服務(wù)公眾聚焦區(qū)、有形資源聚焦區(qū)、政務(wù)流程聚焦區(qū)目標(biāo)的“強(qiáng)化劑”。從根本上說，學(xué)習(xí)發(fā)展聚焦區(qū)是政府平衡計(jì)分卡的根基，是其他聚焦區(qū)成功產(chǎn)出的動(dòng)因。

學(xué)習(xí)發(fā)展聚焦區(qū)的許多目標(biāo)與其他聚焦區(qū)的目標(biāo)相比顯得比較抽象。但它與政府平衡計(jì)分卡的其他聚焦區(qū)一樣，也可以通過核心結(jié)果（滯后指標(biāo)）與績效動(dòng)因（前置指標(biāo)）的組合來體現(xiàn)。卡普蘭和諾頓認(rèn)為，這一層面“涉及員工的指標(biāo)也包括一些概括性的指標(biāo)，如員工滿意度、員工保持率、員工培訓(xùn)和技能等，以及這些指標(biāo)的特定驅(qū)動(dòng)因素，如為應(yīng)對競爭環(huán)境而擬定的特定技能的具體指數(shù)。信息系統(tǒng)能力可以通過精確的、關(guān)鍵的客戶和內(nèi)部業(yè)務(wù)信息的適時(shí)可獲得性來衡量，這些信息指導(dǎo)一線員工的決策和行動(dòng)。組織程序可以檢驗(yàn)員工激勵(lì)是否與組織總的績效保持一致，并可衡量關(guān)鍵客戶和內(nèi)部業(yè)務(wù)層面的改進(jìn)情況”[1]23。因此，學(xué)習(xí)發(fā)展聚焦區(qū)應(yīng)該包含人力資本、資訊資本、組織資本的具體目標(biāo)項(xiàng)目和衡量指標(biāo)。第一，“人力資本”是指公務(wù)人員的戰(zhàn)略性技能，是關(guān)于執(zhí)行政府組織整體戰(zhàn)略所必備的技能以及專業(yè)技術(shù)的對應(yīng)搭配情況。其主要目標(biāo)是提高公務(wù)員全員業(yè)務(wù)素質(zhì)，完善人力資本組合；衡量指標(biāo)包括戰(zhàn)略技能覆蓋率、戰(zhàn)略性技能考核合格率、全員培訓(xùn)達(dá)標(biāo)率、人力資本組合齊備程度等。第二，“資訊資本”是戰(zhàn)略性資訊，是關(guān)于支持政府組織整體戰(zhàn)略所必備的資訊系統(tǒng)、知識應(yīng)用以及基礎(chǔ)架構(gòu)的對應(yīng)搭配情況。其目標(biāo)主要是提高戰(zhàn)略決策信息的可供應(yīng)性，提升信息技術(shù)水準(zhǔn)，發(fā)揮資訊系統(tǒng)的作用，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新信息與經(jīng)驗(yàn)共享、提供戰(zhàn)略所需的全套IT應(yīng)用系統(tǒng)；一般而言，衡量指標(biāo)應(yīng)該包括戰(zhàn)略所需信息技術(shù)覆蓋率、資訊系統(tǒng)完善程度、網(wǎng)絡(luò)信息化程度、在線上直接取得公眾資訊的比例、在線上獲取政府內(nèi)部數(shù)據(jù)比例、資訊系統(tǒng)支持政務(wù)流程的比例、創(chuàng)新信息與經(jīng)驗(yàn)共享率、資訊資本組合齊備程度等。第三，“組織資本”包括文化、整合、團(tuán)隊(duì)、協(xié)作等內(nèi)容?！拔幕笔菍?zhí)行政府組織整體戰(zhàn)略所必備的使命、愿景以及價(jià)值觀的認(rèn)知；“整合”是指政府各層級的平衡計(jì)分卡目標(biāo)指標(biāo)及激勵(lì)方案與政府的整體戰(zhàn)略連結(jié)情況；“團(tuán)隊(duì)”是指具有戰(zhàn)略性整合技能的人的集合體；“協(xié)作”是指圍繞戰(zhàn)略執(zhí)行，部門間的溝通與配合以及政府分級平衡計(jì)分卡的協(xié)調(diào)一致。其衡量指標(biāo)可以包括與戰(zhàn)略相關(guān)問題的認(rèn)知率、參與創(chuàng)新文化培訓(xùn)人數(shù)、核心文化達(dá)成率、分級平衡計(jì)分卡與戰(zhàn)略的整合率、知識與資源的共享率、戰(zhàn)略執(zhí)行配合度、內(nèi)部溝通渠道的暢通度等。

（四）公務(wù)人員聚焦區(qū)

公務(wù)人員聚焦區(qū)關(guān)注的是公務(wù)人員希望政府做些什么和政府想從公務(wù)人員那里得到什么，了解和把握這兩方面內(nèi)容，是設(shè)計(jì)公務(wù)人員聚焦區(qū)目標(biāo)和指標(biāo)的關(guān)鍵。圍繞這一關(guān)鍵問題，公務(wù)人員聚焦區(qū)的主要內(nèi)容應(yīng)該包括兩大主題：達(dá)成公務(wù)人員滿意戰(zhàn)略主題和提升公務(wù)人員價(jià)值戰(zhàn)略主題。

第一，“達(dá)成公務(wù)人員滿意戰(zhàn)略主題”的目標(biāo)很多，促成公務(wù)人員滿意的因素也是多層次、全方位的，其中優(yōu)化工作環(huán)境和對公務(wù)人員授權(quán)是達(dá)成公務(wù)人員滿意的重要因素，也是順利實(shí)施政府平衡計(jì)分卡的前提條件。建設(shè)優(yōu)質(zhì)的工作環(huán)境方面的衡量指標(biāo)包括發(fā)揮工作主動(dòng)性和創(chuàng)造性得到鼓勵(lì)的公務(wù)人員比例，滿足信息需求的公務(wù)人員比例，接受健康的工作生活方式的公務(wù)人員比例，按照健康和安全指標(biāo)改善設(shè)施和工作環(huán)境的比率，參加健康項(xiàng)目的公務(wù)人員比例，對工作環(huán)境滿意的公務(wù)人員比例，公務(wù)人員對組織文化和價(jià)值的滿意度，公務(wù)人員對來自領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)懷、尊重和信任的滿意度，公務(wù)人員界定的工作環(huán)境質(zhì)量等級，公務(wù)人員滿意度綜合指數(shù)等；提高激勵(lì)與授權(quán)配合度的衡量指標(biāo)是公務(wù)人員戰(zhàn)略認(rèn)知比率、了解政府平衡計(jì)分卡的公務(wù)人員比率、參與戰(zhàn)略討論和決策的公務(wù)人員比率、公務(wù)人員個(gè)人目標(biāo)與政府平衡計(jì)分卡結(jié)合的比率、戰(zhàn)略性建議得到認(rèn)可和激勵(lì)的比率、戰(zhàn)略性建議被采納的次數(shù)、公務(wù)人員對薪酬制度和獎(jiǎng)懲機(jī)制的滿意度、公務(wù)人員晉升比率、公務(wù)人員對授權(quán)的滿意度。

第二，“提升公務(wù)人員價(jià)值戰(zhàn)略主題”的目標(biāo)主要有提升公務(wù)人員素質(zhì)和提高綜合領(lǐng)導(dǎo)力。在我國，隨著時(shí)代的發(fā)展，對公務(wù)人員的素質(zhì)提出了更高的要求。公務(wù)人員不僅是提供服務(wù)的角色，也是調(diào)節(jié)、協(xié)調(diào)甚至裁決的角色。這些新的角色要求公務(wù)人員不僅要具備新的管理、協(xié)商和化解矛盾的技能，而且要有更高的工作熱情、更負(fù)責(zé)的工作態(tài)度和更有效益的創(chuàng)造性。因此，必須把提高公務(wù)人員素質(zhì)作為政府平衡計(jì)分卡的重要目標(biāo)。其衡量指標(biāo)主要包括公務(wù)人員文化程度提高率、女性公務(wù)人員比率、有多種技能的公務(wù)人員比率、公務(wù)人員年輕化比率、公務(wù)人員個(gè)人目標(biāo)與組織戰(zhàn)略目標(biāo)相一致的比率、公務(wù)人員戰(zhàn)略工作勝任率、公務(wù)人員任職資格達(dá)標(biāo)率、響應(yīng)變革的公務(wù)人員比例、高素質(zhì)公務(wù)人員保持率等。政府管理層的綜合領(lǐng)導(dǎo)力也是公務(wù)人員聚焦區(qū)的重要內(nèi)容，是實(shí)施政府平衡計(jì)分卡的關(guān)鍵?！捌胶庥?jì)分卡系統(tǒng)提供了一個(gè)應(yīng)用和提高領(lǐng)導(dǎo)力的框架，有效的領(lǐng)導(dǎo)力對平衡計(jì)分卡的實(shí)施如虎添翼。這種領(lǐng)導(dǎo)力必須是綜合性的領(lǐng)導(dǎo)力，包括戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)力、執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)力、際關(guān)系領(lǐng)導(dǎo)力?！穗H關(guān)系領(lǐng)導(dǎo)力促進(jìn)戰(zhàn)略的制定和執(zhí)行；執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)力是戰(zhàn)略制定與執(zhí)行的動(dòng)力；戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)力促進(jìn)戰(zhàn)略的策劃、執(zhí)行和調(diào)整?！盵3]綜合領(lǐng)導(dǎo)力體現(xiàn)的是集體領(lǐng)導(dǎo)力而非個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)力，這種綜合領(lǐng)導(dǎo)力在政府平衡計(jì)分卡的開發(fā)中起著重要的作用。其衡量的指標(biāo)包括戰(zhàn)略性綜合領(lǐng)導(dǎo)力考察達(dá)標(biāo)率、領(lǐng)導(dǎo)力培訓(xùn)與戰(zhàn)略相關(guān)的比例等。

（五）有形資源聚焦區(qū)

有形資源聚焦區(qū)所包含的內(nèi)容既有財(cái)務(wù)層面又有物質(zhì)和時(shí)間等層面，這里主要分析財(cái)務(wù)層面。政府組織的財(cái)務(wù)層面不同于營利部門，其收入和支出不能采用營利組織的模式進(jìn)行衡量，而應(yīng)以財(cái)政受托責(zé)任結(jié)果為導(dǎo)向。因此，政府組織有形資源聚焦區(qū)的核心內(nèi)容應(yīng)是完成財(cái)政受托責(zé)任。完成財(cái)政受托責(zé)任應(yīng)包含兩大戰(zhàn)略主題：財(cái)政效率戰(zhàn)略主題和稅基增長戰(zhàn)略主題。

有形資源聚焦區(qū)強(qiáng)調(diào)以最低成本為公眾提供最高品質(zhì)的服務(wù)。政府組織要完成財(cái)政受托責(zé)任，就必須“提高財(cái)政效率”。實(shí)現(xiàn)財(cái)政效率戰(zhàn)略目標(biāo)，一方面要管理好財(cái)政預(yù)算，堅(jiān)持在預(yù)算內(nèi)操作，控制行政運(yùn)行成本，通過降低行政運(yùn)行成本及降低公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的直接成本和間接成本，減少公眾在接受公共產(chǎn)品和公共服務(wù)過程中的金錢、時(shí)間、體力、精力的消耗以及隨之而來的風(fēng)險(xiǎn)，努力使服務(wù)公眾成本最小化，提高公眾滿意度；另一方面，要科學(xué)地使用現(xiàn)有資源，通過加強(qiáng)財(cái)務(wù)與其他實(shí)體資產(chǎn)的管理，提高有限的資金和資產(chǎn)的使用效率。其主要衡量指標(biāo)包括降低行政成本比率、降低公共服務(wù)成本比率、降低公共產(chǎn)品成本比率、資源共用率、新產(chǎn)品/服務(wù)投資增加額、招納域外公眾成本降低率等。

政府組織要完成財(cái)政受托責(zé)任，還必須不斷促進(jìn)“稅基增長”，擴(kuò)大財(cái)政來源?！岸惢鲩L”是指通過強(qiáng)化現(xiàn)有納稅人價(jià)值和通過吸引新商家入駐，擴(kuò)大域外公眾的投資額度，增加稅收基礎(chǔ)數(shù)。稅基增長戰(zhàn)略主題包含兩個(gè)方面內(nèi)容：一是強(qiáng)化現(xiàn)有納稅人的納稅意識和納稅能力，擴(kuò)大稅基；二是通過招商引資，更多地引入域外資金，擴(kuò)大稅基。其衡量的指標(biāo)主要包括域內(nèi)納稅人對稅基增長貢獻(xiàn)率、域外公眾的投資額度、域外公眾納稅能力增長幅度、域外公眾新增稅基比率等。

三、五個(gè)聚焦區(qū)目標(biāo)之間的邏輯關(guān)系

圖2 政府平衡計(jì)分卡因果關(guān)系圖

政府平衡計(jì)分卡是通過因果假設(shè)聯(lián)系起來的，各聚焦區(qū)之間具有內(nèi)在邏輯關(guān)系，形成了推動(dòng)政府戰(zhàn)略性績效發(fā)展的良性循環(huán)（如圖2）。在政府組織使命的指引下，五個(gè)聚焦區(qū)的目標(biāo)彼此間串結(jié)成因果關(guān)系，共同為完成政府使命服務(wù)。

第一，服務(wù)公眾聚焦區(qū)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是政務(wù)流程聚焦區(qū)、學(xué)習(xí)發(fā)展聚焦區(qū)、有形資源聚焦區(qū)、公務(wù)人員聚焦區(qū)共同作用的結(jié)果。政務(wù)流程聚焦區(qū)通過改善服務(wù)流程、提高服務(wù)質(zhì)量、增加服務(wù)項(xiàng)目和提供新的公共產(chǎn)品，為服務(wù)公眾聚焦區(qū)提供了價(jià)值創(chuàng)造支持；學(xué)習(xí)發(fā)展聚焦區(qū)為服務(wù)公眾聚焦區(qū)提供了技能、信息、組織以及文化支持；公務(wù)人員聚焦區(qū)為服務(wù)公眾聚焦區(qū)提供了領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力的支持；有形資源聚焦區(qū)為服務(wù)公眾聚焦區(qū)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施提供了資源支持。

第二，政務(wù)流程聚焦區(qū)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)關(guān)系到服務(wù)公眾聚焦區(qū)和有形資源聚焦區(qū)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政務(wù)流程聚焦區(qū)依據(jù)公眾價(jià)值定位，通過建立與社會(huì)公眾的關(guān)系和提高工作效率等手段，提高政務(wù)效率，為公眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和創(chuàng)新的公共產(chǎn)品，不斷滿足公眾需求，讓公眾滿意；它通過加強(qiáng)部門間的協(xié)作，節(jié)約服務(wù)費(fèi)用，降低行政運(yùn)行成本，提高現(xiàn)有資源的利用率以及招商引資，拓展政府財(cái)源，實(shí)現(xiàn)有形資源聚焦區(qū)目標(biāo)。

第三，學(xué)習(xí)發(fā)展聚焦區(qū)是其它聚焦區(qū)的驅(qū)動(dòng)力。學(xué)習(xí)發(fā)展聚焦區(qū)通過提升人力資本組合、資訊資本組合、組織資本組合的齊備程度以及它們之間的整合程度，提高公務(wù)人員的戰(zhàn)略技能，發(fā)揮資訊系統(tǒng)在戰(zhàn)略執(zhí)行中的作用，營造戰(zhàn)略執(zhí)行的文化氛圍，促進(jìn)其他聚焦區(qū)目標(biāo)的改善和實(shí)現(xiàn)。

第四，有形資源聚焦區(qū)是對其他聚焦區(qū)的資源支持和保障。有形資源聚焦區(qū)通過有效地管理預(yù)算內(nèi)資金，節(jié)省政府開支，提高財(cái)政效率；促進(jìn)擴(kuò)大稅基和增加政府財(cái)源，使政府平衡計(jì)分卡的運(yùn)行有可靠的資金保證，這就對學(xué)習(xí)發(fā)展聚焦區(qū)和公務(wù)人員聚焦區(qū)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、政務(wù)流程聚焦區(qū)的有效運(yùn)營、服務(wù)公眾聚焦區(qū)目標(biāo)的達(dá)成提供了資金上的支持。

第五，公務(wù)人員聚焦區(qū)在政府平衡計(jì)分卡因果關(guān)系中居核心地位，是其他聚焦區(qū)目標(biāo)達(dá)成的決定因素。公務(wù)人員在注重服務(wù)公眾的政府機(jī)構(gòu)中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，公務(wù)人員聚焦區(qū)與學(xué)習(xí)成長聚焦區(qū)共同構(gòu)成政府平衡計(jì)分卡的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)其他聚焦區(qū)目標(biāo)的最終驅(qū)動(dòng)力。公務(wù)人員自身價(jià)值的提高，使其具備了戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力，這樣在有形資源聚焦區(qū)內(nèi)可以提高公務(wù)人員招商引資的主動(dòng)性；在學(xué)習(xí)發(fā)展聚焦區(qū)內(nèi)可以促進(jìn)公務(wù)人員培訓(xùn)和信息系統(tǒng)計(jì)劃的落實(shí)，提高政府組織的協(xié)調(diào)和創(chuàng)新能力；在政務(wù)流程聚焦區(qū)內(nèi)可以促進(jìn)政務(wù)管理高效率地運(yùn)行；在服務(wù)公眾聚焦區(qū)可以幫助達(dá)成社會(huì)公眾的價(jià)值目標(biāo)，提供更多的優(yōu)質(zhì)服務(wù)和新的公共產(chǎn)品，滿足公眾的需要。

四、以五個(gè)聚焦區(qū)為架構(gòu)的政府平衡計(jì)分卡與我國政府環(huán)境的契合性

任何組織引入一個(gè)新的管理工具，都需要考慮它與組織環(huán)境、組織目標(biāo)及組織戰(zhàn)略的契合性，政府組織引入平衡計(jì)卡也要有一個(gè)客觀的衡量。尤其是我國政府的特殊的組織文化和組織環(huán)境，更應(yīng)該考慮到平衡計(jì)分卡的運(yùn)用于我國政府實(shí)際的契合性。

（一）與我國政府行政系統(tǒng)的和諧目標(biāo)相適應(yīng)

追求和諧是當(dāng)代中國社會(huì)的主旋律。以五個(gè)聚焦區(qū)為架構(gòu)的政府平衡計(jì)分卡的平衡目標(biāo)和戰(zhàn)略規(guī)范的作用，將是實(shí)現(xiàn)我國政府行政系統(tǒng)和諧目標(biāo)的有效工具。第一，以五個(gè)聚焦區(qū)為架構(gòu)的政府平衡計(jì)分卡是以平衡理念為基礎(chǔ)的戰(zhàn)略性績效管理體系，能夠圍繞著我國政府行政系統(tǒng)的和諧目標(biāo)而開發(fā)并實(shí)施體現(xiàn)和諧理念的績效考核指標(biāo)體系，用以規(guī)范政府行為，限制違背政府權(quán)力公共性的種種不和諧的政府管理主體行為，引導(dǎo)政府內(nèi)外的各種不和諧因素趨向和諧。第二，以五個(gè)聚焦區(qū)為架構(gòu)的政府平衡計(jì)分卡中的公務(wù)人員聚焦區(qū)在關(guān)注公務(wù)人員的需求的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)要提升公務(wù)人員自身素質(zhì)，規(guī)范行政管理主體行為，與此相應(yīng)的衡量指標(biāo)的開發(fā)與實(shí)施，會(huì)有效地規(guī)范公務(wù)人員的行為，引導(dǎo)行政行為主體的言行更具合法性、合理性和正當(dāng)性，從而有效地化解行政行為主體與行政相對人之間的對立和沖突，形成行政行為主體與行政相對人的和諧關(guān)系。第三，以五個(gè)聚焦區(qū)為架構(gòu)的政府平衡計(jì)分卡中的學(xué)習(xí)成長聚焦區(qū)注重組織資本的齊備程度，組織資本衡量指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)將促進(jìn)政府組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整。而學(xué)習(xí)成長聚焦區(qū)與公務(wù)人員聚焦區(qū)目標(biāo)和指標(biāo)的達(dá)成，又會(huì)提高行政行為主體的服務(wù)技能和積極性，從而促進(jìn)政府流程的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，提高政府行政效率和政府服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)行政組織結(jié)構(gòu)和流程運(yùn)轉(zhuǎn)的和諧發(fā)展。

（二）與我國政府當(dāng)前的價(jià)值追求相吻合

在不同的時(shí)期，國家、公民和社會(huì)賦予政府以不同的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，政府的價(jià)值內(nèi)涵也并非一成不變，因而不同時(shí)期的政府的價(jià)值追求也在不斷地更新。當(dāng)前，我國政府已經(jīng)將建設(shè)服務(wù)型政府確定為政府改革的目標(biāo)，以人為本、服務(wù)公眾、廉價(jià)高效、科學(xué)發(fā)展成為當(dāng)代中國政府追求的價(jià)值目標(biāo)。以五個(gè)聚焦區(qū)為架構(gòu)的政府平衡計(jì)分卡將服務(wù)型政府基本目標(biāo)都包含其中，將服務(wù)型政府價(jià)值理念貫徹到政府的各項(xiàng)行政實(shí)踐活動(dòng)之中。第一，以五個(gè)聚焦區(qū)為架構(gòu)的政府平衡計(jì)分卡把政府使命放到了首要位置，把服務(wù)公眾聚焦區(qū)放到了五個(gè)聚焦區(qū)的頂部，突顯了我國政府以人為本、服務(wù)公眾的價(jià)值取向。政務(wù)流程聚焦區(qū)、學(xué)習(xí)發(fā)展聚焦區(qū)、公務(wù)人員聚焦區(qū)、有形資源聚焦區(qū)績效的改善和目標(biāo)的達(dá)成，都是直接指向服務(wù)公眾，滿足公眾需求，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)了當(dāng)前我國政府的內(nèi)在價(jià)值追求。第二，在以五個(gè)聚焦區(qū)為架構(gòu)的政府平衡計(jì)分卡中，有形資源聚焦區(qū)關(guān)注財(cái)政效率，重視降低行政成本，有效利用共有資源，保障著建設(shè)廉價(jià)高效政府的價(jià)值追求。第三，以五個(gè)聚焦區(qū)為架構(gòu)的政府平衡計(jì)分卡的目標(biāo)和指標(biāo)蘊(yùn)含了服務(wù)型政府對全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀的基本價(jià)值追求。

（三）與實(shí)現(xiàn)我國政府改革的期待目標(biāo)相一致

我國政府管理依然面臨著自身改革和職能轉(zhuǎn)變滯后、部門之間職責(zé)不清、協(xié)調(diào)不力、管理方式落后、辦事效率不高等問題，政府改革面臨著進(jìn)一步深入推進(jìn)的任務(wù)。以五個(gè)聚焦區(qū)為架構(gòu)的政府平衡計(jì)分卡是個(gè)全面的、具有整合及規(guī)范功能的績效管理系統(tǒng)，圍繞著政府改革戰(zhàn)略，幫助政府順利實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。第一，以五個(gè)聚焦區(qū)為架構(gòu)的政府平衡計(jì)分卡本身就是一個(gè)戰(zhàn)略性績效管理系統(tǒng)，行政問責(zé)和績效評估是其必然包含的具體內(nèi)容。以五個(gè)聚焦區(qū)為架構(gòu)的政府平衡計(jì)分卡的各項(xiàng)目標(biāo)和指標(biāo)而采取的戰(zhàn)略性行動(dòng)方案實(shí)施的過程，會(huì)逐漸使行政問責(zé)規(guī)范化和制度化，建立和健全政府的責(zé)任體系，有利于政府建立一個(gè)可持續(xù)的績效管理格局，推動(dòng)政府管理和優(yōu)化政府服務(wù)。第二，政府部門通過改進(jìn)學(xué)習(xí)發(fā)展聚焦區(qū)績效，達(dá)成組織資本齊備度，可以促進(jìn)政府組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和政府職能的確定。第三，政務(wù)流程聚焦區(qū)是為社會(huì)公眾創(chuàng)造價(jià)值的環(huán)節(jié)，通過“創(chuàng)新公共產(chǎn)品/服務(wù)項(xiàng)目”、“增加公眾價(jià)值”、“建立政務(wù)運(yùn)行優(yōu)勢”、“維系社會(huì)責(zé)任”四個(gè)基本流程的運(yùn)行，會(huì)有效地促進(jìn)社會(huì)服務(wù)體系的構(gòu)建步伐，強(qiáng)化社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)職能，促進(jìn)我國行政審批制度的深入改革，理順行政審批管理機(jī)制。第四，政府組織實(shí)施以五個(gè)聚焦區(qū)為架構(gòu)的政府平衡計(jì)分卡必須與預(yù)算相結(jié)合，以戰(zhàn)略為基礎(chǔ)進(jìn)行資源分配。政府平衡計(jì)分卡不僅包括目標(biāo)、指標(biāo)和目標(biāo)值，還包括實(shí)施戰(zhàn)略的具體行動(dòng)。以五個(gè)聚焦區(qū)為架構(gòu)的政府平衡計(jì)分卡顯示了其改變傳統(tǒng)公共財(cái)政體制和公共投資體制的能力，它為預(yù)算、績效評價(jià)指標(biāo)與戰(zhàn)略相聯(lián)系提供了一個(gè)強(qiáng)有力的平臺，促進(jìn)公共財(cái)政體制和公共投資體制的改革，幫助政府建立起一個(gè)服務(wù)于社會(huì)公眾的公共財(cái)政預(yù)算體系和公共投資體系。

綜合以上分析，不難看出以五個(gè)聚焦區(qū)為架構(gòu)的政府平衡計(jì)分卡是符合我國對于政府改革的目標(biāo)期待的，若能正確運(yùn)用，將會(huì)有效地促進(jìn)我國政府改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

[1][美]羅伯特·卡普蘭,大衛(wèi)·諾頓.平衡計(jì)分卡——化戰(zhàn)略為行動(dòng)[M].廣州:廣東經(jīng)濟(jì)出版社,2004.

[2][美]羅伯特·卡普蘭,大衛(wèi)·諾頓.戰(zhàn)略中心型組織[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2008.

[3]畢意文,孫永玲.平衡計(jì)分卡中國戰(zhàn)略實(shí)踐[M].北京:機(jī)械工業(yè)出版社,2003:255-260.

Construction of Balanced Scorecard Framework Model in Our Country’s Government Management

QI Yue1,ZHULi-feng2
(1.Kazakhstan Branch,SIPC,Alma Ata 150000,Kazakhstan 2.ZhejiangUniversityofMedia and Communication,Hangzhou 310018,China)

Currently,Chinese government management is still in relatively backward stage.We not only need to learn newconcept of governmental administration,but also need to investigate newtechnical skills.The Balanced Scorecard was created by Robert S.Kaplan and David P.Norton in the early 1990s which has been widely applied in the field of government management although it was originated from business usage.Combined with actual situation,this article provides a theory of framework model for proper application of the balanced scorecard in our government management and will be particularlymeaningful for the construction ofhigh efficiencyservice-oriented government.

government performance;balanced scorecard;framework model

D630

A

1008-178X（2012）01-0022-08

2011-10-11

國家社科基金項(xiàng)目（10BGL071）。

齊 越(1978-)，女，吉林長春人，中石化國際石油勘探開發(fā)有限公司哈薩克斯坦公司經(jīng)濟(jì)師，從事績效管理研究。