地從哪兒來？

◎ 國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任 李鐵

目前中國的土地管理制度，和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地問題集中在幾方面：一是征地矛盾。這其中涉及到征地補(bǔ)償?shù)膯栴}，以什么方式解決征地補(bǔ)償？是提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還是解決同權(quán)問題，使集體土地和國有土地能夠平等地參與開發(fā)？還有所有權(quán)的認(rèn)定，也就是確權(quán)問題。

二是耕地保護(hù)。城市發(fā)展不能以犧牲耕地為代價(jià)，這又涉及到，第一，如何保護(hù)耕地，保護(hù)農(nóng)業(yè)和整個(gè)城市開發(fā)的關(guān)系是什么？第二，我們現(xiàn)在的城鎮(zhèn)建設(shè)用地粗放型利用，土地利用效率比較低，這個(gè)問題通過什么方式解決？

土地制度的改革要涉及到城鎮(zhèn)居民的利益。當(dāng)改革土地增值收益分配的利益關(guān)系時(shí)，勢必要影響到城市公共投入的資金來源，因此，就涉及到調(diào)整城鄉(xiāng)居民群體在利益分配上的格局。調(diào)整這種利益關(guān)系，面臨非常大的阻力。

談土地制度問題時(shí)，我們忽視了很多全局性的問題。因?yàn)橹袊厥獾耐恋卣饔弥贫?，對于促進(jìn)大量非農(nóng)人口增加，提高農(nóng)民收入，發(fā)揮中國國際競爭力等方面起到了重大作用。

第一，由于土地征用過程中土地出讓金的一次性征收，這種短期收益和現(xiàn)行的政府行政管理體制相結(jié)合，就會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)大量決策失誤。

第二是土地的粗放型利用。城市政府的公共投入和政府開支來源于兩個(gè)方面，一是財(cái)政收入，財(cái)政收入主要取決于工業(yè)稅收，當(dāng)然這是以廉價(jià)土地作為支撐。這個(gè)財(cái)政是保吃飯的，是保政府自身運(yùn)轉(zhuǎn)的。真正保證城鎮(zhèn)發(fā)展以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，是土地出讓收益。

政府拿低價(jià)土地搞工業(yè)企業(yè)，所以還得拿一塊土地，搞商業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)來獲得增值收益。一是用于工業(yè)用地的補(bǔ)償，既包括對農(nóng)民的補(bǔ)償，也包括工業(yè)用地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是保發(fā)展，保證城市的運(yùn)轉(zhuǎn)。這部分創(chuàng)收是政府非常重要的收入來源，也是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最重要的資金來源。結(jié)果就導(dǎo)致用地的攤子越來越大，得不斷賣地才能持續(xù)進(jìn)行補(bǔ)償。

這種擴(kuò)張形成惡性循環(huán)，結(jié)果是用地面積越來越大，也造成基礎(chǔ)設(shè)施因面積擴(kuò)大而成本增加，資金壓力也越來越大，使得政府對從土地上獲得收益的依賴也越來越強(qiáng)。

目前，在中國的特殊體制條件下，城市政府更多關(guān)注的是城市居民，關(guān)注城市居民最迫切要解決的基礎(chǔ)設(shè)施供給、水電交通和住房等問題。這就涉及到一方面需要土地出讓收益來解決這些投入的資金供給問題，另一方面還要維持既定的工業(yè)投入來解決城市競爭力和就業(yè)、稅收來源等問題。

相對于農(nóng)村的利益和農(nóng)民的補(bǔ)償利益，農(nóng)民怎么看，社會(huì)怎么看，城市居民怎么看，城市政府怎么看，還有中央政府如何在各個(gè)方面進(jìn)行平衡和抉擇，這需要從一個(gè)宏觀的角度考慮。

從以上政策制定的一些基礎(chǔ)層面和在利益群體之間的博弈上來看，破解土地征用制度改革的難題，就要從兩個(gè)方面來考慮問題：一是要逐步提高對農(nóng)村和農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；二是要把來自城市的阻力減輕，當(dāng)城里的壓力大幅度減輕的話，農(nóng)村土地的放開是遲早的問題。

現(xiàn)在我們看到的是先從提高占地補(bǔ)償開始，這是兩部分：公益性用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高，其他按照市場性用地標(biāo)準(zhǔn)。但是，公益性用地的界限范圍依然模糊，其他集體土地按市場價(jià)補(bǔ)償，還是停留在補(bǔ)償上，不是基于對等談判的標(biāo)準(zhǔn)上。

確權(quán)是基礎(chǔ)，提高征地補(bǔ)償是當(dāng)前的過渡，同權(quán)是比較好的一個(gè)目標(biāo)，但同權(quán)什么時(shí)候能實(shí)現(xiàn)還不是很清楚，不過要注意到很多地方已經(jīng)可以進(jìn)行同權(quán)的改革。

◎ 國土資源部規(guī)劃司司長 董祚繼

對于土地管理制度改革，現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化推進(jìn)中面臨用地兩難。一方面我們要堅(jiān)守耕地紅線；另一方面我們還必須要保障城鎮(zhèn)化發(fā)展的必要用地。在此背景下，我國加大土地管控力度，而現(xiàn)實(shí)卻是，每年國家分配的用地指標(biāo)，對于地方政府來說，至少有三分之一的缺口。

對此，應(yīng)著力推進(jìn)土地管理制度改革，一方面要深化土地使用制度改革，著力推進(jìn)城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)，對存量用地和增量用地實(shí)行差別化管理。另一方面，推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤，促進(jìn)農(nóng)村土地整治深入開展。

要放開農(nóng)村集體建設(shè)用地上市交易，使農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市建設(shè)用地真正實(shí)現(xiàn)同地、同權(quán)、同價(jià)，將彌補(bǔ)部分供地缺口。現(xiàn)階段是進(jìn)行土地制度改革的好契機(jī)，未來將進(jìn)一步在法律層面為農(nóng)村集體用地市場化鋪路。