制度創(chuàng)新：失地農(nóng)民就業(yè)保障的根本出路

李 銀

(滁州學(xué)院，安徽 滁州 239000)

一、文獻(xiàn)回顧

近年來，失地農(nóng)民問題成為政府部門、眾多學(xué)者共同關(guān)*的熱點(diǎn)問題。諸多學(xué)者對失地農(nóng)民問題的成因、影響因素、補(bǔ)償安置、社會保障等方面做了較為全面的研究。如張媛媛[1]、姚從容[2]等從土地制度、征地制度、社會保障制度等方面分析了造成失地農(nóng)民處境艱難的制度原因等。隨著研究的深入，學(xué)者們進(jìn)一步認(rèn)識到解決失地農(nóng)民的核心是就業(yè)及就業(yè)保障。如申曉梅[3]、楊雪[4]、陳世偉[5]、姚從容[6]等分析了失地農(nóng)民就業(yè)的現(xiàn)狀和意義，積極探索解決失地農(nóng)民就業(yè)的辦法和途徑。金麗馥[7]提出，必須重視建設(shè)促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)的支撐機(jī)制、培訓(xùn)機(jī)制、市場服務(wù)機(jī)制、配套機(jī)制和扶持機(jī)制。王軼[8]等從失地農(nóng)民個(gè)人因素、社會因素、制度因素和市場因素四個(gè)維度構(gòu)建失地農(nóng)民就業(yè)的綜合評價(jià)指標(biāo)體系，探討影響失地農(nóng)民就業(yè)的主要因素，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立失地農(nóng)民就業(yè)評價(jià)指標(biāo)體系，為政府今后解決失地農(nóng)民的就業(yè)決策提供客觀依據(jù)和評價(jià)方法。

從已有的文獻(xiàn)看，失地農(nóng)民就業(yè)及就業(yè)保障問題逐漸成為研究熱點(diǎn)，除了上述文獻(xiàn)以外，劉躍發(fā)[9]、李富田[10]等還對失地農(nóng)民就業(yè)情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，在相關(guān)理論分析基礎(chǔ)上，通過相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行內(nèi)容闡釋。這些文獻(xiàn)從不同角度探討失地農(nóng)民就業(yè)問題，針對當(dāng)前失地農(nóng)民就業(yè)現(xiàn)狀，提出了許多有價(jià)值、有意義的對策建議，為深入研究奠定了基礎(chǔ)，提供了研究思路。

但已有文獻(xiàn)多是從理論角度探討失地農(nóng)民存在的共性問題，通過失地調(diào)研的數(shù)據(jù)分析來進(jìn)行案例研究、實(shí)證研究的文獻(xiàn)還較為鮮見。由于我國不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)情況還存在較大差異性，特定地方還有著不同的產(chǎn)業(yè)政策，脫離具體情況來談失地農(nóng)民就業(yè)及就業(yè)保障問題是不客觀、不準(zhǔn)確的。而現(xiàn)有的研究論述并沒有根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況相互對比分析，導(dǎo)致各個(gè)地區(qū)的差異性特點(diǎn)難以體現(xiàn)。另外，一些運(yùn)用統(tǒng)計(jì)分析方法進(jìn)行研究的文獻(xiàn)，其研究設(shè)計(jì)上只進(jìn)行了空間橫向上的比較，往往忽視了時(shí)間縱向上的比較。

已有文獻(xiàn)中，尤其缺乏對失地農(nóng)民就業(yè)及就業(yè)的實(shí)證研究。失地農(nóng)民的就業(yè)需求如何？失地農(nóng)民就業(yè)狀況如何？對現(xiàn)在就業(yè)狀況是否滿意？這些問題都是亟待解答的，但這些都是以往研究缺乏關(guān)*的。因此，筆者嘗試通過對安徽省某市失地農(nóng)民進(jìn)行抽樣調(diào)查，了解失地農(nóng)民就業(yè)現(xiàn)狀，通過數(shù)據(jù)分析，了解失地農(nóng)民的就業(yè)意愿，為政府部門在決策參考時(shí)提供實(shí)證性分析。

二、對象與方法

本調(diào)查主要選取在城市化進(jìn)程加速的背景下，城市近郊的失地農(nóng)民作為調(diào)查對象。在安徽省某市失地農(nóng)民集中的安置小區(qū)共發(fā)放問卷150份，有效問卷為133份。被調(diào)查者中，男性85人，占63.9%，女性48人，占36.1%。研究采用訪談法和問卷調(diào)查法，問卷調(diào)查中采用隨機(jī)抽樣的方法。調(diào)查結(jié)果用SPSS10.5 進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。

調(diào)查問卷由18個(gè)問題組成，分為三個(gè)部分。第一部分為受訪者的背景情況，包括性別、年齡、受教育程度、家庭收入等。第二部分為受訪者對于土地被征用的態(tài)度和意愿，比如，對土地補(bǔ)償?shù)臐M意度情況等。第三部分為受訪者對失地后就業(yè)問題的看法。問卷采用李克特五分量表，分別為“非常愿意(非常滿意)”、“愿意(滿意)”、“無所謂”、“不愿意(不滿意)”、“非常不愿意(非常不滿意)”，取值1～5。問卷調(diào)查涉及失地農(nóng)民年齡、受教育程度等。

圖1 失地農(nóng)民年齡分布情況

圖2 失地農(nóng)民受教育程度分布情況

三、結(jié)果與分析

(一)失地農(nóng)民被征地意愿及失地補(bǔ)償滿意度情況

在問及土地被征用是否愿意時(shí)，受訪的失地農(nóng)民大多選擇否定的結(jié)果。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，沒有人選擇非常愿意，有13.5%的受訪者選擇愿意，18.8%的受訪者表示無所謂，有39.8%的受訪者表示不愿意，27.8%的受訪者表示非常不愿意土地被征用。該項(xiàng)抽樣數(shù)據(jù)均值為3.8195，標(biāo)準(zhǔn)差為0.99113，方差為0.982。

在問及對征地補(bǔ)償是否滿意時(shí)，受訪的失地農(nóng)民大多選擇否定的結(jié)果。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，受訪者中沒有人選擇非常滿意，有15.8%的受訪者選擇滿意，6.0%的受訪者表示無所謂，有48.9%的受訪者表示不滿意，29.3%的受訪者表示非常不滿意。該項(xiàng)抽樣數(shù)據(jù)均值為3.9173，標(biāo)準(zhǔn)差為0.99274，方差為0.986。從數(shù)據(jù)分析看，多數(shù)受訪失地農(nóng)民對征地補(bǔ)償不滿意。

(二)失地農(nóng)民就業(yè)情況

根據(jù)調(diào)查結(jié)果，84.2%的受訪者表示除種地外，并沒有其他就業(yè)技能。這意味著大多數(shù)失地農(nóng)民在土地被征用后面臨技能短缺的現(xiàn)實(shí)問題。

在問及就業(yè)面臨最大問題時(shí)，無一技之長、年齡大和沒有學(xué)歷三個(gè)因素排在前三位，分別占33.1%、27.8%和12.0%。

在問及對土地征用后工作情況時(shí)，有35.3%的受訪者表示土地被征用后無工作或從事無固定的零散工。數(shù)據(jù)顯示，從事個(gè)體經(jīng)營和外出打工的分別占18.8%和18.0%。從整體上看，失地農(nóng)民在土地被征用后就業(yè)情況并不樂觀。

(三)失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)情況

在問及土地征用后如何找工作問題時(shí)，有21.1%和16.5%的受訪者表示會自己找尋或通過親戚朋友介紹。從調(diào)查數(shù)據(jù)上看，受調(diào)查失地農(nóng)民在就業(yè)方面總體上仍然依靠個(gè)人力量,其就業(yè)方面，政府和中介等社會組織的貢獻(xiàn)并不大。

從調(diào)查數(shù)據(jù)看，大多數(shù)受訪的失地農(nóng)民認(rèn)為，相關(guān)單位組織就業(yè)培訓(xùn)工作很少，甚至有84.2%的受訪者認(rèn)為并未見過相關(guān)單位組織就業(yè)培訓(xùn)。

通過對失地農(nóng)民比較集中的安置小區(qū)實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民在城市中生活水平不高，由于缺乏其他技能，就業(yè)問題嚴(yán)重困擾著他們的生活。由于自身技能缺乏以及政府部門工作不到位，相關(guān)制度和機(jī)制不夠健全等制約因素影響，失地農(nóng)民的就業(yè)狀況堪憂。

四、討論

隨著我國城市化進(jìn)程步伐的加快，失地農(nóng)民的絕對數(shù)量不斷增加，然而失地農(nóng)民就業(yè)增長緩慢，失地農(nóng)民的就業(yè)渠道狹窄，失地農(nóng)民就業(yè)層次普遍不高，失地農(nóng)民的就業(yè)現(xiàn)狀越來越不容樂觀，這些現(xiàn)實(shí)問題的背后，折射出失地農(nóng)民就業(yè)方面存在較大的制度性障礙，亟待政府加以解決，在破解難題的同時(shí)建立起適應(yīng)城市化進(jìn)程的失地農(nóng)民就業(yè)保障體系。

(一)失地農(nóng)民就業(yè)存在的問題

從就業(yè)總量與就業(yè)增長幅度看，近年來我國失地農(nóng)民人數(shù)總量激增，但失地農(nóng)民再就業(yè)率卻增長緩慢。

十一五期間，我國實(shí)施了積極的就業(yè)政策，從實(shí)施的效果看，政策效果顯著，就業(yè)形勢保持穩(wěn)定。2009年末，我國就業(yè)人員總量達(dá)到77995萬人，比“十五”末的2005年增加2170萬人，年均增加542.5萬人。其中，城鎮(zhèn)就業(yè)人員總量由27331萬人增加到31120萬人，年均增加947.3萬人。[11]盡管政府和相關(guān)部門已作出巨大努力，但全國就業(yè)增長率仍連續(xù)多年處于低位徘徊，而且不同產(chǎn)業(yè)間還有較大的差距。

表1 1981—2007年我國三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)率變化情況[12]

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(2008)》(北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2008年)

僅以本文調(diào)查的安徽省某市為例，2010年7月，該市聯(lián)合政府多部門對2005年以來被征地農(nóng)民總體進(jìn)行了調(diào)查統(tǒng)計(jì)。調(diào)查數(shù)據(jù)表明，5年來該市累計(jì)征地111795畝，涉及被征地農(nóng)民92539人。隨著城市發(fā)展步伐加快，征地面積和失地農(nóng)民人數(shù)呈現(xiàn)進(jìn)一步快速上升的趨勢，但該市能夠容納新增就業(yè)人口數(shù)有限，新增就業(yè)率與往年持平。

從就業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)層次看，失地農(nóng)民就業(yè)渠道較為狹窄，就業(yè)層次不高。

以本文調(diào)查的安徽省某市為例。該市的相關(guān)企業(yè)能夠提供的就業(yè)崗位有限，而且隨著企業(yè)產(chǎn)業(yè)升級，一些勞動密集型企業(yè)開始增加投入，擴(kuò)大資本有機(jī)構(gòu)成，進(jìn)一步減少了用工數(shù)量。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)或外地務(wù)工人員不斷進(jìn)入城市尋找工作，進(jìn)一步加劇了就業(yè)崗位的稀缺性。加之很多失地農(nóng)民對工作的工資水平、工作性質(zhì)、工作環(huán)境、工作時(shí)間等都有較高的期望值，即使有一定的工作機(jī)會，也持觀望或拒絕態(tài)度。這些導(dǎo)致失地農(nóng)民就業(yè)渠道基本集中在少數(shù)行業(yè)或少數(shù)企業(yè)內(nèi)。失地農(nóng)民自身由于存在落后的就業(yè)觀念，年齡普遍偏大，文化程度普遍不高，缺乏基本的職業(yè)素養(yǎng)，導(dǎo)致他們即使成功實(shí)現(xiàn)就業(yè)，其就業(yè)層次和水平也相對較低。

(二)阻礙失地農(nóng)民充分就業(yè)的制度性因素

影響失地農(nóng)民就業(yè)的因素?zé)o疑是多元的，如區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，當(dāng)前較為嚴(yán)峻的就業(yè)形勢，失地農(nóng)民自身缺乏就業(yè)技能，等等，但從本質(zhì)上講，制度供給的不均衡性才是造成失地農(nóng)民不能充分就業(yè)的根本原因。因此，以發(fā)展的視角審視失地農(nóng)民就業(yè)問題，我們更加關(guān)*阻礙失地農(nóng)民充分就業(yè)的某些制度性因素。這些因素至少包括以下幾個(gè)方面：

1.戶籍因素

自從1958年《中華人民共和國戶口管理?xiàng)l例》發(fā)布實(shí)施以來, 我國長期實(shí)行嚴(yán)格的戶籍制度，客觀上使得居民與其居住地的關(guān)系相對固定，限制了公民在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的自由流動。隨著我國社會的不斷變化，戶籍制度承載了更多的歧視性政策，深受社會和群眾詬病。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，它越來越不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)改革的現(xiàn)實(shí)需求。在許多失地農(nóng)民的就業(yè)過程中，往往因?yàn)閼艏蛩厥构ぷ魇艿较拗坪推缫?，無法實(shí)現(xiàn)就業(yè)中的國民待遇。雖然失地農(nóng)民已經(jīng)脫離土地進(jìn)入城市，但并沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變，難以與城市居民進(jìn)行平等的勞動競爭。如在用工問題上，很多地方采取資格認(rèn)證、行業(yè)限制等政策，限制了失地農(nóng)民在城市中就業(yè)。與城市居民相比，進(jìn)入城市的失地農(nóng)民大多數(shù)從事的是城市里更苦、更累、更臟、更危險(xiǎn)的工作。

2.社會保障因素

由于歷史上社會保障制度設(shè)計(jì)上就存在不平衡的原因，在長期的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民在社會保障方面實(shí)行迥然不同的政策。隨著改革開放的深入進(jìn)行，農(nóng)村普遍實(shí)行包產(chǎn)到戶的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)村的社會及經(jīng)濟(jì)狀況隨之發(fā)生了深刻的變化。原先依托集體經(jīng)濟(jì)的農(nóng)民在社會保障方面面臨諸多現(xiàn)實(shí)問題。應(yīng)由國家和社會承擔(dān)的居民基本保障內(nèi)容，在事實(shí)上是由農(nóng)民自身承擔(dān)的，國家對農(nóng)民的保障體系經(jīng)費(fèi)投入微乎其微。農(nóng)民的自我保障基本上依賴于土地，而當(dāng)農(nóng)民失去了土地，農(nóng)民的就業(yè)和養(yǎng)老都成為亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。

3.就業(yè)政策因素

由于我國目前整體就業(yè)制度市場化水平仍然不高，勞動力資源配置方式仍然存在僵化、激勵不足、機(jī)制缺位等諸多弊端，直接導(dǎo)致勞動力資源配置的低效率。失地農(nóng)民并不能有效利用勞動力市場尋找適合自己的就業(yè)崗位，往往將希望寄托在政府支持上。政府部門的相關(guān)公共服務(wù)并沒有到位，比如應(yīng)當(dāng)增加對失地農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)投入，并通過減免稅收、發(fā)放貼息貸款、進(jìn)行政府補(bǔ)貼等方式，鼓勵失地農(nóng)民進(jìn)行自主就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)發(fā)展，這些政策措施在許多失地農(nóng)民聚居的地區(qū)并沒有施行。很多地方政府在具體的招商引資中，往往傾向于工業(yè)化程度更高的大企業(yè)、大公司，對于服務(wù)業(yè)等勞動密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，缺乏更多的關(guān)*，其實(shí)這些產(chǎn)業(yè)能創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會。另外，針對失地農(nóng)民的失業(yè)保險(xiǎn)、失業(yè)救濟(jì)等制度發(fā)展不足，不能有效建立失地農(nóng)民的失業(yè)和就業(yè)保障體系。

五、建議

解決失地農(nóng)民就業(yè)困境的根本出路在于制度創(chuàng)新。

1.推進(jìn)制度創(chuàng)新探索，進(jìn)行戶籍制度改革試點(diǎn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。進(jìn)行戶籍制度改革，就要賦予失地農(nóng)民以城市居民同樣的就業(yè)待遇，促進(jìn)勞動力合理流動。革除歧視農(nóng)村勞動力的傳統(tǒng)觀念，使失地農(nóng)民進(jìn)入城市能夠找到適合自己的工作。取消因戶籍不同而人為設(shè)置的就業(yè)歧視性政策。目前重慶正在進(jìn)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試點(diǎn)改革，盡管有些政策措施還有待進(jìn)一步完善，但這種改革的嘗試無疑是非常值得肯定的。各地情況有所不同，但都應(yīng)進(jìn)行改革探索，找出適合本地城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新思路、新方法。

2.加快農(nóng)村金融體制創(chuàng)新，支持失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。政府應(yīng)統(tǒng)籌考慮在農(nóng)村信用社的基礎(chǔ)上組建專門為失地農(nóng)民等群體貸款的政策性銀行機(jī)構(gòu)，建立起靈活的貸款機(jī)制，實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作，為失地農(nóng)民提供政府貼息貸款等。通過加大農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)對失地農(nóng)民的信貸支持力度，幫助失地農(nóng)民擺脫創(chuàng)業(yè)資金不足的約束，增強(qiáng)失業(yè)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的信心。

3.加快社會保障制度創(chuàng)新，建立健全失地農(nóng)民基本生活及就業(yè)保障體系。通過制度創(chuàng)新，擺脫農(nóng)民對土地的過度依賴，建立起合理的失地補(bǔ)償機(jī)制和保障機(jī)制。應(yīng)當(dāng)建立全國統(tǒng)一的失地農(nóng)民社會保障制度，加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)最低生活保障，建立失地農(nóng)民等就業(yè)困難群體的就業(yè)扶助體系。

4.加強(qiáng)就業(yè)制度創(chuàng)新，培育勞動力市場，建立健全職業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，建立健全失業(yè)保險(xiǎn)、失業(yè)救濟(jì)等就業(yè)制度。充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，積極推進(jìn)政府公共服務(wù)措施，加強(qiáng)失地農(nóng)民的再就業(yè)教育。

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