違法發(fā)放貸款罪若干問(wèn)題研究

沈 鼎

（南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京 210009）

違法發(fā)放貸款罪若干問(wèn)題研究

沈 鼎

（南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京 210009）

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日益繁榮，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的參與主體對(duì)資金的需求量快速增加。銀行信貸業(yè)務(wù)也因此成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要杠桿。然而部分銀行等金融機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員，違反國(guó)家規(guī)定發(fā)放貸款并構(gòu)成犯罪的行為屢見(jiàn)不鮮。這些行為嚴(yán)重?cái)_亂了金融市場(chǎng)秩序，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了消極的影響。

違法發(fā)放貸款罪；構(gòu)成要件；預(yù)防；內(nèi)部管理

一、立法進(jìn)路

商業(yè)銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)的主要業(yè)務(wù)是信貸業(yè)務(wù)，信貸業(yè)務(wù)的存貸差是商業(yè)銀行收入的主要來(lái)源。隨著我國(guó)證券、保險(xiǎn)市場(chǎng)的日益繁榮，銀行貸款業(yè)務(wù)的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位受到?jīng)_擊，但是從銀行信貸資本占資本市場(chǎng)總量來(lái)看，貸款業(yè)務(wù)始終是銀行業(yè)務(wù)中最穩(wěn)定和最基本的構(gòu)成。合理的貸款資源配置，不僅能夠保證貸款的效益性、安全性和流動(dòng)性，還能使貸款用于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整最急需的項(xiàng)目，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)生產(chǎn)與商品流通。［1］由于信貸業(yè)務(wù)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)中占有舉足輕重的作用，立法部門以及銀行監(jiān)管部門出臺(tái)了一系列的法律法規(guī)用以規(guī)制監(jiān)控信貸業(yè)務(wù)。然而，一些銀行及其金融機(jī)構(gòu)的員工，漠視國(guó)家法律法規(guī)以及金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的規(guī)定，不認(rèn)真審查貸款申請(qǐng)人資信和經(jīng)營(yíng)狀況，發(fā)放不符合銀行相關(guān)規(guī)定的貸款，使銀行和國(guó)家遭受巨大的經(jīng)濟(jì)損失，使穩(wěn)定的金融信貸管理秩序受到巨大的挑戰(zhàn)。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)資料，截至2010年6月，我國(guó)商業(yè)銀行不良貸款余額仍高達(dá)4945億元，至2006年由國(guó)有資產(chǎn)管理公司累計(jì)處置的8663．4億元商業(yè)銀行不良資產(chǎn)中，資產(chǎn)回收率僅為24．2%，這意味著有75．8%高達(dá)6567億元資產(chǎn)已經(jīng)損失殆盡。［2］針對(duì)上述違法發(fā)放貸款行為給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的消極影響，1995年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》，其中違法向關(guān)系人發(fā)放貸款和違法發(fā)放貸款的行為被視為犯罪。2006年《刑法修正案（六）》修訂了該罪，修訂后的法條規(guī)定：對(duì)向關(guān)系人發(fā)放貸款的行為不再單列一罪，而是以違法發(fā)放貸款罪的從重情節(jié)加以處罰，并且不再區(qū)別對(duì)待這兩個(gè)違法行為，即將兩種行為的犯罪構(gòu)成要件統(tǒng)一；將構(gòu)成要件中“違反法律、行政法規(guī)規(guī)定”修改為“違反國(guó)家規(guī)定”；將“造成較大損失、造成重大損失、造成特別重大損失”的量刑標(biāo)準(zhǔn)修改為“數(shù)額巨大或者造成重大損失、數(shù)額特別巨大或者造成特別重大損失”。根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院于2007年發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)刑法＞確定罪名的補(bǔ)充規(guī)定（三）》，刑法第186條規(guī)定了“違法發(fā)放貸款罪”，刪除了“違法向關(guān)系人發(fā)放貸款罪”這一罪名。

二、該罪構(gòu)成要件的認(rèn)定

1．違法行為人主觀方面分析。本罪的罪過(guò)形式，在《刑法修正案（六）》通過(guò)以前有著較大的分歧。有學(xué)者認(rèn)為，“違法發(fā)放貸款罪，由于存在玩忽職守和濫用職權(quán)兩種可能，故其犯罪的主觀方面既可能是故意，也可能是過(guò)失。”［3］有學(xué)者認(rèn)為本罪的罪過(guò)形式只能是過(guò)失和間接故意，不包括直接故意。也有學(xué)者認(rèn)為，本罪中“重大損失”的心理態(tài)度，只能是過(guò)失，表現(xiàn)為行為人應(yīng)當(dāng)預(yù)見(jiàn)可能發(fā)生危害結(jié)果，因?yàn)槭韬龃笠鉀](méi)有預(yù)見(jiàn)或者已經(jīng)預(yù)見(jiàn)卻輕信能夠避免；如果行為人明知自己違法發(fā)放貸款的行為必然會(huì)造成“重大損失”，則可能視情況構(gòu)成內(nèi)外勾結(jié)的貸款詐騙罪的共犯。［4］筆者認(rèn)為，本罪的主觀方面的確具有一定的特殊性。我國(guó)刑法對(duì)犯罪故意的認(rèn)定，是以行為人對(duì)行為可能帶來(lái)的危害結(jié)果所抱有的心理狀態(tài)作為衡量標(biāo)準(zhǔn)的。結(jié)合本罪的描述，判斷行為人主觀罪過(guò)標(biāo)準(zhǔn)只能是行為人對(duì)于發(fā)放貸款數(shù)額以及對(duì)國(guó)家信貸管理秩序破壞的明知和對(duì)發(fā)放貸款所可能導(dǎo)致的損失結(jié)果的明知，因此，該罪在主觀上是復(fù)合罪過(guò)的犯罪。具體分析，在銀行或其它金融機(jī)構(gòu)工作人員違反國(guó)家規(guī)定發(fā)放了數(shù)額巨大的貸款時(shí)，行為人對(duì)上述違法發(fā)放貸款的行為是明知的，故此時(shí)行為人的主觀狀態(tài)肯定為故意；對(duì)于違反國(guó)家規(guī)定發(fā)放貸款行為造成的重大損失，行為人的主觀狀態(tài)則可能是過(guò)失或間接故意。對(duì)于“損失后果”，上述學(xué)者認(rèn)為只能是過(guò)失，不存在故意，筆者不贊同該觀點(diǎn)。因?yàn)橘J款詐騙罪的主觀方面是故意，即行為人具有非法占有貸款的目的，如果行為人明知該筆貸款可能會(huì)有損失后仍違法發(fā)放貸款，但由于沒(méi)有與借款人串通，主觀上不符合非法占有貸款這一貸款詐騙罪的主觀構(gòu)成要件，所以不能認(rèn)定行為人是里應(yīng)外合的貸款詐騙罪的共犯。至于是否構(gòu)成貸款詐騙罪的片面共犯，是可以討論的。筆者認(rèn)為，由于《貸款通則》明確規(guī)定銀行等金融機(jī)構(gòu)辦理信貸業(yè)務(wù)時(shí)，必須對(duì)借款人進(jìn)行信用分析，銀行通常以該信用分析的結(jié)果判斷借款人的還款能力，如果在明知貸款人的信用分析結(jié)果表明該借款人不具備還款能力或其他法律規(guī)定情形的前提下（此時(shí)可認(rèn)定借款人具有非法占有金融機(jī)構(gòu)貸款的目的），行為人仍決定發(fā)放貸款的，表明行為人至少在主觀層面上具有協(xié)助借款人實(shí)施貸款詐騙犯罪行為的想法，所以此時(shí)可以認(rèn)定該違法發(fā)放貸款行為人是貸款詐騙罪的片面共犯，而不必考慮行為人是否與借款人串通。

2．對(duì)于“國(guó)家規(guī)定”的認(rèn)定?！缎谭ㄐ拚福穼⒃撟铩斑`反法律、行政法規(guī)的規(guī)定”的表述修改為“違反國(guó)家規(guī)定”。我國(guó)刑法第96條規(guī)定：“本法所稱違反國(guó)家規(guī)定，是指違反全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律和決定，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定和命令?！贝颂帉?duì)本罪名的規(guī)定可能會(huì)給司法實(shí)踐帶來(lái)一定的操作難度。因?yàn)樗痉▽?shí)踐中，判斷銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)工作人員是否違法發(fā)放貸款的依據(jù)主要是《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》與中國(guó)人民銀行制定的《貸款通則》?！渡虡I(yè)銀行法》的法律位階自不待言，但《商業(yè)銀行法》對(duì)于銀行信貸活動(dòng)多是概括性規(guī)定，實(shí)踐操作存在一些困難，故銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行信貸活動(dòng)時(shí)的主要根據(jù)《貸款通則》來(lái)確定信貸操作流程，而依據(jù)《貸款通則》的規(guī)定定罪量刑，其法律效力值得商榷。如上所述，刑法明文規(guī)定“國(guó)家規(guī)定”的制定主體是全國(guó)人大及其常委會(huì)以及國(guó)務(wù)院，顯然國(guó)務(wù)院下屬各部委制定的部門規(guī)章不屬于“國(guó)家規(guī)定”的范疇。如此一來(lái)，司法工作人員依據(jù)《貸款通則》認(rèn)定行為人違反刑法規(guī)定，給予行為人刑事處罰，是有悖于罪刑法定原則的。因此，認(rèn)定違法貸款需要一個(gè)由上述“國(guó)家規(guī)定”的制定主體制定的統(tǒng)一、詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，即需要全國(guó)人大常委會(huì)加快跟進(jìn)有關(guān)法條的立法解釋，國(guó)務(wù)院在其立法權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)法律未規(guī)定的事項(xiàng)出臺(tái)相關(guān)的行政法規(guī)，對(duì)諸如《貸款通則》這樣的部門規(guī)章，則應(yīng)通過(guò)變更制定主體（即由中國(guó)人民銀行變更為國(guó)務(wù)院）的方式使其成為行政法規(guī)。

3．本罪數(shù)額問(wèn)題分析。金融犯罪的衡量標(biāo)準(zhǔn)是犯罪數(shù)額。大多數(shù)司法實(shí)踐表明，金融犯罪行為人的主觀惡性以及其行為的社會(huì)危害性直接表現(xiàn)在其犯罪時(shí)犯罪數(shù)額的多少。結(jié)合本罪罪名的表述，違法發(fā)放貸款以及造成損失的數(shù)額是判別罪與非罪、罪輕罪重的主要依據(jù)。然而，在實(shí)踐中如何確定該罪犯罪數(shù)額是司法機(jī)關(guān)的一個(gè)棘手問(wèn)題。銀行等金融機(jī)構(gòu)的信貸行為是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)綜合過(guò)程，大致分為貸前調(diào)查、貸中審查、貸后檢查等環(huán)節(jié)，各個(gè)環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，缺一不可，一旦貸款出現(xiàn)損失或損失風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)對(duì)哪個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任人定罪量刑是難以確定的。目前我國(guó)對(duì)違法發(fā)放貸款犯罪數(shù)額認(rèn)定有規(guī)定的文件主要是《關(guān)于經(jīng)濟(jì)犯罪案件追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》和《全國(guó)法院審理金融案件工作座談會(huì)紀(jì)要》，雖然這兩個(gè)文件是在《刑法修正案（六）》出臺(tái)之前出臺(tái)的，但是對(duì)該罪數(shù)額的認(rèn)定仍具有效力。遺憾的是，這兩個(gè)文件僅對(duì)“損失”作出了規(guī)定，即只有在行為人違法發(fā)放貸款的行為已經(jīng)造成損害結(jié)果這一前提下方可適用。本罪的成立條件已由原來(lái)的結(jié)果犯變成了行為兼結(jié)果犯，而對(duì)于“數(shù)額巨大或者數(shù)額特別巨大”這一成立條件，上述兩個(gè)文件并沒(méi)有作出具體規(guī)定。在司法實(shí)踐中，兩個(gè)司法操作難點(diǎn)將會(huì)由于該罪成立要件之一，即“數(shù)額巨大”情節(jié)的難以認(rèn)定而凸顯出來(lái)：首先，行為人違反規(guī)定發(fā)放貸款，沒(méi)有造成任何損失的，是否按照犯罪處理？在司法實(shí)踐中，即便是金融機(jī)構(gòu)的工作人員違反了相關(guān)規(guī)定發(fā)放了貸款，但只要是到期后收回了貸款，沒(méi)有給金融機(jī)構(gòu)造成任何損失，司法機(jī)關(guān)就都很難發(fā)現(xiàn)違法發(fā)放貸款的事實(shí)；其次，行為人違反相關(guān)規(guī)定，多次違法發(fā)放貸款，但每次都沒(méi)有達(dá)到“數(shù)額巨大”的具體標(biāo)準(zhǔn)且也都順利收回，但累計(jì)發(fā)放貸款數(shù)額又達(dá)到了“數(shù)額巨大”的標(biāo)準(zhǔn)的，如何處理？我國(guó)刑法上沒(méi)有規(guī)定連續(xù)犯的概念，只有在法律明文規(guī)定可以累加的情況下才能構(gòu)成連續(xù)犯。［5］綜觀我國(guó)刑事立法，只有在分則條文的某些罪名中規(guī)定了“多次犯罪”以及“累計(jì)數(shù)額”，例如刑法264條規(guī)定的“盜竊公私財(cái)物，數(shù)額較大的，或多次盜竊的”、刑法201條第三款規(guī)定的“對(duì)多次實(shí)施前兩款行為，未經(jīng)處理的按照累積數(shù)額計(jì)算”等，然而，并沒(méi)有對(duì)違法發(fā)放貸款罪“數(shù)額巨大”的累計(jì)規(guī)定。如果一違法發(fā)放貸款行為不符合該罪的法定構(gòu)成要件而運(yùn)用刑事手段加以處罰，則嚴(yán)重違反了罪刑法定原則；如果僅對(duì)行為人以民事或行政手段加以處罰，則行為人有可能通過(guò)拆分一次“數(shù)額巨大”的違法貸款，以達(dá)到其規(guī)避刑事處罰的目的。為了解決在基層司法操作過(guò)程中對(duì)“數(shù)額巨大”，“造成重大損失”等情節(jié)的認(rèn)定困難，司法機(jī)關(guān)對(duì)本罪中的“數(shù)額巨大”，“造成重大損失”作出了明確的規(guī)定：最高人民檢察院、公安部于2010年5月18日聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（二）》，其中第四十二條規(guī)定：“銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)及其工作人員違反國(guó)家規(guī)定發(fā)放貸款，涉嫌下列情形之一的，應(yīng)予立案追訴：（一）違法發(fā)放貸款，數(shù)額在一百萬(wàn)元以上的；（二）違法發(fā)放貸款，造成直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額在二十萬(wàn)元以上的?！币虼?，銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)及其工作人員違法發(fā)放貸款數(shù)額在一百萬(wàn)元以上或者違法發(fā)放貸款行為造成的損失數(shù)額達(dá)二十萬(wàn)元以上的，直接構(gòu)成法定的入罪情節(jié)。至于違法發(fā)放貸款行為的次數(shù)，在所不問(wèn)。該規(guī)定的出臺(tái)，為準(zhǔn)確認(rèn)定該罪的入罪要求，處罰違法發(fā)放貸款犯罪，保障我國(guó)金融安全提供了堅(jiān)實(shí)的司法保障。

4．該罪中“損失”的具體認(rèn)定。對(duì)于違法發(fā)放貸款罪中損失的確定，無(wú)論是理論界抑或是實(shí)務(wù)界，都有不同的看法。上述確定該罪犯罪數(shù)額的兩個(gè)文件，對(duì)損失就有著明顯的差異規(guī)定：前者明確規(guī)定，本罪的損失只包括直接經(jīng)濟(jì)損失，而后者卻沒(méi)有任何的規(guī)定。在司法實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)認(rèn)定金融機(jī)構(gòu)的損失多是指貸款本息經(jīng)金融機(jī)構(gòu)采取了一定措施后仍無(wú)法收回的損失。我國(guó)于2002年開始全面實(shí)行貸款的五級(jí)分類法，五級(jí)分類法根據(jù)商業(yè)銀行已發(fā)放貸款的風(fēng)險(xiǎn)程度，將貸款從優(yōu)到劣劃分為五類，即正常、關(guān)注、次級(jí)、可疑和損失貸款，按照通常做法，在上述五類貸款中，除正常和關(guān)注這兩類貸款之外，其余次級(jí)、可疑和損失三類貸款均應(yīng)界定為不良貸款。［6］對(duì)于這三類不良貸款，中國(guó)人民銀行頒布的《不良貸款認(rèn)定暫行辦法》規(guī)定，出現(xiàn)下列情況之一的應(yīng)列入呆滯貸款：（1）借款人被依法撤銷、關(guān)閉、解散，并終止法人資格；（2）借款人雖未依法終止法人資格，但生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)已停止，借款人名存實(shí)亡；（3）借款人的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)雖未停止，但產(chǎn)品無(wú)市場(chǎng)，企業(yè)資不抵債，虧損嚴(yán)重并瀕臨倒閉。上述不良貸款列入呆滯貸款后，經(jīng)確認(rèn)已無(wú)法收回的貸款，列入呆賬貸款。學(xué)界多位學(xué)者認(rèn)為，發(fā)放的貸款只有列為呆賬貸款時(shí)，才是銀行實(shí)際的損失，由各商業(yè)銀行總行審核批準(zhǔn)后從總行按規(guī)定提取的呆賬準(zhǔn)備金中予以沖銷。筆者認(rèn)為，銀行或其他金融機(jī)構(gòu)違法發(fā)放的貸款，如果僅僅符合上述《暫行辦法》規(guī)定的呆賬貸款的范疇，就認(rèn)定已經(jīng)造成刑法意義上的財(cái)產(chǎn)損失，是不妥的。因?yàn)樵撧k法是針對(duì)銀行內(nèi)部賬務(wù)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，將其適用于可能剝奪行為人財(cái)產(chǎn)以及人身自由權(quán)利的刑法范疇，違反了刑法謙抑性和補(bǔ)充性的要求。所以，確認(rèn)借款人以及貸款保證人是否真正喪失還款能力是認(rèn)定“損失”的核心問(wèn)題也是唯一標(biāo)準(zhǔn)。因此，銀行處置抵押物、質(zhì)押物后雖不足清償，但行為人尚有其他財(cái)產(chǎn)可清償?shù)?，不屬于無(wú)法償還，如果無(wú)其他財(cái)產(chǎn)或其他財(cái)產(chǎn)仍不足清償?shù)模梢哉J(rèn)定為無(wú)償還能力。擔(dān)保貸款，只要借款人或者保證人之一沒(méi)有喪失償還能力的，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)依法催收，不能認(rèn)定貸款損失。借款人、保證人雖一時(shí)無(wú)力償還，但對(duì)外有債權(quán)的，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)依法催收或行使代位權(quán)，不應(yīng)直接認(rèn)定損失。［7］筆者贊同上述可能嚴(yán)苛的認(rèn)定“損失”的條件是因?yàn)椋M管銀行信貸活動(dòng)是國(guó)家金融運(yùn)行的樞紐環(huán)節(jié)，但信貸行為歸根結(jié)底還是民事合同行為，銀行必須窮盡一切補(bǔ)救措施后仍無(wú)法追回的貸款，方能認(rèn)定為違法發(fā)放貸款罪構(gòu)成要件中的“損失”，如果動(dòng)輒祭出刑事處罰這一最為嚴(yán)厲的社會(huì)糾正機(jī)制處理民事糾紛，會(huì)造成惶恐的社會(huì)氣氛。

5．關(guān)系人的認(rèn)定?！缎谭ㄐ拚福返?3條規(guī)定，對(duì)違法向關(guān)系人發(fā)放貸款的行為以違法發(fā)放貸款罪的從重情節(jié)加以處罰。法律條文中“關(guān)系人”究竟應(yīng)該如何認(rèn)定，刑法規(guī)定依照《商業(yè)銀行法》和有關(guān)金融法規(guī)確定。《商業(yè)銀行法》第40條規(guī)定：關(guān)系人可以分為兩類，一類是自然人關(guān)系人，包括商業(yè)銀行的董事、監(jiān)事、管理人員、信貸業(yè)務(wù)人員及其近親屬。另一類是經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系人，包括上述人員投資或者擔(dān)任高級(jí)管理職務(wù)的公司、企業(yè)或其它經(jīng)濟(jì)組織。比較各國(guó)銀行法律規(guī)制后，筆者發(fā)現(xiàn)，我國(guó)《商業(yè)銀行法》確定關(guān)系人的規(guī)定存在著以下不足：“管理人員”、“投資”等概念含糊不清，什么是“管理人員”，商業(yè)銀行大堂經(jīng)理是否可以成為“管理人員”？“投資”的比例是多少？如果第一類關(guān)系人僅僅是購(gòu)買了少量第二類經(jīng)濟(jì)組織發(fā)行的股票是否可以認(rèn)定為投資行為？如果不能回答以上的問(wèn)題，將不利于刑法打擊違法發(fā)放貸款犯罪行為。結(jié)合國(guó)際銀行業(yè)慣例以及各國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，關(guān)系人應(yīng)包括：本行的董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員、經(jīng)辦貸款的銀行分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或信貸員的配偶、三代以內(nèi)血親或兩代以內(nèi)姻親；上述人員投資設(shè)立的獨(dú)資、合伙經(jīng)營(yíng)企業(yè)，單獨(dú)或合計(jì)持有超過(guò)本行已發(fā)行股份總數(shù)或資本總額百分之十的企業(yè)。

三、關(guān)于預(yù)防違法發(fā)放貸款罪的幾點(diǎn)建議

無(wú)論是預(yù)防哪種金融犯罪，都應(yīng)當(dāng)根據(jù)該金融犯罪的產(chǎn)生原因、活動(dòng)規(guī)律、特點(diǎn)，綜合社會(huì)各種力量，運(yùn)用多種措施、手段，以防止、控制和減少金融犯罪及其重新犯罪的活動(dòng)。預(yù)防金融犯罪是一項(xiàng)巨大的系統(tǒng)工程。我國(guó)同金融犯罪作斗爭(zhēng)主要是從兩個(gè)方面進(jìn)行：一是實(shí)施刑法，揭露和懲罰金融犯罪，教育改造罪犯；二是綜合治理、行業(yè)治理，預(yù)防犯罪，減少金融犯罪案件的發(fā)生。金融犯罪案件發(fā)后，揭露和懲辦罪犯固然重要，但這只是治標(biāo)，而綜合治理、行業(yè)治理才是治本。［8］筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著手，預(yù)防違法發(fā)放貸款罪：

1．金融市場(chǎng)的綜合治理。銀行信貸活動(dòng)是金融大環(huán)境的組成部分，社會(huì)是銀行信貸活動(dòng)賴以存在的基礎(chǔ)。近年來(lái)我國(guó)違法發(fā)放貸款犯罪行為大量的出現(xiàn)，較混亂的金融市場(chǎng)秩序乃是重要推手。金融市場(chǎng)秩序的混亂在銀行業(yè)主要是指銀行內(nèi)外的部門、單位和個(gè)人大肆勾結(jié)，為追求高額非法利益，擾亂金融市場(chǎng)，破壞銀行秩序。一些銀行對(duì)現(xiàn)有的制度、政策、法規(guī)有章不循、有法不依，存在著管理混亂、違規(guī)操作的現(xiàn)象。再加上我國(guó)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是基層領(lǐng)導(dǎo)干部還缺乏一套行之有效的監(jiān)督制約機(jī)制，一些負(fù)責(zé)人集人、財(cái)、物權(quán)于一身，監(jiān)督管制僅依賴其自我道德品質(zhì)，上級(jí)疏于監(jiān)督，同級(jí)難于監(jiān)督，下級(jí)不敢監(jiān)督，以致銀行負(fù)責(zé)人成為金融職務(wù)犯罪的高危人群。［9］因此，加強(qiáng)制度、政策、法規(guī)的執(zhí)行，加強(qiáng)監(jiān)督管制，是整治金融市場(chǎng)秩序預(yù)防違法發(fā)放貸款罪的必要條件。

2．提高銀行從業(yè)人員業(yè)務(wù)能力，培養(yǎng)銀行從業(yè)人員法制意識(shí)。崗位培訓(xùn)可以加強(qiáng)銀行從業(yè)人員業(yè)務(wù)能力，并能使從業(yè)人員增加自身免疫力，抵御銀行運(yùn)營(yíng)中可能存在的違法犯罪。現(xiàn)代國(guó)際銀行業(yè)發(fā)展迅速，各種創(chuàng)新性金融產(chǎn)品層出不窮，相比之下，我國(guó)銀行業(yè)發(fā)展滯后，很多銀行業(yè)工作人員對(duì)國(guó)際、國(guó)內(nèi)銀行業(yè)務(wù)不熟悉，對(duì)隱藏的危機(jī)防范意識(shí)淡薄。違法發(fā)放貸款犯罪的一再發(fā)生，很大一部分原因就是因?yàn)檫@樣一些信貸操作人員業(yè)務(wù)水平低下，疏忽大意。銀行業(yè)面臨的危機(jī)與挑戰(zhàn)將會(huì)隨著我國(guó)銀行業(yè)國(guó)際化水平的不斷提高而越來(lái)越多。因此，加強(qiáng)銀行專業(yè)人才培養(yǎng)，定期對(duì)銀行機(jī)構(gòu)從業(yè)人員進(jìn)行崗位培訓(xùn)是十分必要的。崗位培訓(xùn)的重心不僅要落在提高業(yè)務(wù)水平上，更要針對(duì)受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮的沖擊下一些銀行工作人員法制觀念淡薄，人生價(jià)值觀發(fā)生扭曲，強(qiáng)化銀行從業(yè)人員的法制教育，增強(qiáng)員工的法制觀念和守法意識(shí)，用銀行職業(yè)道德以及各種銀行法律法規(guī)來(lái)規(guī)范銀行工作人員的行為。尤其是高級(jí)管理人員，和信貸人員要加強(qiáng)法律學(xué)習(xí)，樹立合規(guī)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，時(shí)刻保持清醒的頭腦，充分認(rèn)識(shí)并履行信貸業(yè)務(wù)活動(dòng)中的法律責(zé)任。同時(shí)，銀行業(yè)監(jiān)管部門和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)可聯(lián)合公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和人民法院采取法制講座、警示教育、司法建議等形式進(jìn)一步加大教育和指導(dǎo)力度，共同做好銀行業(yè)經(jīng)濟(jì)犯罪和職務(wù)犯罪的各項(xiàng)預(yù)防工作。［10］

3．建立健全銀行內(nèi)部信貸管控機(jī)制。只有有效地控制了銀行內(nèi)部從業(yè)人員的違法犯罪，就可以使銀行安全形勢(shì)發(fā)生根本好轉(zhuǎn)。預(yù)防銀行犯罪，銀行機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理始終是最重要的，為有效預(yù)防違法發(fā)放貸款犯罪的發(fā)生，必須建立一套行之有效的銀行內(nèi)部信貸管理機(jī)制。

第一，建立銀行內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步完善銀行貸款內(nèi)控規(guī)章制度。考慮在縣一級(jí)以上銀行建立信貸質(zhì)量管理委員會(huì)，由銀行負(fù)責(zé)人擔(dān)任該委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，該委員會(huì)負(fù)責(zé)考評(píng)各筆，信貸資產(chǎn)質(zhì)量，評(píng)估資金安全運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)，防止違法發(fā)放貸款的行為。信貸質(zhì)量管理委員會(huì)的議事規(guī)則應(yīng)明確成文，決策程序應(yīng)公開透明。

第二，建立高效內(nèi)控組織體系，施行嚴(yán)格的員工管理機(jī)制。內(nèi)控組織體系包括了緊密聯(lián)系、互相配合的三層防護(hù)網(wǎng)。建立貸款審核、批準(zhǔn)、發(fā)放相互牽制相互制約的制度，明確相關(guān)從業(yè)人員辦理信貸業(yè)務(wù)時(shí)的業(yè)務(wù)權(quán)限和職責(zé)范圍，對(duì)已審批通過(guò)的信貸要求，應(yīng)經(jīng)過(guò)層層復(fù)核，禁止單個(gè)信貸員獨(dú)立處理一項(xiàng)信貸業(yè)務(wù)的所有程序；充分發(fā)揮銀行稽核審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)察職能，通過(guò)信貸稽核、離崗審計(jì)、落實(shí)舉報(bào)等方法和手段，設(shè)置健全的以防為主的監(jiān)督機(jī)制；切實(shí)施行諸如崗位內(nèi)部輪換、銀行信貸負(fù)責(zé)人外部交流、強(qiáng)制信貸業(yè)務(wù)人員休假、信貸業(yè)務(wù)人員職務(wù)回避等預(yù)防信貸不法行為的信貸管理機(jī)制。

第三，完善稽核監(jiān)督檢查機(jī)制，加大信貸業(yè)務(wù)檢查監(jiān)控力度。內(nèi)部稽核是銀行業(yè)內(nèi)控機(jī)制中的最為重要的組成部分，其基本職責(zé)包括對(duì)銀行從業(yè)人員辦理各項(xiàng)業(yè)務(wù)時(shí)出現(xiàn)的問(wèn)題提出內(nèi)部整改意見(jiàn)，檢查內(nèi)部管理制度的落實(shí)情況，處理違反內(nèi)部管理機(jī)制的信貸行為，并給予相應(yīng)從業(yè)人員以紀(jì)律處分。對(duì)于銀行業(yè)務(wù)核心的信貸業(yè)務(wù)的管控，筆者認(rèn)為，目前稽查監(jiān)督檢查機(jī)制存在著功能性的缺陷，突出表現(xiàn)在：一是有章不循，大量有效的信貸管理制度流于形式；二是違章不究或輕究，大大降低了銀行內(nèi)部管理機(jī)制對(duì)違規(guī)信貸行為的糾正效果?；瞬块T應(yīng)通過(guò)稽核報(bào)告制度，定期把檢查出的信貸業(yè)務(wù)問(wèn)題和處理情況歸納整理，提出書面稽核報(bào)告，形成暢通的信息反饋渠道。對(duì)稽核人員，也應(yīng)當(dāng)采取定期抽查、復(fù)驗(yàn)憑證等方法考核其工作質(zhì)量，實(shí)行獎(jiǎng)懲掛鉤，提高稽核人員審查銀行信貸業(yè)務(wù)的責(zé)任心。

銀行業(yè)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心之一，作為銀行體系中最重要的一環(huán)，信貸業(yè)務(wù)，其在調(diào)節(jié)、控制整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。如果貸款能夠正確發(fā)放，則能帶來(lái)較好的經(jīng)濟(jì)效益，反之，如果銀行等金融機(jī)構(gòu)工作人員違法發(fā)放貸款，不但不能產(chǎn)生預(yù)期的效益，甚至可能會(huì)無(wú)法收回貸款，給銀行帶來(lái)巨大損失。因此，應(yīng)結(jié)合銀行內(nèi)部控制以及法律法規(guī)的外部規(guī)制進(jìn)行系統(tǒng)化的犯罪預(yù)防。□

［1］劉憲權(quán)．金融犯罪刑法學(xué)專論［M］．北京：北京大學(xué)出版社．2011：242．

［2］楊盛昌．商業(yè)銀行不良貸款的界定與識(shí)別［J］．財(cái)會(huì)月刊，2011（1）．

［3］胡啟忠．金融刑法適用論［M］．北京：中國(guó)檢察出版社，2003：345．

［4］孫國(guó)祥，魏昌東．經(jīng)濟(jì)刑法研究［M］．北京：法律出版社，2005：362．

［5］周虹．違法發(fā)放貸款罪修正的思考［J］．中國(guó)檢察官．2011（12）．

［6］顧曉安．問(wèn)題貸款識(shí)別與防范［M］．上海：立信會(huì)計(jì)出版社，2010：15．

［7］趙秉志．破壞金融管理秩序犯罪疑難問(wèn)題司法對(duì)策［M］．吉林：吉林人民出版社，2000：311．

［8］陳志軍．論金融犯罪控制與預(yù)防［J］．江蘇公安?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，1998（6）．

［9］楊武力．金融安全的刑事司法保護(hù)［J］．中國(guó)檢察官，2009（5）．

［10］李瑞紅．對(duì)違法發(fā)放貸款罪的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)［J］．中國(guó)房地產(chǎn)金融，2011（1）．

責(zé)任編輯：錢國(guó)華

D924．11

A

1004－1605（2012）10－0075－05

沈鼎（1986－），男，江蘇金湖人，南京大學(xué)法學(xué)院2010級(jí)博士研究生，主要研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)刑法學(xué)。