城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的村級土地利用規(guī)劃基本問題研究

李憲文

（中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035）

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的村級土地利用規(guī)劃基本問題研究

李憲文

（中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035）

研究目的：為正在逐步開展的村級土地利用規(guī)劃編制工作提供參考。研究方法：歸納綜合法。研究結(jié)果:雖然村級土地利用規(guī)劃存在著各種各樣的問題，但中國很有必要開展村級土地利用規(guī)劃。研究結(jié)論:開展村級土地利用規(guī)劃要突出鄉(xiāng)村特色，要加強(qiáng)規(guī)劃能力建設(shè)，要按照需求導(dǎo)向、分類指導(dǎo)的原則逐步開展相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的研究，并按需試點(diǎn)開展村級土地利用規(guī)劃編制工作。

土地利用規(guī)劃；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；村尺度

中國處在快速工業(yè)化、城市化的發(fā)展轉(zhuǎn)型時期，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是全面建設(shè)小康社會的重要戰(zhàn)略。空間規(guī)劃是落實(shí)這一發(fā)展戰(zhàn)略的重要工具。城鄉(xiāng)規(guī)劃方面，大量的村莊規(guī)劃編制實(shí)踐以及村莊規(guī)劃技術(shù)的研究正在開展。土地利用規(guī)劃方面，加強(qiáng)村土地利用規(guī)劃研究，重視農(nóng)村建設(shè)用地管理，促進(jìn)“兩規(guī)合一“成為趨勢之一[1-2]。在重慶市、浙江省等地開展實(shí)踐工作的基礎(chǔ)上，村級土地利用規(guī)劃研究逐步開展[3-6]。本文在當(dāng)前村級土地利用規(guī)劃存在的問題的基礎(chǔ)上，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌出發(fā)提出了村級土地利用規(guī)劃定位、原則和主要內(nèi)容，明確規(guī)劃編制中的基本問題，以期為逐步開展的村級土地利用規(guī)劃編制工作提供參考。

1 開展村級土地利用規(guī)劃的必要性

1.1 加強(qiáng)農(nóng)村土地合理利用的管理需要

在中國近年快速的工業(yè)化、城市化發(fā)展過程中，農(nóng)村土地利用管理已引起足夠的重視，但農(nóng)村土地利用問題依然嚴(yán)重：一是一些地區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)用地粗放且利用率低；二是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施包括公共設(shè)施和公用設(shè)施匱乏，農(nóng)民生活條件落后；三是高質(zhì)量的基本農(nóng)田得不到有效保護(hù)，個別地區(qū)出現(xiàn)基本農(nóng)田“上山、下海、進(jìn)村莊”的情況；四是農(nóng)業(yè)資本“進(jìn)村“與農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營促進(jìn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)中的土地用途管制規(guī)范不夠。因此，需要以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)為原則，開展村級土地利用規(guī)劃。

1.2 推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地利用規(guī)劃體系的需要

2003年，中央提出了“五個統(tǒng)籌”，而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是關(guān)鍵，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正是在這一背景下產(chǎn)生的。2004年以來，連續(xù)8個關(guān)于“三農(nóng)”問題的文件對農(nóng)村土地管理提出了更高的要求。與此相適應(yīng)，加強(qiáng)農(nóng)村土地利用管理的政策頻出。尤其是2006年以來，國土資源部發(fā)文對農(nóng)村宅基地、設(shè)施農(nóng)用地、農(nóng)村土地整治提出了一系列的要求，客觀上要求加強(qiáng)村土地利用規(guī)劃，彌補(bǔ)當(dāng)前在土地利用規(guī)劃中重視控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展和保護(hù)耕地，農(nóng)村居民點(diǎn)用地調(diào)整以及村級土地利用規(guī)劃未得到足夠重視的問題，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地利用規(guī)劃體系構(gòu)建。

1.3 開展村級土地利用規(guī)劃編制的技術(shù)需要

在國家實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的背景下，一些省、市相繼實(shí)行村土地利用規(guī)劃試點(diǎn)。重慶市國土資源和房屋管理局《關(guān)于推進(jìn)村級土地利用規(guī)劃試點(diǎn)工作的通知》中提出重點(diǎn)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展綜合配套改革先行試驗(yàn)區(qū)、新農(nóng)村建設(shè)示范村、土地開發(fā)整理推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌項(xiàng)目區(qū)及其他有條件的地區(qū)開展村級土地利用規(guī)劃試點(diǎn)工作。浙江省國土資源廳《關(guān)于在我省開展村土地利用規(guī)劃編制試點(diǎn)工作的通知》中提出在桐鄉(xiāng)市等4個市開展村土地利用規(guī)劃編制試點(diǎn)。服務(wù)村土地利用規(guī)劃的實(shí)踐并規(guī)范當(dāng)前村土地利用規(guī)劃技術(shù)需要明確村土地利用規(guī)劃的內(nèi)容。

2 村級土地利用規(guī)劃存在的問題

2.1 多種類型的規(guī)劃并存，村級土地利用規(guī)劃定位不清

與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級土地利用規(guī)劃相同，目前在村尺度上也呈現(xiàn)多種規(guī)劃并存的現(xiàn)象，有建設(shè)部的村莊規(guī)劃、農(nóng)業(yè)部的新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、國土部的土地整治規(guī)劃等等。這些規(guī)劃均從不同部門的角度對村土地利用空間和活動做出不同詳細(xì)程度的安排，村級土地利用規(guī)劃的范圍和深度尚不清晰。

2.2 可參照的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺乏，規(guī)劃編制技術(shù)研究不足

目前的村土地利用規(guī)劃主要參考《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GBJ137-1990，新版為GB50137-2011）和《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50188-2007）。這兩個標(biāo)準(zhǔn)主要針對城鎮(zhèn)，對鄉(xiāng)村用地具有一定的不適應(yīng)性。1993年頒布的《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50188-93）已經(jīng)廢除，因此村級規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)目前缺失。規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)是規(guī)劃編制技術(shù)研究的重要方面，在村莊規(guī)劃用地方面有一定的研究，但涉及村級土地利用規(guī)劃系統(tǒng)的技術(shù)研究不夠。

2.3 沿襲高層土地利用規(guī)劃模式，鄉(xiāng)村特色和尺度特色不明

《全國土地利用總體規(guī)劃（2006—2020）》確定規(guī)劃期內(nèi)土地利用的目標(biāo)是守住耕地紅線、保障科學(xué)發(fā)展的建設(shè)用地、土地利用結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化、土地整理復(fù)墾開發(fā)全面推進(jìn)、土地生態(tài)保護(hù)和建設(shè)取得積極成效等。具體落實(shí)到不同尺度和不同地域應(yīng)具有不同的特點(diǎn)，比如更多的農(nóng)區(qū)村人口出現(xiàn)減少的趨勢，改善農(nóng)村居民點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保護(hù)耕地的數(shù)量和質(zhì)量而不是保障建設(shè)用地成為鄉(xiāng)村規(guī)劃的特點(diǎn)。從尺度上看，應(yīng)制定可操作的用地控制指標(biāo)或規(guī)則，而不是原則性的用地指南。同時，作為最低層的規(guī)劃，目前體現(xiàn)地方特點(diǎn)的多樣化研究仍顯不足。

2.4 村級土地利用規(guī)劃相關(guān)的法律缺少，影響規(guī)劃的有效實(shí)施

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》賦予村莊規(guī)劃的法律地位，各省、市、縣開展了大量的村莊規(guī)劃實(shí)踐及研究工作。隨著中國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)村宅基地管理、設(shè)施農(nóng)用地管理以及農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的耕地保護(hù)等對大尺度的村級土地利用規(guī)劃提出要求，由于目前缺乏法律地區(qū)，規(guī)劃的有效實(shí)施仍然存在一定的問題。

表1 縣以下尺度空間規(guī)劃體系Tab.1 Spatial planning system w ithin county level in China

3 村級土地利用規(guī)劃

3.1 規(guī)劃的定位

鑒于當(dāng)前只有部分城郊地區(qū)或土地利用變化較大的村有條件并具有開展村級土地利用規(guī)劃的必要性，目前村級土地利用規(guī)劃定位為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用規(guī)劃的組成部分，非獨(dú)立層級的規(guī)劃，編制和報(bào)批和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用規(guī)劃同步進(jìn)行。內(nèi)容上以空間管制為主導(dǎo)，落實(shí)好鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級土地利用規(guī)劃的要求，做好與相關(guān)規(guī)劃的銜接。

3.2 規(guī)劃的主要原則

新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃首先突出了產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，主要以富民為目標(biāo)，同時兼顧全面發(fā)展，特別是進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局、村莊布局規(guī)劃，實(shí)行村莊功能分區(qū)，是一個新的規(guī)劃理念，適應(yīng)了農(nóng)村發(fā)展的新要求，對農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)很有現(xiàn)實(shí)意義。

（1）實(shí)施性。1∶10000為主比例尺的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用規(guī)劃難以滿足村級土地利用管理的要求，村級土地利用規(guī)劃作為上一級規(guī)劃的實(shí)施性規(guī)劃，重點(diǎn)是落實(shí)上級規(guī)劃的指標(biāo)和分區(qū)落實(shí)到具體的用地單元。

（2）“兩規(guī)合一”。在“一張圖”上落實(shí)上級土地利用規(guī)劃、鎮(zhèn)域規(guī)劃，將村莊建設(shè)用地、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)用地保護(hù)、土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)等作為一體的村級土地利用規(guī)劃，首先是綜合性的規(guī)劃，不僅包括村莊規(guī)劃，也包括農(nóng)用地的保護(hù)和生態(tài)、景觀的保護(hù)，不僅包括土地利用的內(nèi)容，也包括人口和產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容。

（3）空間導(dǎo)向。新一輪土地利用規(guī)劃強(qiáng)化了建設(shè)用地空間管制，但是受剛性指標(biāo)的制約，空間區(qū)位和范圍的確定仍受到一定約束，轉(zhuǎn)“指標(biāo)加空間”模式為“空間加指標(biāo)”的模式，更能適應(yīng)市場的需求。

（4）靈活性?？紤]全國不同村在地域面積、自然和社會經(jīng)濟(jì)條件等方面的多樣性，村級土地利用規(guī)劃應(yīng)具有更多靈活性，重點(diǎn)研究形成土地利用類型以及土地利用分區(qū)類型等各類數(shù)據(jù)庫，為規(guī)劃提供參考，而不是建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 規(guī)劃的主要內(nèi)容

根據(jù)以上定位和原則，確定村級土地利用規(guī)劃的主要內(nèi)容包括以下方面：（1）社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。以區(qū)域分析為基礎(chǔ)，研究村人口變化特點(diǎn)和驅(qū)動因素，估算規(guī)劃期末的人口規(guī)模。分析村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢和劣勢，估算經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，預(yù)測生產(chǎn)建設(shè)用地需求。（2）耕地和基本農(nóng)田安排。在對耕地質(zhì)量進(jìn)行評價的基礎(chǔ)上，綜合考慮上級土地利用規(guī)劃的要求、區(qū)位、村民意愿等因素，劃分基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和一般農(nóng)地區(qū)。（3）村居住用地和公共設(shè)施用地。綜合考慮人口規(guī)模、用地標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)位條件和村民意愿，確定農(nóng)村居住用地布局調(diào)整（遷并）方案以及公共設(shè)施的用地安排，改善村民生活條件。（4）獨(dú)立建設(shè)用地與區(qū)域交通設(shè)施用地等建設(shè)用地安排。依據(jù)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，合理安排獨(dú)立建設(shè)用地（工業(yè)、倉儲等）和區(qū)域交通設(shè)施用地，改善村民生產(chǎn)條件，促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展。（5）生態(tài)用地安排。以生態(tài)敏感性評價為基礎(chǔ)，合理劃分生態(tài)保護(hù)用地與生態(tài)治理區(qū)等，促進(jìn)村域生態(tài)安全。（6）土地用途管制分區(qū)。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上述各類用地安排，從管理需求出發(fā)，采用公眾參與方式劃分土地用途管制分區(qū)并制定有效的管制規(guī)則。（7）規(guī)劃實(shí)施保障措施。主要以具體項(xiàng)目、投資等經(jīng)濟(jì)措施和社會措施為主，而非行政和法律措施為主。

4 開展村土地利用規(guī)劃編制的建議

4.1 突出特色，探討符合鄉(xiāng)村和村級特點(diǎn)的土地利用規(guī)劃基本理論

鄉(xiāng)村社會是一個明顯的“熟人社會”，有較大的封閉性、穩(wěn)定性和傳統(tǒng)的承繼性，因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃的理念應(yīng)充分體現(xiàn)鄉(xiāng)村的特點(diǎn)。同時村作為最基層單元，村級土地利用規(guī)劃最具有實(shí)施性。因此，村土地利用規(guī)劃的基本理論至少包括：一是村土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的關(guān)系，體現(xiàn)“兩規(guī)合一”還是維持“兩條線”；二是規(guī)劃內(nèi)容體現(xiàn)綜合性還是以土地為主；三是規(guī)劃模式方面，選擇“規(guī)模分解、空間落地”模式還是“布局優(yōu)化、指標(biāo)控制”模式；四是規(guī)劃方法方面，采用自下而上公眾參與的方法還是自上而下的理性規(guī)劃方法等等。

4.2 夯實(shí)基礎(chǔ)，加強(qiáng)村級土地利用規(guī)劃的能力建設(shè)

目前上海市、天津市、廣東省和浙江省等發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)開展了1∶2000比例尺地形圖和土地利用現(xiàn)狀圖等基礎(chǔ)工作，為村土地利用規(guī)劃工作的開展奠定了良好基礎(chǔ)。其他有條件有需要的地區(qū)也應(yīng)與二調(diào)數(shù)據(jù)相銜接，開展1∶2000主比例尺的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查工作。與城鎮(zhèn)地籍和農(nóng)村地籍相銜接，開展村土地利用地籍調(diào)查和建庫工作。加強(qiáng)村土地利用相關(guān)資料的整理和歸檔工作。加強(qiáng)村土地利用信息化建設(shè)。

4.3 分類指導(dǎo)，逐步開展村級土地利用規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)研究

按照需求導(dǎo)向、分類指導(dǎo)的原則逐步開展相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的研究，逐步納入國土資源標(biāo)準(zhǔn)系列。具體包括4類標(biāo)準(zhǔn)：調(diào)查方面標(biāo)準(zhǔn)包括村級土地利用調(diào)查技術(shù)規(guī)范、村級土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)、村級土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫建庫標(biāo)準(zhǔn)；評價方面標(biāo)準(zhǔn)包括村級農(nóng)用地評價規(guī)范、村級建設(shè)用地評價規(guī)范、村級土地生態(tài)敏感性評價規(guī)范；規(guī)劃方面包括村級土地利用規(guī)劃編制規(guī)程、村級土地利用規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、村級土地利用規(guī)劃制圖規(guī)范、村級土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價指南；實(shí)施方面包括村級土地利用規(guī)劃監(jiān)測技術(shù)規(guī)范、土地利用規(guī)劃實(shí)施評價指南等。

4.4 試點(diǎn)先行，按需開展村級土地利用規(guī)劃編制工作

在重慶市、浙江省開展村級土地利用規(guī)劃探索的基礎(chǔ)上，開展村級土地利用規(guī)劃編制試點(diǎn)，總結(jié)規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，探索規(guī)劃方法，改進(jìn)規(guī)劃體制。在土地利用矛盾突出地區(qū)、土地利用變化快速地區(qū)等不同類型地區(qū)開展規(guī)劃編制的試點(diǎn)，形成相對成熟的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行有效推廣，實(shí)現(xiàn)土地精細(xì)化管理，為發(fā)揮土地利用規(guī)劃的作用提供基礎(chǔ)。

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）：

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Basic Issues in the Land Use Planning at Village Level in the Context of Urban-Rural Synergy

LIXian-wen
（China Land Surveying and Planning Institute,Beijing 100035,China）

The purpose of this paper is to provide the references for the ongoing land use planning at village level.Method of deduction analysis was used.The results indicated that itwas necessary for China to carry out the land use planning at village level although there were problems within the process.The paper concluded that four issues should be taken into account.Firstly the rural characteristics should be paid more attention in the design of land use planning at village level.Secondly the planning abilities of planners should be strengthened.Thirdly,it was necessary to gradually develop the related standard according to the practical demand and the principle of classification.Finally it was necessary to carry out the design of land use planning in some pilot villages.

land use planning;urban-rural synergy;village level

F301.23

A

1001-8158（2012）01-0067-04

2011-12-20

“十一五”國家科技支撐計(jì)劃課題“村鎮(zhèn)住宅土地利用分區(qū)管制技術(shù)研究”（2008BAJ08B03）。

李憲文（1965-），男，山東聊城人，博士，研究員。主要研究方向?yàn)橥恋乩门c管理。E-mail:lixianwen@mail.clspi.org.cn