論政府投資對高等教育公平實(shí)現(xiàn)的影響——以泛長三角洲區(qū)域?yàn)槔?br/>

江勝名，翟敏園，張翔

一、引言

泛長三角洲地區(qū)是我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要部分，該區(qū)域內(nèi)的上海市、浙江省、江蘇省憑借其綜合優(yōu)勢在各方面處于領(lǐng)先，作為長江中下游的安徽省及江西省被引入了長三角經(jīng)濟(jì)圈不失為重要的發(fā)展機(jī)會。經(jīng)濟(jì)上的競爭歸根到底是人才的競爭，區(qū)內(nèi)的高等教育為其提供了主要的人力資本，而上述四省一市的人力資本擁有量差異較大，如何保證高等教育的質(zhì)量與水平尤其重要。目前，泛長三角洲區(qū)內(nèi)各省市的高等教育水平存在了明顯的差距，政府在這其中的責(zé)任尤為明顯，高等教育投資關(guān)系是關(guān)鍵，它能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供人才智力支持。

2012年5月下旬，江西省副省長朱虹指出，“江西省發(fā)展高等教育必須實(shí)現(xiàn)兩大轉(zhuǎn)變，一是從規(guī)模擴(kuò)張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變，二是從均衡推進(jìn)向重點(diǎn)突破轉(zhuǎn)變。這也反映了江西省在發(fā)展高等教育過程中出現(xiàn)的兩大弊病，即追求規(guī)?；⒕然??！敝旌缣貏e指出，政府財(cái)政將安排專項(xiàng)資金用以支持高校提高創(chuàng)新能力。2011年下半年，《上海教育人才“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》中為確保教育改革效益最大化，建立了系統(tǒng)的激勵機(jī)制，設(shè)立高校教師出國留學(xué)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，進(jìn)行高校人事制度改革，從而激發(fā)高校教師獲利推動高等教育質(zhì)量提高。我們從江西省和上海市的政策對比中可以發(fā)現(xiàn)二者在高等教育發(fā)展水平和目標(biāo)上的差異。研究泛長三角洲區(qū)內(nèi)不同省市的高等教育差異，對于促進(jìn)泛長三角洲地區(qū)的長遠(yuǎn)協(xié)作具有較高的價值。

二、相關(guān)文獻(xiàn)回顧

教育公平是社會討論的熱點(diǎn)問題。李遠(yuǎn)貴（2004）指出，教育公平是實(shí)現(xiàn)社會公平的重

要前提，而教育公平并不是指絕對的平均，它是在充分考慮到地區(qū)差異的情況下，允許“補(bǔ)償利益”的存在。為實(shí)現(xiàn)教育公平，應(yīng)當(dāng)盡力排除妨礙教育公平的自然因素和主觀因素［1］。20世紀(jì)中后期，我國教育水平不斷提高，尤其伴隨著高考制度的恢復(fù)，我國的高等教育有了顯著改善。與此同時，我國高等教育的不公平問題也逐漸凸顯。陳彬（2002）認(rèn)為，我國高等教育不公平的核心是制度和規(guī)則，政府在政策決策中要做到“完善高等教育機(jī)制、改善高等教育過程、提高高等教育質(zhì)量”，建立有效的補(bǔ)償機(jī)制是一個重要的切入點(diǎn)，市場、政府、高校三者都要密切配合［2］。黃敬寶（2001）認(rèn)為，高等教育投資是“特殊的產(chǎn)業(yè)投資，資金投入屬于消費(fèi)產(chǎn)品，而產(chǎn)出則為勞動力商品”，政府是高等教育投資的主體，投資運(yùn)用的調(diào)控者，投資收益的評價者［3］。 周慧娟（2007）認(rèn)為，我國政府的高等教育投資具有以下三個方面的問題：教育經(jīng)費(fèi)短缺、撥款極致不合理、市場參與度低［4］。查顯友、守海（2012）探討了高等教育學(xué)費(fèi)政策與政府財(cái)政的關(guān)系，他們認(rèn)為，由于資助制度缺乏有效性，所以控制學(xué)費(fèi)仍然是重要方法。在政府財(cái)政投入一定的情況下，政府不僅應(yīng)當(dāng)關(guān)注高水平大學(xué)，也應(yīng)關(guān)注一般性大學(xué)，“教育公平主要還得靠高財(cái)政投入來實(shí)現(xiàn)”［5］。

三、國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

王莉華（2007）介紹了英格蘭的高等教育成本分擔(dān)政策，其從三個時期分析了英格蘭政

府對高等教育投資的情況，分別是1980-1997、1998-2005、2006 至今［6］。她認(rèn)為，第一時期內(nèi)，由國家為全日制大學(xué)生支付學(xué)費(fèi)，并且根據(jù)學(xué)生情況適當(dāng)給予生活費(fèi)，這是英格蘭實(shí)施分擔(dān)政策的初期。第二時期內(nèi)，伴隨著英國的高等教育迅猛發(fā)展，政府財(cái)政壓力加重，故決定降低成本，政府特別開展了一次高等教育狀況的調(diào)查，得出的結(jié)論是學(xué)生和政府雙方都應(yīng)當(dāng)為高等教育支付投資，學(xué)生應(yīng)當(dāng)為個人的將來支付費(fèi)用，而政府也應(yīng)當(dāng)為學(xué)生提供經(jīng)濟(jì)支持。這一時期，政府取消了對學(xué)生的生活費(fèi)資助。第三時期內(nèi)，分擔(dān)政策進(jìn)入最后的改革階段，英國政府面臨教育經(jīng)費(fèi)短缺的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，英國政府的高等教育改革法案以微弱優(yōu)勢得到議會通過。其中的措施主要包括三個方面：“允許差別收費(fèi)，提高學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；取消預(yù)先支付學(xué)費(fèi)的要求；恢復(fù)對部分學(xué)生的生活補(bǔ)助”。這樣的新政策對于實(shí)現(xiàn)高等教育公平其實(shí)是微不足道的，例如，在第二時期內(nèi)，政府允許各校差別收費(fèi)，事實(shí)是，大多數(shù)學(xué)校實(shí)施了政府所規(guī)定的最高學(xué)費(fèi)要求；第三時期中，政府恢復(fù)生活補(bǔ)助，但由于金額較少，對于低收入家庭的大學(xué)生來說幫助很小。英格蘭的高等教育分擔(dān)政策的影響主要有教育經(jīng)費(fèi)的上漲和不同群體受教育機(jī)會的改變。一方面，政府給予全日制大學(xué)生的貸款為政府貼息貸款，這增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)；另一方面，英國沒有解決的問題是不同階層受教育機(jī)會不同。英國政府實(shí)施這項(xiàng)分擔(dān)政策的主要目的還是減輕政府在高等教育經(jīng)費(fèi)上的負(fù)擔(dān)，增加學(xué)生自身負(fù)擔(dān)。

近年來，英國持續(xù)縮減教育經(jīng)費(fèi)，半數(shù)人因此不想上大學(xué)。2012年，英國教育經(jīng)費(fèi)削減了6億英鎊。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有48%的18-21歲的受訪者認(rèn)為他們可能會由自己全面支付學(xué)費(fèi)，那么這將會打消他們上大學(xué)的愿望。這意味著低收入家庭的大學(xué)生很可能就失去了讀大學(xué)的機(jī)會，降低了讀大學(xué)的愿望［7］。

曹惠容（2011）對新加坡政府的中央集權(quán)式的高等教育經(jīng)費(fèi)管理作了詳細(xì)的研究，她認(rèn)為新加坡政府不僅在財(cái)政上撥款支持高等教育，并且很好地實(shí)現(xiàn)了高等教育經(jīng)費(fèi)的宏觀調(diào)控［8］。高等教育投資中不乏大量投資時間長、風(fēng)險較高的基礎(chǔ)設(shè)施，例如教學(xué)樓實(shí)驗(yàn)樓建設(shè)、生活區(qū)的建設(shè)、水電的供給，還包括教師資源的保障。政府投資高等教育具有兩大優(yōu)勢：集中社會財(cái)力辦高等教育、穩(wěn)定的財(cái)政供給降低了高校經(jīng)營風(fēng)險。新加坡政府認(rèn)為，只有政府為主的財(cái)政供給才能保證高等教育投資的長久性。政府將社會視為了高等教育投資的最大受益者，其財(cái)政撥款的20%用于高等教育支出，高等教育經(jīng)費(fèi)的80%以上來自于政府投資。雖然政府吸納了大量民間投資加入高等教育投資，但新加坡政府一直是高等教育投資的主體。韋如意（2011）認(rèn)為，新加坡高等職業(yè)教育的成功來源于政府的資金投入和政策傾斜。新加坡對高等職業(yè)教育進(jìn)行了明確的定位。國家對于理工學(xué)院的機(jī)器設(shè)備要求是每三年全面更新一次，費(fèi)用由政府全部承擔(dān)。經(jīng)費(fèi)上的充足有效地保證了新加坡教育事業(yè)的發(fā)展，同時高等職業(yè)教育和高等教育的有效銜接在保證教育公平上又邁進(jìn)了一大步［9］。

新加坡是亞洲四小龍之一，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在東南亞可謂領(lǐng)先，其在高等教育上的投資為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，為新加坡接受高等教育的群體提供了必要的財(cái)政資助。新加坡接受高等教育的人數(shù)逐年增加，人口素質(zhì)得到提高。高等教育的發(fā)展為新加坡提供了大量的人力資本。2011年9月，新加坡政府在第四屆人力資本峰會上提出了 “國家人力資源獎學(xué)金”計(jì)劃。頂級新加坡商學(xué)院將每年資助6名人力資源專業(yè)大學(xué)生，為其提供學(xué)費(fèi)和相關(guān)費(fèi)用。新加坡政府致力于將新加坡打造成為“領(lǐng)導(dǎo)地區(qū)人力資源思想和實(shí)踐中心”。

張喜梅、蔡浩林（2008）解說了日本政府在高等教育評估中的定位。在財(cái)政方面，日本政府會通過評估的結(jié)果，大學(xué)需要通過競爭的方式獲得政府資助，而不是平均化的撥款方式［10］。評估后排名前30名的大學(xué)將獲得資金傾斜，約160億元的財(cái)政支持。這種競爭性的政策，旨在有效配置大學(xué)財(cái)政資源，排名靠前的學(xué)校會獲得更多資金。日本從2002年起開始實(shí)施“21世紀(jì)COE計(jì)劃”，即為成立卓越研究基地而努力，推動本國高等教育的改革和發(fā)展。上述財(cái)政撥款模式和大學(xué)評估的方式便來源于這個 “COE計(jì)劃”。張闊（2009）通過對日本東京大學(xué)發(fā)展史的研究，也得出了這樣的結(jié)論：“一個國家的高等教育發(fā)展要有自己的榜樣，但不能一味地倚重某一所而影響甚至阻礙其他大學(xué)的發(fā)展?！保?1］日本東京大學(xué)是一所有130余年歷史的綜合性大學(xué)，被稱為日本最高的學(xué)術(shù)殿堂。日本政府為同西方相抗衡，創(chuàng)立了東京大學(xué)，培養(yǎng)具有國家思想的人，日本文省部將教育經(jīng)費(fèi)的40%用于資助東京大學(xué)，體現(xiàn)了對東京大學(xué)的重視。從1886年日本經(jīng)濟(jì)起飛開始，東京大學(xué)一直受到日本政府的高度關(guān)注，日本政府給予了東京大學(xué)相當(dāng)充足的教學(xué)與科研經(jīng)費(fèi)。日本政府在東京大學(xué)上的“財(cái)政預(yù)算保持在1000億日元的高水平上”，而東京大學(xué)的畢業(yè)生也幾乎壟斷了日本政府的高級官員職務(wù)。東京大學(xué)得到了政府的高度重視，但是問題也很明顯：日本由于過度重視東京大學(xué)這一所大學(xué)的發(fā)展，使得其高等教育體系內(nèi)的其他大學(xué)得不到國家高額財(cái)政資助。

范冬清（2008）介紹了中國香港政府以撥款形式間接調(diào)控高等教育發(fā)展的模式。政府撥款的出發(fā)點(diǎn)是基于公平和效率。香港政府采用了直接撥款和間接撥款兩種方式。直接撥款包括經(jīng)常補(bǔ)助金和非經(jīng)常補(bǔ)助金。為配合教育發(fā)展規(guī)劃，經(jīng)常補(bǔ)助金每三年由政府發(fā)放一次，用于院校靈活處理，而非經(jīng)常補(bǔ)助金則用于大型建設(shè)和校園設(shè)施維修。撥款是聯(lián)系香港政府和高等院校關(guān)系的核心，政府的撥款是“基于公平，側(cè)重效率”。公平的目的是保證高等院校得以正常運(yùn)營，效率的目的是保證“科研強(qiáng)校獲得更多政府資源”。一個地區(qū)高等教育的發(fā)展必須要保證有頂尖水平的代表者。香港政府將“私營企業(yè)的績效管理及偏重于效率撥款的政策調(diào)控院校的發(fā)展方向”，部分院校在角逐資助上處于劣勢，這在一定程度上激化了個別院校跟政府之間的矛盾［12］。

四、泛長江三角洲教育資源區(qū)域?qū)Ρ?/h2>

2008年，泛長三角概念首次提出。長三角不斷擴(kuò)容，目前區(qū)域內(nèi)四省一市之間的互動顯得非常重要。筆者根據(jù)2010年度《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒》對泛長三角洲四省一市的高等教育狀況進(jìn)行了對比：

表1 泛長江三角洲區(qū)域教育資源對比分析

從上海和江西的對比數(shù)據(jù)來看，上海市作為直轄市，政府在教育總投資的數(shù)量上已經(jīng)超過江西省，上海的高校數(shù)量雖和江西省持平，但其中央部委高校數(shù)量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過江西省。從縱向?qū)Ρ瓤?，上海市和江蘇省具有的中央部委高校數(shù)量領(lǐng)先，且江蘇省的高校數(shù)量最多為150所，畢（結(jié)）業(yè)人數(shù)領(lǐng)先，擁有最高數(shù)量的政府教育投資。而江西省和安徽省在各方面的數(shù)據(jù)都落后于上海市、浙江省和江蘇省。

五、建議與對策

丁曉昌（2010）認(rèn)為應(yīng)建立“長三角高等教育聯(lián)動發(fā)展機(jī)制”，僅靠各高校間的互動是不足的，需要政府發(fā)揮強(qiáng)有力的引導(dǎo)作用［13］。 巫麗君、王河江（2010）認(rèn)為，長三角區(qū)域內(nèi)必須要“打破行政性的區(qū)域壟斷，優(yōu)化區(qū)域內(nèi)高等教育資源配置”，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)資源的輻射范圍。長三角區(qū)內(nèi)的高等教育一體化困難重重，“上海高校本地生源占65.7%，浙江省本地生源83.4%，江蘇省本地生源90.6%”［14］。趙曙明(2009)針對泛長三角洲地區(qū)的人力資源互補(bǔ)問題，通過國內(nèi)外的對比分析，指出長三角地區(qū)高校近200余所，其中還包括復(fù)旦、南京大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)等一流大學(xué)，人力儲備非常充分。安徽省是地理位置優(yōu)勢明顯的農(nóng)業(yè)大省，但其人力資源素質(zhì)較低，且存在高層人才流失明顯的現(xiàn)狀，安徽應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人力資源開發(fā)，努力向長三角靠攏。江西省的整體文化水平較低，全省高校數(shù)量較少，人才培養(yǎng)機(jī)制急需調(diào)整［15］?？紤]到泛長三角地區(qū)四省一市的長遠(yuǎn)合作，趙曙明對政府提出的建議是，做好政策引導(dǎo)與資金扶持，政府經(jīng)費(fèi)對于基礎(chǔ)較為薄弱的大學(xué)來說是重要支柱。

政府在實(shí)現(xiàn)高等教育公平的過程中不僅需要提供充足穩(wěn)定的資金支持，而且要做好高等教育資源分配的宏觀調(diào)控，對于泛長三角洲地區(qū)而言，各地政府首先要做好高等教育財(cái)政支出的合理分配，同時加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)高等教育相關(guān)資源的流通，縮小區(qū)域間的高等教育水平差距，帶動相對弱勢省份的高等教育發(fā)展。

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[3]黃敬寶.政府與高等教育投資[J].生產(chǎn)力研究,2001(6).

[4]周惠娟.我國政府高等教育投資中的問題、成因及對策[J].青海師專學(xué)報(bào)：教教育科學(xué),2007(2).

[5]查顯友,守海.高等教育公平與學(xué)費(fèi)政策選擇[J].清華大學(xué)教學(xué)研究,2012(1).

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[15]趙曙明.泛長三角人才培養(yǎng)、開發(fā)和流動機(jī)制研究[J].安徽大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會科學(xué)版,2009(3).