中國紅十字會與災后重建
——以汶川地震災后重建為例

孫語圣

(安徽大學 社會與政治學院，安徽 合肥 230039)

中國紅十字會與災后重建
——以汶川地震災后重建為例

孫語圣

(安徽大學 社會與政治學院，安徽 合肥 230039)

汶川地震救援為中國紅十字會提供了第一次大量參與災后重建的機會。政府鼓勵中國紅十字會等社會力量參與災后重建。與政府和普通的NGO相比，中國紅十字會擁有自己參與重建的條件和優(yōu)勢，在重建中也逐步確定了自己的業(yè)務范圍。汶川地震災后重建錘煉了中國紅十字會多方面的能力，也對紅十字會未來的救災工作提出了新的要求。

中國紅十字會;災后重建;慈善;社會化

2008年四川省汶川“5·12”地震，是中華人民共和國成立以來破壞性最強、波及范圍最廣、救災難度最大的一次地震。災害發(fā)生后，在中國政府全面應對抗震救災的同時，民間力量也表現(xiàn)出巨大的參與熱情，大量社會組織和個人捐獻救災款物，參與緊急救援、過渡安置和災后重建工作。特別是大規(guī)模的災后重建，對許多民間組織來說都還是第一次。且囿于現(xiàn)實的體制環(huán)境和自身的因素等，民間組織在重建階段出現(xiàn)了大撤退現(xiàn)象，僅50余家留在災區(qū)。災后重建是一個長期的、龐雜的、系統(tǒng)的工程，沒有民間組織的參與，僅憑政府的力量是難以全面完成的。民間組織能夠提供周到、細致、個性化、專業(yè)化的社會服務，這是政府力所不及的。本文以中國紅十字會為例，探討這一具有政府背景的全國性的民間組織參與汶川地震災后重建的社會和政治背景、條件和優(yōu)勢、事業(yè)范疇、趨勢對策和能力建設。

一、中國紅十字會參與災后重建的社會背景和政策、法律依據(jù)

公民社會的發(fā)展、地震災害的嚴重性和政府治理社會事務的社會化政策為中國紅十字會參與汶川地震救援和災后重建提供了社會空間和制度渠道。

(一)民間組織參與救災的政府認同

2008年5月15日，溫家寶召開國務院抗震救災總指揮部會議時說，抗震救災工作是關系全國、關系全局的大事，必須舉全國之力，才能把這項工作做好。[1]這表明，中央政府從救災的一開始就鼓勵和支持民間組織參與抗震救災。中國紅十字總會緊急啟動自然災害救助一級響應預案，并從成都備災救災中心迅速調(diào)撥帳篷557頂，棉被2500床等價值78萬余元的救災物資發(fā)往災區(qū)。同時向國內(nèi)外發(fā)出了緊急救助呼吁。5月16日溫家寶總理離開震區(qū)返回北京接收媒體采訪時說，面對這場特大地震災害，必須舉全國之力，形成救治合力。[2]政府與社會協(xié)同救災的思想十分明確，民間組織參與抗震救災獲得了政府的認可與支持。

(二)災區(qū)災后重建任務的提出

抗震救災的初期工作主要是搶救傷員和被困群眾、及時安排好災民生活、加強衛(wèi)生防疫、搶修基礎設施、防止次生災害等。由于地震對基礎設施的損毀較大，災后重建任務迫切。

5月17日，胡錦濤在四川召開抗震救災工作會議，發(fā)表重要講話。他指出“要做好恢復重建準備工作。這次災后之后，恢復任務十分艱巨。要做好當前抗震救災工作的同時，及早謀劃恢復生產(chǎn)、災后重建工作。要抓緊調(diào)查了解群眾房屋倒塌、財產(chǎn)損失情況，盡快研究制定扶助措施。要在搞好規(guī)劃的基礎上，適時組織相關力量，幫助受災群眾重建家園。要及時調(diào)查了解工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受災情況，研究制定恢復生產(chǎn)的政策措施”。[3]

5月22日，中央政治局常委會召開，會議強調(diào)在全力做好抗震救災工作的同時，各地區(qū)各部門要按照中央的決策部署，一手抓抗震救災工作，一手抓經(jīng)濟社會發(fā)展，全力以赴支援災區(qū)。中央有關部門要指導受災地區(qū)在深入調(diào)查、綜合評估、科學規(guī)劃的基礎上，及早規(guī)劃和適時開展災后重建工作。[4]

5月23日，國務院抗震救災總指揮部第十三次會議，研究部署衛(wèi)生防疫工作，決定成立災后重建規(guī)劃組。會議指出，災后重建是一項長期而艱巨的任務，首先要做好規(guī)劃。重建規(guī)劃總體方案要包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、農(nóng)村建設規(guī)劃、公共服務設施建設規(guī)劃、生產(chǎn)力布局和產(chǎn)業(yè)調(diào)整規(guī)劃、市場服務體系規(guī)劃、防災減災規(guī)劃等。[5]

5月24日，溫家寶在四川地震災區(qū)繼續(xù)慰問受災群眾，他強調(diào)在繼續(xù)做好搜救工作的同時，把安置受災群眾和災后恢復重建工作擺到突出位置。

5月27日，溫家寶主持召開國務院抗震救災總指揮部第十四次會議，指出當前抗震救災工作已經(jīng)進入新的階段，要把安置受災群眾、恢復生產(chǎn)和災后重建工作擺在更加突出的位置。做好災后重建前期工作。6月3日，國務院抗震救災總指揮部第十六次會議討論《國家汶川地震災后重建工作方案》，就抓好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)生產(chǎn)、基礎設施恢復、災區(qū)商貿(mào)流通和服務業(yè)恢復等作了具體說明。[6]

(三)民間組織參與災后重建的政策和法律依據(jù)

2008年6月8日，國務院頒布實施了《汶川地震災后恢復重建條例》，規(guī)定地震災后恢復重建應當遵循的六條原則，其中第2條為“政府主導與社會參與相結合”，賦予了民間組織參與災后重建的合法地位和活動空間。第56條規(guī)定，國家鼓勵公民、法人和其他組織依法投資地震災區(qū)基礎設施和公共服務設施的恢復重建。[7]民間組織不僅可以可以在抗震救災中發(fā)揮其專業(yè)性的優(yōu)勢，尤其在災后重建這一較為持久、艱巨的工作中發(fā)揮不可替代的作用。9月頒布的《汶川地震災后恢復重建總體規(guī)劃》鼓勵國內(nèi)外專家和志愿者參與恢復重建，在教育援助、孤殘救助、心理疏導、技術指導、規(guī)劃咨詢等方面發(fā)揮積極作用。

同年12月27日，全國人大通過的《防震減災法》也將“地震災后恢復重建應當堅持政府主導、社會參與和市場運作相結合”作為恢復重建原則寫入了國家法律，進一步從制度層面明確了政府、企業(yè)和社會力量在災后重建中的角色定位，為社會力量參與災后重建提供了基礎的法律依據(jù)。

(四)中國紅十字會參與災后重建

2008年5月29日至6月2日，中國紅十字基金會副秘書長劉選國帶領工作人員深入都江堰、彭州、雅安、德陽、綿陽等地進行實地考察，與相關地市紅十字會、相關主管政府部門簽署了一系列項目援建意向書，初步確定了第一批援建項目。6月初，中國紅基會在四川確定了首批價值2億元的地震災后援建項目，從而越過過渡階段，迅速投入災后重建工作。

6月9日，總會深入重災區(qū)什邡市、綿竹市的洛水、紅白等鎮(zhèn)考察災情，與綿竹市、什邡市政府有關領導商談了災后重建工作。隨后，由總會3支調(diào)研隊也分別赴四川、甘肅和陜西地震災區(qū)開展災后重建調(diào)研工作，以使重建工作更加科學、合理。

根據(jù)捐贈者意愿，以及國家救災工作總體安排，中國紅十字會總會計劃第一批安排25億元人民幣用于災后重建工作，計劃支持四川18億元人民幣、甘肅4．6億元人民幣、陜西2．4億元人民幣。重建工作將按照國家災后重建的整體規(guī)劃，重點支持地震災區(qū)經(jīng)濟條件差、地處偏遠的縣以下農(nóng)村受災地區(qū)，并優(yōu)先考慮孤殘等弱勢群體的需求，主要建設項目包括衛(wèi)生院(站)、學校、民房、防災減災設施等。[8]為此，總會成立了災后重建辦公室和災區(qū)工作組，領導災后重建工作。

6月下旬，中國紅十字會總會在京分別召開全國各省、市、自治區(qū)紅十字會和香港、澳門紅十字會以及臺灣紅十字組織參加的汶川地震災后重建工作座談會，共同商討地震災后重建工作。

8月13日，中國紅十字會援助四川首批災后重建項目備忘錄簽字儀式在四川省成都舉行，中國紅十字會及各級紅十字會抗震救災工作情況以及災后恢復重建工作意向，即重點支持地震災區(qū)全部倒塌或嚴重毀損需要整村重建或相對集中重建的農(nóng)戶住房、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校及社會福利、社區(qū)防災減災設施等重建項目。

二、中國紅十字會參與災后重建的條件和優(yōu)勢

汶川地震災后重建是中國紅十字會第一次大量參與的災后重建。這次災后重建雖然是政府主導，但就民間組織的參與主體來說，紅十字會相比于其他NGO，其優(yōu)勢與條件較為明顯。

(一)長期的備災救災工作和制度化的參與渠道

中國紅十字會源于恤兵瘞亡的需要，然隨著社會的變化、時事的變遷，紅十字會的宗旨、職責或任務會因時因勢發(fā)生一些變化。尤其是1978年改革開放后，紅十字會的職責愈益多樣化，但災害救助始終是其基本使命之一，而且逐漸占據(jù)首要的位置。通過一次次大災的歷練，各級紅十字組織不僅逐步學會了如何參與救災，更重要的是明白了紅十字肩負的責任與使命。

由于中國紅十字會首要的職責是備災救災，且擁有備災救災物資和經(jīng)驗，所以，中國紅十字會系統(tǒng)的救災響應是比較迅速和有效的。紅十字會在救災中有特殊的地位，擁有募捐資格，而且擁有正式的、制度化的參與渠道。它不僅自身有條件、有途徑參與救災，而且還可以為其他類型的民間組織進入災區(qū)開具通行證。[9]32同時，中國紅十字總會是國家減災委的成員單位，各級紅十字會也是各地減災委的成員單位，因此，紅十字會系統(tǒng)有正式的、制度化的渠道參與抗震救災。

(二)深入實地的調(diào)研和合理的規(guī)劃

在緊急救援階段，中國紅十字會一直把對四川災區(qū)的援助放在首位，動員國內(nèi)外力量，為災區(qū)派遣了搜救隊、醫(yī)療救援隊、心理救援隊，以及緊急供水、公共衛(wèi)生應急隊等。大批賑災干部、救援專家，以及紅十字志愿者奮戰(zhàn)在抗震救災第一線。

在災后重建階段，中國紅十字會會長及各地方會的領導分別帶隊赴四川、甘肅、陜西災區(qū)進行重建工作調(diào)研，深入鄉(xiāng)村和農(nóng)戶家庭，詳細了解災區(qū)群眾對災后重建的需求，并對此召開會議，研究制訂災后重建工作計劃。旋即成立災后重建工作領導小組，并在四川設立災后重建辦公室和地區(qū)工作組，并對甘肅、陜西災后重建工作實行巡視制度。經(jīng)過縝密的調(diào)查研究，中國紅十字會確定了災后援建項目的重點:對需要整村重建或易地重建、房屋全部倒塌或嚴重損毀農(nóng)戶的住房給予平均每戶1．5萬元的補助，興建鄉(xiāng)村兩級的學校、衛(wèi)生站，也可以參與部分社會福利設施和社區(qū)防災減災設施建設。對于這個重建的項目，每村可再增加10萬元用于村衛(wèi)生室和村民活動室的建設。[10]

四川省紅十字會也根據(jù)國務院《汶川地震災后恢復重建條例》和《四川省“5·12”汶川地震災后農(nóng)房重建工作方案》，制定《四川省紅十字會“5·12”特大地震災后重建方案》，方案規(guī)劃科學合理，切合地方實際。

(三)眾多的志愿者

2008年9月頒布的《汶川地震災后恢復重建總體規(guī)劃》鼓勵國內(nèi)外專家和志愿者參與恢復重建，在教育援助、孤殘救助、心理疏導、技術指導、規(guī)劃咨詢等方面發(fā)揮積極作用。

重建階段的災區(qū)需要能夠長期服務的、具有專業(yè)背景的志愿者。災后重建長達三五年時間，其中涉及生產(chǎn)恢復和社區(qū)重建等多個領域的艱巨任務。災后重建對志愿者的要求提高了，而志愿者的數(shù)量卻急劇減少。相比一般的NGO，紅十字會的優(yōu)勢之一是擁有充足的組織資源，中國紅十字組織有100萬志愿者，20萬正式志愿者。據(jù)不完全統(tǒng)計，汶川地震中，僅四川就有18萬名志愿者參與了救援工作。

(四)充裕的資金保障

對于一般NGO來說，隨著應急救援階段的過去和災后重建工作的到來，各方面的關注和物資捐助會大大減少，這是一個難以應付的嚴峻現(xiàn)實。而中國紅十字會屬于公募基金會，也有著良好的社會公信力，使用基金較為充裕。

至2008年11月，汶川地震救災捐贈資金652．5億元，由中國紅十字會接收的數(shù)額達138億元，其中中國紅十字總會可作為救災捐贈資金的使用主體，自行安排使用的資金占總額8．08%。[10]89除政府外，中國紅十字總會、中華慈善總會和16家全國性公募基金會是接收并可以自行安排使用社會捐贈資金的民間組織，其中中國紅十字總會所占的資金比例就達到了71．12%。又據(jù)統(tǒng)計，至2011年2月底，全國紅十字系統(tǒng)共接收汶川地震救災款物價值人民幣199億元，緊急及過渡安置階段共投入款物價值64億元，而重建階段已投入資金就達123億元，還有12億元待撥資金。[11]

(五)嚴格的管理制度

中國紅十字總會和四川等災區(qū)省紅十字會制定了嚴格的災后重建制度，從項目、人力、資金、能力等方面加強對災后重建的管理監(jiān)督。以四川紅十字會為例:

四川省紅十字會從制度建設入手，制定了《四川省紅十字會災后重建項目實施管理辦法》、《四川省紅十字會恢復重建資金物資監(jiān)管領導工作職責》等，對從項目策劃到立項實施，從定期督導到階段評估，從資金監(jiān)管到進度監(jiān)控，都做了嚴格的規(guī)定，既符合國際紅十字會的通行規(guī)則，又體現(xiàn)了中國特色和四川災后重建的實際。

四川省紅十字會建立省、市(州)、縣三級災后重建項目工作體系，明確了各級紅十字會在災后重建工作中的職責范圍，將各項工作任務、工作職責落實到個人;舉辦災后重建培訓班，對災后援建項目實施管理、財務管理、對災區(qū)干部能力建設及心理輔導等災后重建中急需解決的紅會干部和項目工作人員進行相關培訓。

四川省紅十字會專門舉辦災后重建財務管理培訓班，針對資金來源和項目重建類型，對項目資金核算管理和核算范圍進行了系統(tǒng)培訓，統(tǒng)一了會計核算科目和會計報表，并率先在有重建任務的11個市開通NC財務管理系統(tǒng)，要求所有重建資金都在NC系統(tǒng)核算，使災后重建資金高度透明、公開。要求每一個項目完工后必須同時提交審計報告、竣工報告、質檢報告、圖片等資料匯編成冊存檔并向捐贈方反饋信息。[12]

(六)國際紅十字會組織和外國國家紅十字會的支持

中國紅十字會是紅十字會與紅新月會國際聯(lián)合會的成員，中國紅十字會參與汶川地震災后重建得到了國際聯(lián)合會和會員國紅十字會的積極支持。這也是國內(nèi)其他NGO所不具備的優(yōu)勢。2008年7月17日，中國紅十字會總會和紅十字會與紅新月會國際聯(lián)合會在陜西西安聯(lián)合召開汶川地震災后恢復重建工作國際會議，紅十字會與紅新月會國際聯(lián)合會東亞地區(qū)代表處主任卡爾·羅克樂以及來自美國、加拿大、日本等國紅十字會、紅新月會的代表，紅十字國際委員會東亞地區(qū)代表處、香港特區(qū)紅十字會代表等都出席了會議。最終達成共識，初步確定重建合作協(xié)調(diào)機制。有參與地震重建工作意向和承諾的國家紅十字會，將根據(jù)川、甘、陜?yōu)那楹蜑暮蠡謴椭亟ㄐ枨螅逃懖⒊醪酱_定此次災后恢復重建階段的國際援助計劃。[13]

三、中國紅十字會參與災后重建的事業(yè)范疇

2008年8月14日，四川省德陽市旌陽區(qū)黃許小學奠基，拉開了紅十字會災后重建項目開工的序幕。全國紅十字系統(tǒng)把汶川地震災后恢復重建作為工作的重中之重，不斷健全災后恢復重建組織機構，制定和出臺災后恢復重建相關文件，多次派出督導組赴災區(qū)督導檢查，大力推動災后恢復重建工作又好又快地開展。中國紅十字會災后重建的事業(yè)范疇是一個系統(tǒng)的工程，不僅包括民房、學校等硬件工程，還包括心理支持、發(fā)展生計等軟件項目。

(一)援建民房、學校、衛(wèi)生院、社會福利設施等

中國紅十字會參與災后重建的重點是援建民房、學校、衛(wèi)生院(所)、康復中心、敬老院、福利院及防災減災設施等硬件設施，這是紅十字會災后重建中的重頭戲，也是紅十字會重建中的強項。截至2011年5月，紅十字系統(tǒng)在汶川地震災區(qū)共援建民房183179戶、學校2114所、衛(wèi)生院(站)5123所，以及部分康復中心、敬老院、福利院及防災減災設施等。[14]中國紅十字會對災區(qū)硬件重建援助表現(xiàn)為以下幾種形式:

其一，中國紅十字會將項目委托給災區(qū)的地方政府組織實施。2008年8月13日，中國紅十字會首批災后重建項目，即在成都、德陽、阿壩、綿陽、廣元、雅安等6個市(州)援建147個村、101所鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校、108所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院以及219所村級衛(wèi)生站，中國紅十字會代表和四川省政府代表分別在災后重建備忘錄上簽字，以示對重建項目的委托和承諾。[15]

其二，中國紅十字總會將項目委托給災區(qū)地方政府和紅十字會組織實施。2009年10月16日，中國紅十字會援川第三期重建項目，中國紅十字會總會、四川省紅十字會與成都等13個市州人民政府及項目所在縣人民政府都簽署了《中國紅十字會援助汶川地震四川災區(qū)災后恢復重建第三期項目協(xié)議書》，明確在項目重建中各自的權責。2009年4月，中國紅十字會總會、中國紅十字基金會與甘肅省紅十字會簽訂了援建甘肅省第二期災后重建項目協(xié)議書，援建資金1．2億余元。[16]

其三，非災區(qū)地方紅十字會對災區(qū)地方紅十字會的援助。如2009年12月30日，貴州省紅十字會捐贈500萬元支持寧夏紅十字會在固原市實施災后恢復重建項目，兩個紅十字會的代表簽訂項目協(xié)議。[17]

第四，港臺紅十字會對災區(qū)地方政府、紅十字會的項目逐級委托。2008年11月6日，香港紅十字會援建甘肅省隴南市成縣、禮縣災后重建項目，香港紅十字會與甘肅省紅十字會、隴南市政府、市紅十字會簽訂了《香港紅十字會援助汶川地震甘肅隴南災區(qū)災后恢復重建項目協(xié)議書》，甘肅省紅十字會再與隴南市紅十字會、兩個項目縣政府、縣紅十字會又分別簽訂了兩縣災區(qū)災后恢復重建項目協(xié)議書，層層落實責任，提出要嚴把計劃、選址、招標關，挑選資質好、信譽好的建筑公司承擔項目施工，并強化對其監(jiān)督管理。臺灣紅十字組織對災區(qū)首批15億元新臺幣的重建援助是通過與中國紅十字總會簽署“海峽兩岸紅十字組織援助汶川地震災后恢復重建項目協(xié)議”實現(xiàn)的。

第五，中國紅十字基金會單獨資助災區(qū)的項目。汶川地震發(fā)生后，中國紅基會聯(lián)合國務院國資委共同發(fā)起設立的專項公益基金“5·12災后重建中央企業(yè)援助基金”，90余家中央企業(yè)捐贈金額累計達3．98億元，至2010年5月上旬，已有74個項目陸續(xù)竣工投入使用。汶川地震發(fā)生后，中國紅基會共為災區(qū)募集款物13．92億元，截至2010年4月30日，已援建了災后重建項目共計2385個。[18]

(二)加強對援建工程的監(jiān)督管理

加強對援建工程的督察是紅十字會災后重建工程中的重要環(huán)節(jié)，以確保紅十字會援建的災后重建項目優(yōu)質、高效、按期完成。為加強對重建工程的管理，總會和災區(qū)紅十字會都制定了嚴格的項目管理制度，項目論證、申報、推薦、督導、評估和財務管理等每個環(huán)節(jié)都嚴格按章辦事。如四川省綿陽市紅十字會就先后制定了《綿陽市紅十字會“5·12”地震災后恢復重建項目管理辦法(試行)》、《災后重建援建項目工程現(xiàn)場監(jiān)督程序》、《綿陽市紅十字會“5·12”地震災后恢復重建項目資金管理實施細則》、《上報災后重建項目撥款所需材料》等規(guī)范性文件，具體規(guī)范項目項目、項目招標、項目撥款、項目監(jiān)管等事項，切實做到重建項目工作有章可循、有制可依。以中國紅基會為例。2009年4月上旬開始，中國紅十字基金會安排了四批督察工作組分赴四川、甘肅、陜西等地震災區(qū)，督察援建項目，督察工作組由紅基會領導及有關部門負責人帶隊，成員由紅基會工作人員、媒體記者和志愿者組成，每組2至3人。督導組主要工作程序是:聽取有關市、縣紅十字會及項目受援單位、承建單位的情況匯報，監(jiān)督檢查紅基會撥付資金的管理、下?lián)芎褪褂们闆r，實地察看援建項目的選址、工程進度和建筑質量，與地方紅十字會及政府有關部門交換督察工作意見。[19]

(三)“博愛家園”軟項目

紅十字系統(tǒng)在災區(qū)重建過程中還開展了包括防災避險、救護培訓、心理支持、健康教育、發(fā)展生計等在內(nèi)的“博愛家園”軟項目，支持中殘聯(lián)和國家人口計生委在四川災區(qū)開展了紅十字博愛康復援助項目和紅十字博愛家庭關愛行動項目等。

2008年6月3日，溫家寶主持召開總指揮部第16次會議，討論《國家汶川地震災后重建規(guī)劃工作方案》。會議指出，當前災區(qū)在安置好群眾生活的同時，要著力抓好恢復生產(chǎn)工作。紅十字會適時拓展災后重建職能范疇，在援助災民建起新居后，又積極幫助村民尋找富裕之路。在當?shù)丶t十字會的幫助和指導下，都江堰市翠月湖鎮(zhèn)五桂村有72個農(nóng)戶種植了80畝金絲瓜。村里還設立了金絲瓜種植基金，以扶持更多的農(nóng)戶種植金絲瓜。[20]紅十字會與紅新月會國際聯(lián)合會在四川綿竹實施恢復生計項目，聯(lián)合當?shù)丶t十字會，為災民提供創(chuàng)業(yè)培訓、職業(yè)技能培訓和小額信貸支持。截至2011年3月，約2500人參加了廚師、建筑、縫紉、編織、養(yǎng)殖、繡花、種植等村鎮(zhèn)社區(qū)培訓項目;參加計算機操作、農(nóng)家樂經(jīng)營與管理、美容美發(fā)等技能培訓的學員也有1600余人。[21]

此外，紅十字災后重建事業(yè)還涉及到災后社會評估，房屋選址、設計、建造，環(huán)境治理，心理重建，社會關系重建等一系列工程。

四、中國紅十字會參與災后重建的趨勢對策和能力建設

通過援助汶川地震災后重建工作，中國紅十字會取得了很多驕人的成績，得到了政府與社會的贊許，積累了重建的諸多經(jīng)驗，但也暴露了不少的缺陷和不足。如何用好重建巨額資金，如何選擇項目、實施項目、對項目進行監(jiān)測與評估，如重建災區(qū)社會關系，如何發(fā)展災民生計，這些都是災后重建階段災區(qū)紅十字會面臨的挑戰(zhàn)。

(一)加強對災害知識的學習

中國紅十字會將災害救助作為其首位的工作，必須學習和了解災害學的知識，掌握災害監(jiān)測、災害預報、災害評估、防災、抗災、救災、安置與恢復、保險與援助、宣教與立法等現(xiàn)代減災基本理論，建構災害救治理念、災害應急機制、災害救治制度與法律設置、資源動員與開發(fā)機制、資源運作機制、救災管理機制、備災工作、備災與救災監(jiān)督機制、災害與救災理論研究、救災績效評估體系等完備的救災機制，建立中國紅十字會防災減災的基本理論體系。

(二)厚培人才與智力支持的基礎，完善組織體系建設

災后重建涉及環(huán)境科學、建筑學、災害學、管理學、心理學、公共關系學、社會學、經(jīng)濟學、民族學等學科知識，災區(qū)重建工作需要大量各行各業(yè)的后備人才，而各級紅十字組織的編制人員非常有限，有的基層紅十字會甚至還未從衛(wèi)生部門獨立出來，適應不了災害重建對紅十字會的人才要求。今后，紅十字組織要加強各類與災后重建相關的人才儲備，多渠道培育和聯(lián)絡人才。

首先，加強紅十字組織人員的業(yè)務培訓。對剛獨立的災區(qū)紅十字會，對紅十字工作不熟悉等問題，要開展專題培訓，提升紅十字隊伍干部素質，增強做好災后重建項目、管好災后重建資金的業(yè)務能力。

其次，紅十字組織要積極與政府各職能部門和社會各行各業(yè)溝通聯(lián)絡，聘請相關官員、專家、學者、工程技術人員等為常年或臨時顧問，建立專家人才庫和人才聯(lián)絡平臺。

再次，可考慮在總會、部分地方分會中設立“災后重建部”，專門負責災后重建工作;各級紅十字會應酌情建立自己的重建項目工作團隊;條件成熟時，可考慮在《中國紅十字會法》第三章“職責”中，增加“災后重建”一款。

(三)提升與政府各職能部門的溝通與協(xié)調(diào)能力

總體來說，災后重建工作，政府是主導，紅十字會協(xié)調(diào)好與政府的關系極為重要。無論是日常救災，還是災后重建，都是在各級政府統(tǒng)一領導下，各部門各單位相互配合、全社會共同參與的一個社會化運作模式。紅十字會要經(jīng)常性地與建設、規(guī)劃設計、民政、財政、衛(wèi)生、教育、產(chǎn)業(yè)、監(jiān)察、交通、消防、水利、氣象、運輸、電力等相關部門聯(lián)絡，召開聯(lián)席會議，并形成長效工作機制。要按照各自的職責，進一步明確相互間的工作范圍和內(nèi)容，確保在災害發(fā)生時配合默契，提高救災的質量和效率;在規(guī)劃、設計、環(huán)評、監(jiān)督、采購、審計等災后重建的各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)人力、物力、財力、信息、管理等資源的有效配置。

(四)密切與其他NGO的合作

中國紅十字會比國內(nèi)一般的NGO在資金募集、制度參與、政策支持等方面具有較大優(yōu)勢，但大多數(shù)NGO比紅十字會這樣的具有政府背景民間組織也有天然的長處。政府在救災中雖處于主導地位，但不是全部工作都能做得很細，“民間組織在提供深入、個性化服務，尤其是心理疏導、人際關系修復等方面具有先天優(yōu)勢和活力”，“由于基層民間組織更了解當?shù)厝说男枨?，只要?zhí)行能力較強，就能讓項目速作得更加直接、具體和經(jīng)濟”，“隨著災后重建工作的展開，他們的優(yōu)勢還會進一步顯現(xiàn)出來。”[22]所以，在救災中不僅政府要與NGO加強合作，紅十字組織也要積極與一般NGO、甚至草根NGO合作。2008年6月17日，中國紅十字基金會宣布將拿出2000萬元，面向全國民間公益組織公開招標，尋求災后重建項目合作，這就是一個“歷史性的突破”。

(五)加強基層紅十字會的能力建設

目前，中國紅十字會有31個省級分會、333個地級分會、2860個縣級分會，組織網(wǎng)絡相對健全。但越是基層的紅十字會，其組織的自主性越低。有的縣級紅十字會尚未獨立，還屬于縣衛(wèi)生局的一個科室。2008年，全國縣級紅十字會管理體制的理順率僅為36%。2009年6月初，彭云會長親臨四川、陜西重災區(qū)，在聽取抗震救災工作匯報后指出:“管理體制不理順，人員不到位，紅十字會的救災、救助和災后重建工作就無法保障?！盵23]

第一，加快理順基層紅十字會管理體制。各地要盡快理順各級紅十字會管理體制，積極爭取地方和基層黨委、政府的支持，擴大專兼職干部隊伍，解決好辦公場所和經(jīng)費問題，發(fā)展壯大會員隊伍和志愿者隊伍，為爭取更多的援助和做好救災工作提供強有力的組織保障。

第二，加強基層紅十字會能力建設。要按照中國紅十字事業(yè)發(fā)展的總體要求，不斷滿足地方和基層日益增長的人道需求，強化運籌能力、籌資能力、執(zhí)行能力、監(jiān)管能力和適應能力、創(chuàng)新能力、公關能力、文化建設等能力建設。

汶川地震的抗震救災推動中國紅十字會救災工作實現(xiàn)了從單純的緊急救助轉變?yōu)榫o急救助與參與災后重建相結合的根本轉變，也是中國紅十字會救災賑災工作走向更加專業(yè)、更加規(guī)范、更加高效的新起點。三年重建工作的圓滿完成，使中國紅十字會積累了豐富的重建經(jīng)驗，也認識到自身諸多的不足，這些都是以后參與重建的寶貴財富。

[1]抗震救災必須舉全國之力 [N]．經(jīng)濟日報，2008－05－16(1)．

[2]舉全國之力把抗震救災工作進行到底 [N]．光明日報，2008－05－17(1)．

[3]胡錦濤．在四川召開的抗震救災工作會議上的講話[N]．經(jīng)濟日報，2008－5－18(2)．

[4]中共中央政治局先后召開會議全面部署抗震救災和災后重建工作[J]．新華月報，2008(12):5．

[5]中共中央政治局先后召開會議全面部署抗震救災和災后重建工作[J]．新華月報，2008(12):8－9．

[6]中共中央政治局先后召開會議全面部署抗震救災和災后重建工作[J]．新華月報，2008(12):9．

[7]汶川地震災后恢復重建條例[N]．光明日報，2008－06－10(2)．

[8]宗洪．中國紅十字會規(guī)劃災后重建 [N]．中國紅十字報，2008－06－13(1)．

[9]鄧國勝等．響應汶川——中國救災機制分析[M]．北京:北京大學出版社，2009．

[10]http:∥www．redcross．org．cn，(2008－11－11)．

[11]中國紅十字會在四川成都發(fā)布汶川地震三周年援建成果[N]．中國紅十字報，2011－05－10(1)．

[12]詞說汶川災后重建[N]．中國紅十字報，2010－12－31(2)．

[13]宗洪．中國紅十字會召開汶川地震災后恢復重建工作國際會議[N]．中國紅十字報，2008－07－22(1)．

[14]中國紅十字會汶川地震三周年援建成果報告解讀[N]．中國紅十字報，2011－05－10(1)．

[15]宗紅．中國紅十字會備忘錄簽字儀式在成都舉行[N]．中國紅十字報，2008－08－15(1)．

[16]甘紅．甘肅紅會第二期災后重建項目簽約[N]．中國紅十字報，2009－04－17(1)．

[17]貴州紅會援助寧夏500萬元實施災后重建項目[N]．中國紅十字報，2010－01－5(1)．

[18]李凌．紅基會汶川災后重建項目75%投入使用[N]．中國紅十字報，2010－05－14(1)．

[19]張忻忻．紅基會督導”5·12”災后重建項目[N]．中國紅十字報，2009－05－1(1)．

[21]授人以漁與自力更生 [N]．中國紅十字報，2011－05－10(2)．

[22]王舒懷，鄧曉霞．災后重建:民間組織有優(yōu)勢[N]．中國紅十字報，2008－07－18(3)．

[23]吳宓雯．中國紅十字會理順管理體制工作回顧[N]．中國紅十字報，2009－08－18(1－2)．

D669

A

2095－0683(2012)01－0033－07

2011－12－24

教育部人文社科項目基金(09JYA840001);國家社科基金(10BZS050)

孫語圣(1967－)，男，安徽肥東人，安徽大學社會與政治學院教授，博士。

責任編校秋晨