全球暖化與我國(guó)城市區(qū)域治理新模式——以我國(guó)“兩型社會(huì)”城市實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)為契機(jī)

湯建輝

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 法學(xué)院，湖北 武漢430205）

自工業(yè)革命以來，溫室氣體的排放不斷增加，從而造成全球暖化現(xiàn)象，而這一現(xiàn)象還在以超乎尋常的速度加快。根據(jù)2007年聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)（Intergovernmental Panel on Climate Change，簡(jiǎn)稱IPCC）所公布的第四次氣候變遷評(píng)估報(bào)告，人類最遲必須在2015年阻止大氣中溫室氣體的擴(kuò)增，才能把全球氣溫的上升幅度控制在比工業(yè)革命前高2.0～2.4℃范圍之內(nèi)。否則，全球暖化的加速將引發(fā)氣候的變異、土地沙漠化以及冰川的崩解，導(dǎo)致規(guī)模空前的洪水旱災(zāi)，急遽縮減可居住地與糧食產(chǎn)量，并且使得海平面上升達(dá)數(shù)十米?？梢哉f，全球暖化是近百年來人類所面臨的最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)！全球暖化逐漸失控的問題，沖擊了人類自工業(yè)革命以來所建構(gòu)的政治經(jīng)濟(jì)體制，使得現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)模式備受檢討，因此，有眾多專家呼吁改變工業(yè)與農(nóng)業(yè)發(fā)展模式、城市與鄉(xiāng)村治理模式，以有效因應(yīng)全球氣候變遷的沖擊。我國(guó)于2007年發(fā)布了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》，全面規(guī)劃了我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的策略與措施。在地方政府層面，我國(guó)目前主要實(shí)行的策略包含兩型社會(huì)實(shí)驗(yàn)區(qū)、綠色能源產(chǎn)業(yè)鼓勵(lì)政策、產(chǎn)業(yè)碳排放自主管理、低碳飲食、推廣自行車、鼓勵(lì)大眾運(yùn)輸、植樹綠化、更換LED路燈以及環(huán)保教育與倡導(dǎo)等。在這些新形勢(shì)與新要求之下，城市治理模式也將發(fā)生變化。

一、城市與全球暖化的相互關(guān)系

城市與全球暖化之間存在復(fù)雜的耦合關(guān)系，大體上可以從三個(gè)方面來界定：（1）城市對(duì)全球暖化的貢獻(xiàn)；（2）全球暖化對(duì)城市的危害；（3）城市治理在減緩全球暖化中的作用。

1.城市對(duì)全球暖化的貢獻(xiàn)。城市是人口集中的區(qū)域，也是工商業(yè)的聚集地，因而城市活動(dòng)對(duì)全球變暖的影響甚大。從能源使用的角度來看，城市使用了世界能源和有關(guān)資源的70%，如煤炭、石油和天然氣，它們是溫室氣體排放的主要來源。［1］由此可知，城市人類活動(dòng)占全球暖化人類肇因中的絕大部分。

2.全球暖化對(duì)城市的危害。全球暖化對(duì)城市工作與生活帶來巨大危害。例如，全球暖化導(dǎo)致海水上漲，沿岸城市勢(shì)必首當(dāng)其沖。一份國(guó)際研究報(bào)告顯示，全球2/3主要城市可能遭淹沒，影響6.34億人，即全球1/10的人口。［2］又如，全球氣溫上升會(huì)加劇城市熱島效應(yīng)，使城市變得不適宜居住。研究表明，近年來，我國(guó)北方城市夏季出現(xiàn)的罕見高溫，熱島效應(yīng)加劇就是其元兇。［3］

3.城市治理在減緩全球暖化中的作用。在全球化的趨勢(shì)下，城市的影響力正快速提升，在各種全球事務(wù)中扮演更重要的角色。2007年世界上已有33億人生活在城市，超過了全球人口總數(shù)的50%。到2030年，城市人口比例將擴(kuò)大到60%，城市人口總數(shù)將達(dá)到50億，成為人類生活的主要集中地點(diǎn)。［4］城市化是世界各國(guó)發(fā)展進(jìn)程中的一部分，因而城市節(jié)能減排，會(huì)有效減緩全球暖化。

正是注意到城市在應(yīng)對(duì)氣候變遷中的重要作用，我國(guó)政府也將積極轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式作為減緩和適應(yīng)氣候變遷的重要舉措。例如，2010年國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于開展低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)工作的通知》將天津、重慶、深圳、廈門、杭州、南昌、貴陽、保定等8市列為“國(guó)家首批8個(gè)低碳試點(diǎn)城市”。［5］低碳試點(diǎn)城市的具體任務(wù)是：（1）編制低碳發(fā)展規(guī)劃；（2）制定支持低碳綠色發(fā)展的配套政策；（3）加快建立以低碳排放為特征的產(chǎn)業(yè)體系；（4）建立溫室氣體排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和管理體系；（5）積極倡導(dǎo)低碳綠色生活方式和消費(fèi)模式。

二、應(yīng)對(duì)全球暖化的城市區(qū)域治理新模式

全球暖化的特性使得它具有不同于其他公共議題的特殊需求，從而影響全球暖化的因應(yīng)策略。氣候變遷是指地球系統(tǒng)的氣候變化，因而對(duì)于“氣候”的科學(xué)解讀在空間上必須從全球尺度上加以掌握。目前科學(xué)界歸納出的影響氣候的成分有大氣圈、水圈、冰雪圈、巖石圈及生物圈，而且各成分間還彼此交互作用。［6］也就是說，全球暖化是一個(gè)極端大尺度的議題，具有高度的“跨界性”，其所造成的影響，穿透任何人為界限。因此，環(huán)境議題的范圍與城市固有疆界之間存在“空間錯(cuò)位”（spatial mismatch）。這也被認(rèn)為是造成各種減緩與調(diào)適措施無法有效整合的關(guān)鍵因素。

城市固有疆界所引發(fā)的空間落差問題，不僅影響減緩措施的執(zhí)行，更嚴(yán)重的是沖擊許多調(diào)適性政策。（1）減緩、調(diào)適政策與措施常常需要在區(qū)域?qū)哟紊献髡w規(guī)劃和執(zhí)行。例如，河川的流域管理，如何按照流域來整體規(guī)劃與治理，然而大江大河常常是跨區(qū)域的，單獨(dú)一個(gè)地方的河流治理努力往往會(huì)因?yàn)槠渖嫌位蛳掠蔚牟慌浜隙吨畺|流。（2）減緩與調(diào)適政策與措施也需要在多個(gè)城市之間建立快速溝通與協(xié)調(diào)的機(jī)制。例如，2005年松花江重大污染事件源起于吉林省吉林市，卻波及黑龍江省哈爾濱市。兩個(gè)城市既沒有隸屬關(guān)系，還不處于同一省份，事件發(fā)生后，快速溝通與協(xié)調(diào)的機(jī)制無法有效建立起來，從而不能迅速采取積極有效的應(yīng)對(duì)措施。同樣道理，城市溫室氣體的排放管制也不是單一城市政府所能獨(dú)立處理的。這些因素都要求城市政府必須與周邊的城市與社區(qū)協(xié)力合作，才能在更大的區(qū)域?qū)哟紊贤苿?dòng)有效的氣候治理政策。因此，為應(yīng)對(duì)氣候變遷議題的“空間錯(cuò)位”，水平式都會(huì)區(qū)域整合治理模式開始興起。

所謂水平式都會(huì)區(qū)域整合是指不具有行政隸屬關(guān)系的城市之間在公共議題上政策與措施的整合。這種意義上的區(qū)域整合并不是強(qiáng)調(diào)行政區(qū)域的合并，而是功能（functional）上的整合。［7］因此，水平式都會(huì)區(qū)域整合可以避免因行政區(qū)劃調(diào)整而帶來的政府權(quán)限與管轄疆界重新劃定的復(fù)雜與棘手難題。此外，水平協(xié)力合作機(jī)制的運(yùn)作，也能減少城市之間因惡性競(jìng)爭(zhēng)而過度開發(fā)的情況。

水平式都會(huì)區(qū)域整合的核心要素是多層次體系的水平協(xié)力合作。這種協(xié)力合作的典型形式是“城市區(qū)域協(xié)力聯(lián)結(jié)”。連結(jié)的橋梁是跨界公共議題，即為處理跨界的公共議題，沒有隸屬關(guān)系的城市協(xié)力合作，形成共同應(yīng)對(duì)的治理網(wǎng)絡(luò)。應(yīng)對(duì)氣候變遷便是這樣的跨界公共議題。城市區(qū)域協(xié)力合作是城市氣候變遷政策成功與否的重要因素。在區(qū)域協(xié)力合作中，區(qū)域成員不僅是對(duì)氣候變遷的重要議題進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)分享與共同學(xué)習(xí)，更重要的是能超越傳統(tǒng)行政疆界的限制，進(jìn)行更大規(guī)模的策略規(guī)劃與共同治理行動(dòng)。城市區(qū)域的協(xié)力合作將在未來氣候治理上發(fā)揮重要作用。城市區(qū)域協(xié)力合作通過建立統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、綜合決策機(jī)制和社會(huì)參與機(jī)制，確保管理體制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而能夠比較完整地體現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變遷工作的統(tǒng)一性、綜合性和協(xié)調(diào)性的要求。

雖然水平式都會(huì)區(qū)域整合治理模式被認(rèn)為是城市應(yīng)對(duì)氣候變遷的有效治理模式，但是作為新興模式仍然遭遇一些實(shí)踐上的困難。其中最主要的障礙是地方自治權(quán)限與經(jīng)費(fèi)預(yù)算。例如，歐洲的都會(huì)區(qū)域協(xié)力機(jī)制是由區(qū)域電力公司出資，加上歐盟支付部分經(jīng)費(fèi)而運(yùn)作，區(qū)域協(xié)力機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)能源與運(yùn)輸政策提供意見與服務(wù)。然而，氣候政策的決策權(quán)仍然主要掌握在城市政府手中，從而使得區(qū)域機(jī)構(gòu)的作用相當(dāng)有限。特別是當(dāng)財(cái)務(wù)狀況不穩(wěn)定時(shí)，區(qū)域協(xié)力機(jī)構(gòu)的權(quán)力空間更將被大大壓縮。西方發(fā)達(dá)國(guó)家比較成功的案例是德國(guó)漢諾威都會(huì)的區(qū)域氣候保護(hù)機(jī)構(gòu)（Klimaschutz－Agentur Region Hannover）和美國(guó)的波特蘭都會(huì)圈（Metro Portland）。漢諾威都會(huì)區(qū)域氣候保護(hù)機(jī)構(gòu)是由市議會(huì)、地方政府代表、城市公用事業(yè)以及私人利益代表所組成，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的各種氣候保護(hù)工作。該組織也將各地方政府和議會(huì)代表轉(zhuǎn)化為涵蓋整個(gè)都會(huì)區(qū)的新權(quán)威，同時(shí)擁有推動(dòng)相關(guān)政策的所需權(quán)能。［8］168而美國(guó)波特蘭都會(huì)圈則負(fù)責(zé)劃定都市成長(zhǎng)邊界并主管都市區(qū)域運(yùn)輸體系，透過限制城市擴(kuò)張來減緩氣候變遷。［9］［10］兩個(gè)區(qū)域整合治理的關(guān)鍵是其協(xié)力機(jī)構(gòu)由官與民、公與私、此地與彼地等各方利益代表共同組成。

三、中國(guó)城市區(qū)域治理新模式的契機(jī)——以“兩型社會(huì)”城市實(shí)驗(yàn)區(qū)為例

在全球變暖的形勢(shì)下，我國(guó)城市發(fā)展模式已發(fā)生轉(zhuǎn)變，低碳發(fā)展成為主流。例如，天津市政府將采取五項(xiàng)措施控制溫室氣體排放：（1）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，建立低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和低碳社會(huì)消費(fèi)模式；（2）優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，發(fā)展清潔能源；（3）強(qiáng)化重點(diǎn)行業(yè)管理，控制工業(yè)過程溫室氣體排放；（4）推廣先進(jìn)適用技術(shù)，控制農(nóng)牧業(yè)的溫室氣體排放；（5）加強(qiáng)林業(yè)管理，增加碳吸收匯。［11］而就轉(zhuǎn)變發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)來講，“兩型社會(huì)”城市圈建設(shè)更具有典范意義。

2007年12月，武漢城市圈和湖南長(zhǎng)株潭城市群經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，正式成為“全國(guó)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)（簡(jiǎn)稱‘兩型社會(huì)’）建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”（簡(jiǎn)稱“兩型社會(huì)”城市實(shí)驗(yàn)區(qū)）?！皟尚蜕鐣?huì)”建設(shè)的本質(zhì)就是要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展各個(gè)領(lǐng)域，切實(shí)提高資源利用率，以盡可能少的資源消耗，獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。質(zhì)言之，這是一種發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，從以前單純經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)效益并重。而“兩型社會(huì)”城市實(shí)驗(yàn)區(qū)更重要的示范意義是代表城市發(fā)展與治理模式的轉(zhuǎn)變。武漢城市圈中的9個(gè)城市、湖南的長(zhǎng)株潭3個(gè)城市之間并沒有隸屬關(guān)系，但現(xiàn)在要在“兩型社會(huì)”目標(biāo)下進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃與行動(dòng)，實(shí)際上是一種水平式跨域治理的體現(xiàn)。

“兩型社會(huì)”城市實(shí)驗(yàn)區(qū)是一種跨區(qū)域整合的嘗試，是改革開放30年來未有之新鮮事物，因?yàn)榇饲暗母母飶奈丛诘胤絽^(qū)域?qū)蛹?jí)上做一體化的整合。以武漢城市圈為例，三年來，在“五個(gè)一體化”方面取得重要突破?！拔鍌€(gè)一體化”具體包括產(chǎn)業(yè)一體化、交通一體化、市場(chǎng)一體化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)一體化以及基本公共服務(wù)一體化。在將來，這“五個(gè)一體化”還將擴(kuò)展到基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、城鄉(xiāng)建設(shè)、區(qū)域市場(chǎng)、生態(tài)環(huán)保等方面的一體化。

雖然我國(guó)跨越不同行政區(qū)域范圍進(jìn)行“兩型社會(huì)”綜合配套改革試驗(yàn)經(jīng)過三年時(shí)間的檢驗(yàn)，成效卓著，但是“兩型社會(huì)”城市實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)要深入、持久進(jìn)行下去，還有一些需要改進(jìn)的地方。特別是針對(duì)全球暖化這樣大尺度公共議題，我國(guó)“兩型社會(huì)”城市實(shí)驗(yàn)區(qū)邁向真正的水平式都會(huì)區(qū)域整合還有一段距離。

1.“兩型社會(huì)”城市實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)還處于政策階段，并沒有形成為法律。盡管國(guó)務(wù)院賦予城市實(shí)驗(yàn)區(qū)大膽探索、先試先行的“先試權(quán)”，但這種權(quán)力還沒有用正式的法律規(guī)定下來，從而使對(duì)于各城市是否有決策權(quán)及其權(quán)限在哪里等問題，不免有合法性與正當(dāng)性之疑慮。

2.“兩型社會(huì)”城市圈跨域決策還處于“自上而下”階段。由于城市圈內(nèi)各個(gè)城市之間沒有行政隸屬關(guān)系，因而每一個(gè)城市都沒有做出決策適用于其他城市的權(quán)力。在這樣一種權(quán)力格局下，城市圈跨域決策就由其共同的上級(jí)省政府來做出。這樣的決策機(jī)制雖然很好地解決了權(quán)限不足問題，但是這樣的壓力型機(jī)制不能有效地解決針對(duì)具體事項(xiàng)所需要的快速反應(yīng)能力和應(yīng)變能力。雖然氣候變遷是一個(gè)全局性問題，但是氣候變遷的效應(yīng)仍然有地方性差異。例如，氣溫上升造成的干旱對(duì)于缺水城市來說，是雪上加霜，而對(duì)于豐水城市來說，可能還是可以有效應(yīng)對(duì)的。因此，從“自上而下”的單通道轉(zhuǎn)向“自上而下”與“自下而上”的雙通道是未來城市圈跨域整合應(yīng)有之路。

3.“兩型社會(huì)”城市圈治理的課責(zé)機(jī)制不明?！皟尚蜕鐣?huì)”城市圈內(nèi)部城市的權(quán)限劃分與職能分工不明，當(dāng)跨域合作事項(xiàng)沒有迫切性時(shí)某一方可能出現(xiàn)刻意延宕或不履行之行為，造成協(xié)議事項(xiàng)無法迅速進(jìn)行或解決問題。就氣候變異引發(fā)的突發(fā)性環(huán)境問題，需要及時(shí)采取緊急處理、應(yīng)急避免和信息通報(bào)等措施，而由于各城市責(zé)任不明，可能會(huì)出現(xiàn)拖沓、延誤處理行為，從而使事態(tài)惡化或更為棘手。

4.“兩型社會(huì)”城市圈整合行動(dòng)的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)原則不明。一切行動(dòng)需要以經(jīng)費(fèi)為保障。由于“兩型社會(huì)”城市圈財(cái)源的分配與使用缺乏明確規(guī)定，而城市圈內(nèi)各城市經(jīng)濟(jì)狀況并不均衡，因此，在應(yīng)對(duì)氣候變異這樣的共同事務(wù)時(shí)，有的城市可能會(huì)執(zhí)行力不足。

5.“兩型社會(huì)”城市圈建設(shè)的民眾參與不足。“兩型社會(huì)”城市圈實(shí)驗(yàn)還主要是政府規(guī)劃、決策與推動(dòng)，而民眾較少參與。公共政策要順利推展必須有民意作為后盾。氣候變遷雖然是一個(gè)大尺度問題，但大環(huán)境是由小環(huán)境構(gòu)成的，因而“從我做起”是處理大型公共議題的基本途徑。因此，民眾參與決策、進(jìn)行監(jiān)督是城市圈美好設(shè)想能否落實(shí)的重要一環(huán)。

四、結(jié) 語

在氣候變遷議題的緊迫性不斷升高的今日，城市氣候治理實(shí)踐需要跨越人類長(zhǎng)期發(fā)展所制造的行政疆界，也就是最新的“全觀型治理”理論所提到的“碎片化現(xiàn)象”（fragmentation）。為應(yīng)對(duì)環(huán)境議題的范圍與城市固有疆界之間存在“空間錯(cuò)位”，有關(guān)氣候治理的組織結(jié)構(gòu)與決策過程，必須特別留意是否存在不同機(jī)構(gòu)分而治之（難以協(xié)同一致）的問題，并透過制度與法令進(jìn)行改革調(diào)整。在這樣的改革策略之下，水平式都會(huì)區(qū)域整合治理模式開始興起。水平式都會(huì)區(qū)域整合雖然是跨域整合，但并不是強(qiáng)調(diào)行政區(qū)域的合并，而是功能上的整合。而我國(guó)“兩型社會(huì)”城市實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)恰恰是跨越不同行政區(qū)域范圍的城市整合發(fā)展。這為我國(guó)發(fā)展應(yīng)對(duì)全球暖化的水平式都會(huì)區(qū)域整合治理模式提供了良好契機(jī)。

［1］ 袁亮，王雅楠.聯(lián)合國(guó)報(bào)告稱城市已成為全球溫室氣體最主要來源［EB/OL］.（2011－04－13）［2012－02－16］.http：//news.xinhuanet.com/world/2011－04/13/c＿121296755.htm.

［2］ 若暖化持續(xù) 全球2/3大城市或被淹［EB/OL］.（2007－03－29）［2012－02－16］.http：//news.qq.com/a/20070329/001934.htm.

［3］ 董毅然.北京高溫！“熱島效應(yīng)”是元兇［EB/OL］.（2004－08－17）［2012－02－17］.http：//www.people.com.cn/GB/keji/1059/2716604.html.

［4］ 法國(guó)國(guó)家人口研究所.世界城市人口比例已過半［J］.城市規(guī)劃通訊，2007（15）.

［5］ 國(guó)家發(fā)改委將開展低碳試點(diǎn) 首批劃定8個(gè)城市［EB/OL］.（2010－08－11）［2012－02－19］.http：//mi it.ccidnet.com/art/32559/20100811/2149749＿1.html.

［6］ 陳世榮.探究環(huán)境治理中的知識(shí)溝通：臺(tái)灣氣候變遷研究的網(wǎng)絡(luò)分析［J］.公共行政學(xué)報(bào)，2007（25）.

［7］ Hershberg T.The Case for Regional Cooperation［J］.The Regionalist，1995，1（3）.

［8］ OECD.Competitive Cities in the Global Economy［M］.Paris：OECD Publications，2006.

［9］ David Bragdon.Portland，Oregon：A Regional Ap proach to Addressing Climate Change［EB/OL］.（2009－10－05）［2012－02－19］.http：//www.kantei.jgo.p/jp/singi/tiiki/tkk2009/7portland＿AM＿Eng.jpdf.

［10］ City of Portland，Multnomah County.Portland Cli jmate Plan 2009［EB/OL］.［2012－02－19］.http：//www.portlandonline.com/bps/index.cfm？a＝268612＆c＝49989.

［11］ 天津市人民政府將采取五項(xiàng)措施控制溫室氣體排放［EB/OL］.（2010－05－10）［2012－02－19］.http：//www.gov.cn/jrzg/2010－05/10/content＿1602831.htm.