新農(nóng)村文化建設中政府職能分析

于 艷

(福建師范大學公共管理學院，福建福州 350007)

社會主義新農(nóng)村文化建設也是社會主義先進文化建設的重要組成部分，是社會管理創(chuàng)新的基本要求。新農(nóng)村文化建設能更好地在廣大農(nóng)村落實科學發(fā)展觀，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，有助于培育新型農(nóng)村、新型農(nóng)民。

一、政府在新農(nóng)村文化建設中的職能定位

根據(jù)公共經(jīng)濟學理論，人們把具有非競爭性和非排他性的社會產(chǎn)品稱之為公共產(chǎn)品，也就是說，任何人消費這種產(chǎn)品不會導致他人對該物品消費的減少，其個人消費等于集體消費。從公共產(chǎn)品的定義中，我們可以看出:消費的非競爭性、效用的不可分割和受益的非排他性是公共產(chǎn)品的三個顯著的特征［1］。公共產(chǎn)品又是社會發(fā)展所必不可少的要素，由于公共產(chǎn)品的這種特殊屬性容易導致市場提供公共產(chǎn)品往往會出現(xiàn)因私人收費過高而導致“供給閑置”或因收益偏低而形成“供給不足”兩難現(xiàn)象，因此提供公共產(chǎn)品或服務是政府的基本社會公共任務之一。國家或政府作為公共權(quán)力機構(gòu)，可以運用強制手段來動員全體經(jīng)濟社會資源來供應農(nóng)村公共產(chǎn)品，國家可以通過立法確立政府提供公共產(chǎn)品的社會責任，“使政府可以按法治程序強制性地獲取提供公共物品的費用”［2］，并使得任何人都沒有“搭便車”的機會?？梢?，提供農(nóng)村文化建設所必須的設備、經(jīng)費、人員，提高農(nóng)村公共文化服務水平，健全農(nóng)村公共文化服務體系，積極推進新農(nóng)村文化建設是我國各級政府職能的基本要求，也是維護包括農(nóng)民在內(nèi)的廣大人民群眾切身利益的根本要求。

現(xiàn)階段的政府是“責任政府”，它要求政府承擔以增進全民福利為核心內(nèi)容的社會事務。與自由主義理論時期的“有限政府”理念不同，它要求國家一改往日的被動角色去積極的通過行政權(quán)的運用廣泛地干預社會，為公民提供就業(yè)、醫(yī)療、文化等各方面事務，以維護社會的穩(wěn)定、公平與公正?？梢?，大力推進社會主義新農(nóng)村文化建設，是提高農(nóng)民的科學文化水平和思想道德素質(zhì)，豐富農(nóng)民生活，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)社會公平和公正的根本要求，也是各級政府職能的重要任務。

二、政府在新農(nóng)村文化建設的責任履行上存在的問題

第一，政府出資職能缺位。在我國的大部分農(nóng)村，文化建設的經(jīng)費投入明顯不足，基礎設施落后，文化建設有名無實。從財政對文化投入的城鄉(xiāng)構(gòu)成來看，2010年，農(nóng)村文化投入116.41億元，比上年增長了30.38億元，增長了35.3%，占國家對文化總投入比重為36%，盡管國家財政對農(nóng)村文化投入有所增加，但和同期財政對城市文化投入比較，相差仍然懸殊。2010年國家對城市的文化投入高達206.65億元，占國家財政對文化總投入的64%，超過對農(nóng)村文化投入比重28個百分點。2010年，全國人均文化事業(yè)費為僅24.11元，更不用說對于投入少，人口基數(shù)大的農(nóng)村人均文化事業(yè)費了。國家財政對東西部文化投入的分布也存在著不均的情況。對于比較落后的西部地區(qū)，2010年，國家財政對西部文化投入為85.78億元，而中東部地區(qū)文化投入為236.28億元，中東部文化投入是西部文化投入的近3倍［3］?？梢?，經(jīng)費嚴重不足是農(nóng)村文化建設困難重重，效果甚微的重要原因。

第二，政府監(jiān)管職能缺位?，F(xiàn)階段，我國還缺乏健全有效的農(nóng)村文化建設管理機制，導致各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與中央政府之間的級層較多，容易發(fā)生挪用經(jīng)費、濫用經(jīng)費等情況，使得中央財政投入的經(jīng)費未能真正用到實處。一些基層政府、部門以及領導對農(nóng)村文化建設認識不足，還未真正樹立科學的發(fā)展觀和正確的政績觀，存在片面單純地追求GDP的增長，而對文化建設輕視、忽視或偏視，認為只要經(jīng)濟發(fā)展了，文化建設自然就跟上了。只談文化為經(jīng)濟的服務功能，而忽略了對文化本身的投入和發(fā)展。在這樣的思想指導下，許多基層干部放松了文化建設工作。在許多地方，文化建設工作也未納入基層領導干部的政績考核體系中，沒有納入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)劃中。一些監(jiān)管部門的領導也抱著經(jīng)濟發(fā)展擺在第一位的思想，就忽視了對文化建設工作的監(jiān)管、反饋工作。

第三，公共文化產(chǎn)品的提供主要還是政府“包辦”。各鄉(xiāng)、村的文化基礎設施如文化站、圖書館等主要還是由政府包辦。比如，自《全國“十一五”鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設規(guī)劃》實施以來，截至2010年，文化部和國家發(fā)展和改革委員會已經(jīng)安排中央預算內(nèi)資金39.21億元，作為“鄉(xiāng)鄉(xiāng)有綜合文化站”的建設資金，共補助鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設項目23881個。由此可見，農(nóng)村文化建設的經(jīng)費仍然主要依靠著政府財政投入。根據(jù)公共選擇理論，由于政府的本性以及公共物品供求關系的特點，例如缺乏競爭機制，缺乏追求利潤的動機等，使得它們提供公共物品也缺乏高效性。公共選擇理論者認為應該將一些公共產(chǎn)品的生產(chǎn)承包給私人生產(chǎn)者，從而促進生產(chǎn)成本降低和公共部門效率提高［2］。而在新農(nóng)村文化建設中，政府未能善加利用市場資源，合理利用民營資本、私有資本、非政府組織等各方面有利資源來建設公共文化產(chǎn)品。

三、政府在新農(nóng)村文化建設中履行職能的路徑選擇

第一，堅持政府主導，農(nóng)民主體的工作理念。在新農(nóng)村文化建設中，必須始終堅持政府主導，農(nóng)民主體的工作新思路。公共服務是我國政府的重要職能之一，在新農(nóng)村文化建設中的文化服務是一種基本的公共服務，為農(nóng)民提供公務服務是政府的基本職責之一。因此，政府的主導作用主要集中在搞好規(guī)劃管理、制定相關配套政策、宣傳引導、組織協(xié)調(diào)和指導幫扶、改善文化基礎設施、引導農(nóng)民轉(zhuǎn)變思想觀念等［4］。同時，必須充分鞏固農(nóng)民在新農(nóng)村文化建設中的主體地位并充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用。農(nóng)民是農(nóng)村的主人，是農(nóng)村文化活動的享受主體，同時也是農(nóng)村文化活動主要的參與者甚至是組織者，農(nóng)村文化建設歸根到底是農(nóng)民的事情。各級政府要搞清楚農(nóng)民的所思、所需以及所好，充分尊重他們的意愿，辦農(nóng)民需要的、喜于參與、便于參與的文化活動，充分調(diào)動廣大農(nóng)民群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性。各級政府要讓農(nóng)民通過個人辦文化、或與集體合辦文化等多種形式，加入到文化建設的行列中來，使農(nóng)民成為新農(nóng)村文化建設的真正主體。要開展各種形式的切合農(nóng)民生活、基層群眾喜聞樂見的群眾文化，充分調(diào)動農(nóng)民參加文化活動的積極性，從而提高建設農(nóng)村文化的積極性。

第二，加大財政力度，多渠道籌集經(jīng)費。在《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加強公共文化服務體系建設的若干意見》中規(guī)定，“各級財政每年對文化建設的投入增幅應不低于同級財政經(jīng)常性收入的增幅?！爆F(xiàn)階段，政府對文化的投入雖然年年都有所增加，但是增幅都不及同級財政經(jīng)常性收入的增幅。政府是公共物品的主要提供者，對于農(nóng)村文化的基礎設施建設，政府財政仍然是其主要提供者。政府要根據(jù)農(nóng)村文化建設的實際情況，加大文化投入，合理配置東西部、城鄉(xiāng)文化投入分配。首先，要加大財政向農(nóng)村文化傾斜的力度，縮小城鄉(xiāng)文化投入差距。尤其要加大對農(nóng)村文化基礎設施的財政支持力度，提高財政資金的使用效益，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、“農(nóng)家書屋”等基礎設施建設。其次，加大文化資源向農(nóng)村的傾斜力度，縮小公共文化設施的城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差別。加大“文化下鄉(xiāng)”的力度，向農(nóng)村輸送切合農(nóng)民生活的、能引起農(nóng)民共鳴的文化活動，同時，為農(nóng)民送去城市里新鮮的文化活動，增強他們對新文化的接受度，從而縮小城鄉(xiāng)文化差距。同時，要合理利用市場機制，將政府撥款、社會資金、自我集資合理結(jié)合，多渠道籌集建設經(jīng)費，切實加強新農(nóng)村文化建設。基層政府應大力提倡發(fā)展農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)，充分調(diào)動社會各方面對農(nóng)村文化建設的積極性，鼓勵社會各方面力量投資興辦文化產(chǎn)業(yè)，鼓勵和支持社會資本參與經(jīng)營性文化事業(yè)。指定相關政策，積極引導、調(diào)動一切可利用的非政府組織加入新農(nóng)村文化建設中來，比如，加強財政支持力度、建立暢通的信息渠道，制定稅收優(yōu)惠制度等。充分調(diào)動社會力量，積極宣傳引導社會力量捐助農(nóng)村文化事業(yè)，逐步建立國家、集體、社會、個人相結(jié)合的多渠道資金體系，實現(xiàn)農(nóng)村文化事業(yè)投入的良性循環(huán)。

第三，完善政府對新農(nóng)村文化建設的監(jiān)管制度。要建立比較健全的新農(nóng)村文化建設的監(jiān)管制度，首先，要將文化建設納入基層領導干部的考核體系中，從根本上轉(zhuǎn)變他們的執(zhí)政觀念，認識到文化建設的重要性。其次，建立有效的激勵機制。對新農(nóng)村文化建設特別突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，從財政上、制度政策上予以激勵，以提高基層領導干部建設新農(nóng)村文化的積極性。再次，減少文化機構(gòu)管理層級，基層文化機構(gòu)直接受縣級文化機構(gòu)管理，從業(yè)務上、行政上受同一上級領導機構(gòu)管理。

第四，完善政府在農(nóng)村文化建設中的公共服務職能?；凇胺招汀闭砟?，文化建設是政府的基本職能之一，政府在新農(nóng)村文化建設中，是主要的提供者，也是主要的服務者。加強農(nóng)村文化建設是各級政府的主要職責，地方政府、基層領導應該根據(jù)自身的特色，結(jié)合本地實際情況因地制宜地制定行之有效的政策措施。及時完善政府公共服務職能，加強公共文化的基礎設施等各方面建設，發(fā)展覆蓋面廣的農(nóng)村文化服務體系，做到公共文化服務不“缺位”。各級政府要根據(jù)農(nóng)民日益增長的精神文化需要，努力提高農(nóng)村公共文化產(chǎn)品的質(zhì)量與總量，提高政府公共文化服務水平，提供兼具制度性、系統(tǒng)性、公平性以及可持續(xù)發(fā)展性的農(nóng)村公共文化服務。

第五，基層政府應注重留守兒童等特定群體的文化需求。兒童是祖國的未來，是我國文化的繼承者和開創(chuàng)者，是新農(nóng)村文化建設的重點對象之一。據(jù)調(diào)查，中國農(nóng)村留守兒童數(shù)量超過5800萬人。其中，57.2%的留守兒童是父母一方外出，42.8%的留守兒童是父母同時外出。留守兒童79.7%由爺爺、奶奶或外公、外婆撫養(yǎng)，13%的孩子被托付給親戚朋友，7.3%為不確定或無人監(jiān)護［5］。在許多農(nóng)村，電視是留守兒童唯一的文化娛樂。而造成留守兒童文化娛樂匱乏的原因有多方面。首先，留守兒童的家庭大多難以顧及營造文化娛樂氛圍，而且其監(jiān)護人大多數(shù)是老年人，往往只從兒童身體健康方面考慮問題，重吃飯穿衣輕學習教養(yǎng)，重身體健康而忽視心理健康和全面發(fā)展。其次，由于留守兒童缺乏文化氛圍熏陶，卻過早過多涉足社會的方方面面，而由于其天真幼小，難以分清是非曲直，以至于部分兒童容易誤入歧途。因此，在新農(nóng)村文化建設中，基層政府應該尤其注重留守兒童的文化需求，建設適合兒童身心健康發(fā)展的文化大餐。例如，在農(nóng)村文化站建設中專門開辟一個活動室為兒童專用，在兒童活動室中配備適合兒童的乒乓球桌等體育設施，適合兒童的文娛設施如各種棋牌、樂器等;在村圖書館中開設一片兒童閱讀區(qū)域;根據(jù)兒童的興趣愛好，聘期專業(yè)的老師教留守兒童樂器、舞蹈等藝術(shù)特長，組建一支村樂隊、舞蹈隊等，從而達到開闊視野、活躍思維、鍛煉意志、陶冶情操的目的。

［1］陳振明.公共管理學［M］.北京:中國人民大學出版社，2006.

［2］郭澤保.新型農(nóng)村合作醫(yī)療中的政府職能分析［J］.福建行政學院學報，2011.

［3］中華人民共和國文化部.中國文化文物統(tǒng)計年鑒(2011)［M］.北京:國家圖書館出版社，2011.

［4］馬仙玉.新農(nóng)村文化建設面臨的問題及創(chuàng)新策略［J］.中共云南省委黨校學報，2011(1).

［5］中國農(nóng)村留守兒童數(shù)量超過5800萬人［EB/OL］.健康咨詢，2008－08－18.