作為內(nèi)部監(jiān)督的人民監(jiān)督員制度規(guī)范化建設(shè)研究

汪 燕，羅 林

(湖北民族學(xué)院法學(xué)院，湖北恩施445000)

人民監(jiān)督員制度從試點(diǎn)到正式運(yùn)行已經(jīng)9年。最高人民檢察院先后出臺(tái)《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)》(簡稱《試行規(guī)定》)、《關(guān)于適用〈最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)〉若干問題的意見》(簡稱《適用意見》))、《最高人民檢察院關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作的方案》以及《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)等文件，以加強(qiáng)對(duì)人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件工作的監(jiān)督，以提高執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量，確保依法公正履行檢察職能，維護(hù)社會(huì)公平正義。這些規(guī)定運(yùn)行如何，是否能夠讓人民監(jiān)督員發(fā)揮“人民監(jiān)督”的作用呢?本文擬從監(jiān)督的有效性這一視角出發(fā)，探討人民監(jiān)督員制度的規(guī)范化建設(shè)路徑。

一、人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)

(一)人民監(jiān)督員行使的是監(jiān)督權(quán)力

有學(xué)者認(rèn)為，“人民監(jiān)督員制度的出發(fā)點(diǎn)是通過引入有組織性的外部監(jiān)督力量，解決檢察機(jī)關(guān)自偵案件長期缺乏有效外部監(jiān)督的問題。”［1］有學(xué)者提出，最高人民檢察院之所以建設(shè)人民監(jiān)督員制度，“在制度層面，是試圖建立和完善人民檢察院的外部監(jiān)督機(jī)制;在技術(shù)層面，是提高業(yè)務(wù)水平的需要;在政治層面，是現(xiàn)實(shí)的政治的需要，符合當(dāng)下中國的政治潮流”［2］。但無論怎樣，人民監(jiān)督員制度旨在監(jiān)督、規(guī)范檢察權(quán)不容置疑。既然如此，人民監(jiān)督員基于什么去監(jiān)督檢察權(quán)呢?有學(xué)者認(rèn)為“如果我們將其定位為權(quán)利，人民監(jiān)督員的這種監(jiān)督責(zé)任是可以自行放棄的，其不履行或怠于行使并不承擔(dān)法律上的責(zé)任，人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見對(duì)檢察院將不具有約束力;如果定位為一種與檢察權(quán)相對(duì)抗、制約的權(quán)力，在人民監(jiān)督員和人民檢察院之間就形成了一種以‘權(quán)力制約權(quán)力’的機(jī)制，人民監(jiān)督員的權(quán)力行使必然引起一定法律程序或?qū)嶓w權(quán)利義務(wù)的變化”［2］。那當(dāng)前的人民監(jiān)督員制度是如何設(shè)計(jì)人民監(jiān)督員的地位的呢?《試行規(guī)定》第三條：“人民監(jiān)督員享有獨(dú)立發(fā)表意見和表決的權(quán)利，表決實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則”。第十五條：“人民監(jiān)督員可以應(yīng)邀參加人民檢察院查辦職務(wù)犯罪案件工作的其他執(zhí)法檢查活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)有違法違紀(jì)情況的，可以提出建議和意見”。《規(guī)定》第十八條和第十九條進(jìn)一步修訂為“人民監(jiān)督員應(yīng)邀參加人民檢察院組織的有關(guān)執(zhí)法檢查活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)有違法違紀(jì)情況的，可以提出意見和建議”;“人民監(jiān)督員可以對(duì)其他檢察工作、檢察隊(duì)伍建設(shè)等提出意見和建議”。這些規(guī)定看不出人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)屬性。

要完善人民監(jiān)督員制度，首先必須弄清楚人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的屬性。人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)到底是權(quán)利還是權(quán)力呢?有學(xué)者從詞義學(xué)討論“監(jiān)督”的含義。認(rèn)為“監(jiān)督”是以權(quán)力的從屬為前提的一種單向的、縱向的約束?！氨O(jiān)督”是以服從來保證國家權(quán)力的統(tǒng)一性［3］。本文認(rèn)為監(jiān)督并不一定僅僅發(fā)生在具有從屬關(guān)系的主體之間，也包括平行關(guān)系的主體之間。因此，監(jiān)督其實(shí)包含兩種向度，即縱向監(jiān)督和橫向監(jiān)督。從監(jiān)督的本質(zhì)來看，監(jiān)督權(quán)既可以是權(quán)利也可以是權(quán)力。在縱向監(jiān)督中，上對(duì)下的監(jiān)督是權(quán)力監(jiān)督，下對(duì)上的監(jiān)督多表現(xiàn)為權(quán)利監(jiān)督。比如，公民監(jiān)督就屬于權(quán)利監(jiān)督。從這個(gè)角度看，不能一概定論人民監(jiān)督是權(quán)利還是權(quán)力監(jiān)督。但從人民監(jiān)督員的產(chǎn)生看，我們認(rèn)為，人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)屬于權(quán)力監(jiān)督。由于人民監(jiān)督員是經(jīng)過一定的推薦、自薦程序最終由省級(jí)及省級(jí)以上人民檢察院任命產(chǎn)生的，又因?yàn)闄z察院自身享有檢察監(jiān)督權(quán)，據(jù)此，我們認(rèn)為，檢察院任命人民監(jiān)督員實(shí)際上是把自己負(fù)有的權(quán)責(zé)委托給了并不具有檢察監(jiān)督權(quán)的“個(gè)人”，這些“個(gè)人”接受檢察院的委托成為人民監(jiān)督員，代替檢察院履行監(jiān)督職責(zé)。從這個(gè)意義上說，人民監(jiān)督員的權(quán)力來源是檢察院的委托，并不是其公民權(quán)利，或者本人其他身份的權(quán)利或者權(quán)力?？偟膩碚f，現(xiàn)行人民監(jiān)督員制度下的人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)屬于權(quán)力范疇。

(二)人民監(jiān)督員的監(jiān)督仍屬于檢察院的自身監(jiān)督

“在人民監(jiān)督員制度構(gòu)建的過程中，法理上最大的質(zhì)疑主要有以下五個(gè)方面：一是人民監(jiān)督員一般都是由檢察機(jī)關(guān)自己聘請(qǐng)的，有‘作秀’的感覺;二是人民監(jiān)督員介入檢察活動(dòng)，實(shí)際上是干涉了檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，不利于檢察機(jī)關(guān)充分履行憲法和法律職權(quán);三是人民監(jiān)督員并沒有獲得法律上的授權(quán)，對(duì)檢察活動(dòng)的監(jiān)督缺少法律依據(jù);四是人民監(jiān)督員對(duì)檢察活動(dòng)的介入，很可能將檢察活動(dòng)中所存在的各種問題反映到人民監(jiān)督員制度中，使得人民監(jiān)督員本身也成為司法腐敗的成因;五是根據(jù)我國憲法所確立的人民代表大會(huì)制度，各級(jí)人大作為各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)依法享有對(duì)“一府兩院”實(shí)施憲法和法律活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)，所以，人民監(jiān)督員所能起到的作用，人民代表通過履行代表職責(zé)也可以實(shí)現(xiàn)同樣的制度目標(biāo)”［1］。因此，人民監(jiān)督員制度似乎是多余的。本文認(rèn)為，這些學(xué)者之所以質(zhì)疑，源于質(zhì)疑的邏輯前提。學(xué)者們當(dāng)然地認(rèn)為人民監(jiān)督員的監(jiān)督屬于外部監(jiān)督，認(rèn)為是“人民”基于其享有的參政議政權(quán)在行使監(jiān)督權(quán)。比如有學(xué)者認(rèn)為，人民監(jiān)督員制度的建設(shè)是為了解決“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題，認(rèn)為人民監(jiān)督員制度是“通過人民群眾直接參與司法，尋找一種新的有具體監(jiān)督內(nèi)容和剛性監(jiān)督程序的外部監(jiān)督機(jī)制”［4］。我們并不認(rèn)同。人民監(jiān)督員對(duì)檢察權(quán)的監(jiān)督不是外部監(jiān)督，其仍然屬于檢察機(jī)關(guān)的自身監(jiān)督，是檢察院為了加強(qiáng)自身監(jiān)督而采取的新型的監(jiān)督方式。

人民監(jiān)督員制度并不具有外部監(jiān)督的特征。外部監(jiān)督要求監(jiān)督者和被監(jiān)督者是完全獨(dú)立的，互相之間不能具有隸屬關(guān)系。但人民監(jiān)督員是“由機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和基層組織經(jīng)民主推薦、征得本人同意、考察后確認(rèn)”，或者在公民自薦的基礎(chǔ)上，幾經(jīng)檢察院自身審核由檢察院任命產(chǎn)生，由此，監(jiān)督者人民監(jiān)督員和被監(jiān)督者檢察院之間具有隸屬關(guān)系，人民監(jiān)督員的監(jiān)督職責(zé)由檢察院賦予，對(duì)任命的檢察院負(fù)責(zé)。

雖然人民監(jiān)督員對(duì)檢察工作的監(jiān)督仍然屬于檢察院的自身監(jiān)督，但這種自身監(jiān)督相對(duì)于傳統(tǒng)意義上的內(nèi)部監(jiān)督并不完全相同。其差異在于：人民監(jiān)督員雖然由檢察院產(chǎn)生，但由于人民監(jiān)督員與檢察院之間的隸屬關(guān)系具有松散性，人民監(jiān)督員相對(duì)于檢察院其他內(nèi)部人員來說，具有更多的相對(duì)獨(dú)立性。人民監(jiān)督員的監(jiān)督具有一定的外部性。

二、人民監(jiān)督員監(jiān)督的有效性和有效性人民監(jiān)督員監(jiān)督

有學(xué)者認(rèn)為，“人民監(jiān)督員制度設(shè)置的目的，就是通過引入社會(huì)公眾的代表，人民監(jiān)督員，對(duì)職務(wù)犯罪案件查處工作行使監(jiān)督制約職責(zé)，保障檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)及檢察自由裁量權(quán)的正確行使，防止權(quán)力的濫用和怠用”［5］。那人民監(jiān)督員是否能夠起到監(jiān)督制約相關(guān)權(quán)力呢?我們認(rèn)為，這取決于人民監(jiān)督員監(jiān)督的有效性和有效性人民監(jiān)督員監(jiān)督。

(一)人民監(jiān)督員監(jiān)督的有效性

監(jiān)督有效性是就監(jiān)督過程而言的，尤其是指監(jiān)督者能夠按規(guī)定積極地參與到可以監(jiān)督的監(jiān)督活動(dòng)中去。人民監(jiān)督員監(jiān)督的有效性是指人民監(jiān)督員能夠有動(dòng)力、有條件、有責(zé)任地履行監(jiān)督職責(zé)。有效性的標(biāo)準(zhǔn)包括：第一，人民監(jiān)督員具有監(jiān)督權(quán)力;第二，人民監(jiān)督員參與監(jiān)督具有利益性;第三，人民監(jiān)督員的監(jiān)督具有責(zé)任性。

1．人民監(jiān)督員履行監(jiān)督職責(zé)應(yīng)具有利益相關(guān)性。人民監(jiān)督員要有效行使監(jiān)督職責(zé)，必須有足夠的監(jiān)督動(dòng)力。人民監(jiān)督員有效行使監(jiān)督的動(dòng)力何在呢?本文擬借鑒利益相關(guān)者理論予以研討。利益相關(guān)者理論主要用于外部控制型公司治理。弗里曼將廣義利益相關(guān)者定義為“那些能影響企業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或被企業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)所影響的個(gè)人或群體”。Clarkson將狹義利益相關(guān)者定義為“在企業(yè)中投入了一些實(shí)物資本、人力資本、財(cái)務(wù)資本或一些有價(jià)值的東西，并由此而承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，或者說，他們因企業(yè)活動(dòng)而承受風(fēng)險(xiǎn)”。狹義的利益相關(guān)者把政府部門、社會(huì)組織和社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)成員等排除。國內(nèi)學(xué)者賈生華、陳宏輝認(rèn)為“利益相關(guān)者是指那些在企業(yè)中進(jìn)行了一定的專用性投資，并承擔(dān)了一定風(fēng)險(xiǎn)的個(gè)體和群體，其活動(dòng)能影響企業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或者受到該企業(yè)實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)過程的影響”［6］。這一界定強(qiáng)調(diào)了專用性投資，又強(qiáng)調(diào)了與企業(yè)的關(guān)聯(lián)性。無論持哪種定義，均認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)公司的有效治理，治理者與公司之間要具有一定的利益相關(guān)性。利益關(guān)聯(lián)是公司治理者有效治理的最大動(dòng)力。

(1)利益相關(guān)者。人民監(jiān)督員要有效監(jiān)督，須有必要的動(dòng)力。我們認(rèn)為，其動(dòng)力最好亦來自于利益相關(guān)，而不是完全的旁觀者。美國學(xué)者米切爾認(rèn)為企業(yè)利益相關(guān)者可能具有三個(gè)屬性，即合法性、權(quán)力性和緊急性，并認(rèn)為可分為潛在型利益相關(guān)者、預(yù)期型利益相關(guān)者和確定型利益相關(guān)者。從監(jiān)督工作的主動(dòng)度、有力度而言，人民監(jiān)督員最好與監(jiān)督事務(wù)之間亦存在利益關(guān)聯(lián)。按照關(guān)聯(lián)利益與人民監(jiān)督員之間的緊密程度，亦可劃分為潛在性、預(yù)期性和確定性利益相關(guān)者。選擇與監(jiān)督事務(wù)存在利益關(guān)聯(lián)的群體的人員參與監(jiān)督工作，其監(jiān)督動(dòng)力更強(qiáng)。

(2)相關(guān)利益。依據(jù)相關(guān)利益對(duì)人民監(jiān)督員是否有利可分為有利相關(guān)利益和不利相關(guān)利益。對(duì)于人民監(jiān)督員來說，有利相關(guān)利益并不是指人民監(jiān)督員一定可以在監(jiān)督工作中獲取顯性利益，主要是指其參與監(jiān)督之前已經(jīng)獲取的或者確定的相關(guān)利益不受損失，以提高人民監(jiān)督員參與監(jiān)督工作的積極性，或者讓人民監(jiān)督員能夠主動(dòng)、最大熱情地參與監(jiān)督工作。不利相關(guān)利益是指人民監(jiān)督員在參與監(jiān)督工作之后，如不履行職責(zé)或者不當(dāng)履行職責(zé)而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利后果。人民監(jiān)督員經(jīng)檢察院任命之后，即獲得了相應(yīng)的權(quán)力，但同時(shí)被賦予了一定的職責(zé)。人民監(jiān)督員要有效履行職責(zé)，須承擔(dān)一定的責(zé)任，或者說，要因其不履行監(jiān)督職責(zé)或者不當(dāng)履行職責(zé)承擔(dān)一定的不利后果。這種不利后果不同于權(quán)限規(guī)定，而是不履行或者不當(dāng)履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的第二性法律責(zé)任。人民監(jiān)督員制度能夠被有效性執(zhí)行，取決于人民監(jiān)督員權(quán)責(zé)的一致性。

2．人民監(jiān)督員須擁有有效監(jiān)督的相應(yīng)條件。人民監(jiān)督員要有效開展監(jiān)督工作，需要具備必要的外在條件和內(nèi)在條件。外在條件是相對(duì)于檢察院和人民監(jiān)督員所在的供職單位而言的，內(nèi)在條件是相對(duì)于人民監(jiān)督員自身而言的。

(1)人民監(jiān)督員有相對(duì)獨(dú)立性。中央黨校教授高新民在談紀(jì)檢監(jiān)督時(shí)認(rèn)為，“要想監(jiān)督有效實(shí)現(xiàn)，監(jiān)督主體的相對(duì)獨(dú)立性是首要條件。監(jiān)督主體具有獨(dú)立的政治地位，利益上相對(duì)分離，是此項(xiàng)改革措施的關(guān)鍵所在?！保?］我們認(rèn)為，在人民監(jiān)督員由檢察院任命的情況下，要有效開展對(duì)相關(guān)檢察工作的監(jiān)督，首先也須確保監(jiān)督工作的獨(dú)立性［8］。當(dāng)然，這種獨(dú)立性，不是絕對(duì)的，而是相對(duì)的。人民監(jiān)督員監(jiān)督的相對(duì)獨(dú)立性是指具體履行監(jiān)督職責(zé)的階段相對(duì)獨(dú)立于任命的檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)督的檢察機(jī)關(guān)。人民監(jiān)督員依靠事實(shí)、法律作出自己的判斷。

(2)人民監(jiān)督員有時(shí)間、有能力參與監(jiān)督。人民監(jiān)督員不是專職而是兼職的，作為兼職的人民監(jiān)督員要有效控制監(jiān)督工作，需有必要的時(shí)間保障。另外，人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的有效性還依賴于監(jiān)督人員的監(jiān)督能力。人民監(jiān)督員與監(jiān)督事務(wù)之間的利益相關(guān)度可能因影響監(jiān)督員的態(tài)度而減弱監(jiān)督的效果，而人民監(jiān)督員的監(jiān)督能力強(qiáng)弱則可能因影響監(jiān)督員的判斷力而降低監(jiān)督的準(zhǔn)確度。

(二)有效性人民監(jiān)督員監(jiān)督

人民監(jiān)督員實(shí)施監(jiān)督的外在表現(xiàn)形式是表決意見，主要是監(jiān)督建議或者意見。有效性人民監(jiān)督員監(jiān)督是就表決意見與被監(jiān)督對(duì)象之間的關(guān)系而言的，主要指人民監(jiān)督員的監(jiān)督是剛性的，不是柔性的，監(jiān)督結(jié)論對(duì)被監(jiān)督者能夠產(chǎn)生一定的實(shí)體或者程序作用。有學(xué)者認(rèn)為，“人民監(jiān)督員的監(jiān)督，雖然已介入對(duì)訴訟程序尤其是對(duì)檢察機(jī)關(guān)終局的裁量權(quán)的行使進(jìn)行監(jiān)督，但其性質(zhì)仍然屬于社會(huì)監(jiān)督層次，是社會(huì)監(jiān)督中的民主監(jiān)督形式的體現(xiàn)，其監(jiān)督效力不等同于權(quán)力監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督，監(jiān)督意見對(duì)檢察機(jī)關(guān)的最終處理結(jié)果起一定的參考作用，但非決定性作用?！保?］我們同意監(jiān)督意見對(duì)最終處理結(jié)果不能起決定作用，因?yàn)楸O(jiān)督的本質(zhì)是見證、督促行為人作出合法合理的決定，而不是代替行為人決定。但表決意見也不僅僅是一定的參考作用。檢察機(jī)關(guān)任命人民監(jiān)督員并不是讓渡監(jiān)督權(quán)，而是為了更好地行使監(jiān)督權(quán)而委托相對(duì)中立的人民監(jiān)督員行使監(jiān)督職責(zé)。從委托的角度而言，委托人的權(quán)限限于委托范圍，如果沒有超出委托范圍，則對(duì)被監(jiān)督對(duì)象而言，視同委托機(jī)關(guān)的意見。如果人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見、建議過于柔性，將不會(huì)對(duì)被監(jiān)督對(duì)象形成監(jiān)督的效力，形同虛設(shè)。有效的人民監(jiān)督員監(jiān)督需要監(jiān)督者的監(jiān)督意見、建議對(duì)被監(jiān)督者具有一定的制約作用，這種制約，主要表現(xiàn)在程序方面。

1．監(jiān)督意見、建議具有實(shí)體意義。人民監(jiān)督員監(jiān)督意見、建議的實(shí)體意義是指監(jiān)督結(jié)論在實(shí)體方面的作用，如被監(jiān)督對(duì)象直接接受監(jiān)督意見或者建議，在實(shí)體方面作出與人民監(jiān)督員一致的決定。“就檢察機(jī)關(guān)而言，采納了人民監(jiān)督員的意見，并不意味著損害了檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)的原則，因?yàn)楸O(jiān)督意見如何采納決定權(quán)在檢察機(jī)關(guān)。當(dāng)然，就人民監(jiān)督員而言，也不能認(rèn)為絕對(duì)采納率不高，就否認(rèn)人民監(jiān)督員制度存在的價(jià)值，否認(rèn)人民監(jiān)督員在監(jiān)督過程中發(fā)揮的作用?！保?0］但如果人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見、建議被采納，它們就具有了實(shí)體意義，將對(duì)被監(jiān)督者以及被監(jiān)督案件涉及的犯罪嫌疑人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。

2．監(jiān)督意見、建議具有程序意義。人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見、建議的程序意義是指監(jiān)督意見、建議在啟動(dòng)、終結(jié)相關(guān)程序方面的意義。人民監(jiān)督員的表決意見可能與檢察機(jī)關(guān)擬作出的決定一致，也可能不一致。在不一致的情況下，檢察機(jī)關(guān)可能采納人民監(jiān)督員的意見，也可能不采納。在人民監(jiān)督員對(duì)不采納其意見、建議的決定有異議的情形下，如果不設(shè)置任何程序賦予人民監(jiān)督員異議權(quán)，將會(huì)嚴(yán)重打擊人民監(jiān)督員對(duì)監(jiān)督工作的積極性，也有可能使檢察工作的錯(cuò)誤得不到及時(shí)的糾正，因此，有必要賦予人民監(jiān)督員不服檢察機(jī)關(guān)不采納其意見或者建議的異議權(quán)，以啟動(dòng)監(jiān)督復(fù)核程序。

三、人民監(jiān)督員制度的完善

基于人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)屬于權(quán)力，以及人民監(jiān)督員的監(jiān)督屬于檢察機(jī)關(guān)的自身監(jiān)督的認(rèn)識(shí)，我們認(rèn)為，要加強(qiáng)人民監(jiān)督員制度的有效性以及便于人民監(jiān)督員實(shí)施有效性的監(jiān)督，對(duì)現(xiàn)行的人民監(jiān)督員制度應(yīng)從以下方面予以完善。

(一)人民監(jiān)督員的構(gòu)成

《規(guī)定(試行)》第六條規(guī)定：“人民監(jiān)督員由機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位推薦，征得本人同意，由檢察長頒發(fā)證書?！薄兑?guī)定》修訂為“省級(jí)以下人民檢察院的人民監(jiān)督員由上一級(jí)人民檢察院組織選任;有條件的省、自治區(qū)、直轄市可以由省級(jí)人民檢察院統(tǒng)一組織選任人民監(jiān)督員?！薄笆〖?jí)、地市級(jí)人民檢察院可以商請(qǐng)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和基層組織推薦人民監(jiān)督員人選;公民個(gè)人可以向本人工作單位所在地或者住所地的人民檢察院自薦報(bào)名”。從這些規(guī)定看，人民監(jiān)督員的構(gòu)成已經(jīng)非常廣泛。但《規(guī)定》第六條也規(guī)定黨委、政府及其組成部門的負(fù)責(zé)人，人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)的在職人員，執(zhí)業(yè)律師、人民陪審員，其他因職務(wù)原因可能影響履行人民監(jiān)督員職責(zé)的人員不宜擔(dān)任人民監(jiān)督員。我們認(rèn)為，從利益相關(guān)者理論出發(fā)，排除以上部分人員人民監(jiān)督員的資格并不合適。黨委、政府及其組成部門的負(fù)責(zé)人因其職務(wù)原因可能沒有時(shí)間參與監(jiān)督工作，但人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的組成人員則可以參與監(jiān)督，原因在于人民監(jiān)督員的監(jiān)督工作與其本職工作之間并不矛盾沖突，或者是其本職工作的組成部分，因此，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)把這些人排除在外。也許，這一規(guī)定的考慮是人民代表大會(huì)的組成人員本身享有監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)，不需要畫蛇添足。但允許這些人員成為人民監(jiān)督員，更體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)接受監(jiān)督的決心和主動(dòng)性，也可以促進(jìn)其更進(jìn)一步履行監(jiān)督職責(zé)。另外，司法行政機(jī)關(guān)的在職人員、執(zhí)業(yè)律師等可以申請(qǐng)人民監(jiān)督員資格，這些人員有較強(qiáng)的監(jiān)督能力。

(二)人民監(jiān)督員的監(jiān)督職責(zé)及其履職方式

《試行規(guī)定》賦予人民監(jiān)督員了解權(quán)、詢問權(quán)、建議權(quán)、評(píng)議權(quán)、表決權(quán)等監(jiān)督權(quán)力?！兑?guī)定》將人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，不僅是人民檢察院直接受理的立案偵查案件，還包括了其他檢察工作、檢察隊(duì)伍建設(shè)等。

從以上規(guī)定可以看出，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍已經(jīng)非常廣泛。但從《規(guī)定》第十八條來看，人民監(jiān)督員參與檢察監(jiān)督并不能夠主動(dòng)，而只能被動(dòng)應(yīng)邀參加人民檢察院組織的有關(guān)執(zhí)法檢查活動(dòng)，也就是說，人民監(jiān)督員可以提出監(jiān)督意見、建議的廣度或者范圍本身是由被監(jiān)督者控制的。被監(jiān)督者邀請(qǐng)人民監(jiān)督員監(jiān)督，人民監(jiān)督員才能夠監(jiān)督，否則不能。這種規(guī)定的缺陷是明顯的，有可能導(dǎo)致《規(guī)定》所列舉的人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍因人民檢察院怠于邀請(qǐng)而形同虛設(shè)。雖然《規(guī)定》第三十五條規(guī)定“依照本規(guī)定應(yīng)當(dāng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督而逕行作出處理決定的，上級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)予以通報(bào)，必要時(shí)可以責(zé)令下級(jí)人民檢察院依照本規(guī)定啟動(dòng)人民監(jiān)督員監(jiān)督程序”，但并不能保證應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督的案件一定都受到人民監(jiān)督員的監(jiān)督。當(dāng)然，從委托監(jiān)督理論來說，人民檢察院確實(shí)享有主動(dòng)權(quán)，有權(quán)決定是否邀請(qǐng)或者委托人民監(jiān)督員監(jiān)督案件，但由于人民監(jiān)督員已經(jīng)獲得任命，任命就是委托，既然已經(jīng)委托，人民監(jiān)督員就應(yīng)該主動(dòng)去履行自己的監(jiān)督職責(zé)，否則就是怠于履行委托事務(wù)，屬于不作為。為了人民監(jiān)督員有效履行監(jiān)督職責(zé)，我們認(rèn)為，一方面可以規(guī)定檢察機(jī)關(guān)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員監(jiān)督，另一方面還可以規(guī)定人民監(jiān)督員享有主動(dòng)質(zhì)詢監(jiān)督的權(quán)力。人民監(jiān)督員的履職方式，可以是消極的被動(dòng)參與，也可以是積極的主動(dòng)監(jiān)督。

另外，《規(guī)定》第二十八條規(guī)定，人民監(jiān)督員監(jiān)督的方式主要是事前書面監(jiān)督，即承辦人在即將作出決定之前接受人民監(jiān)督員的監(jiān)督，只有在特別情況下，上級(jí)人民檢察院可以啟動(dòng)事后人民監(jiān)督員監(jiān)督程序。我們認(rèn)為，為了進(jìn)一步提高檢察機(jī)關(guān)的公信力，對(duì)事后監(jiān)督的“必要時(shí)”做進(jìn)一步的明確。比如，如果案件利害關(guān)系人對(duì)處理決定有異議，而之前的處理決定沒有經(jīng)過人民監(jiān)督員監(jiān)督，上級(jí)檢察院可以責(zé)令啟動(dòng)事后人民監(jiān)督員監(jiān)督程序。

(三)監(jiān)督結(jié)論的適當(dāng)剛性

雖然《規(guī)定》第十八條和十九條規(guī)定：“人民監(jiān)督員應(yīng)邀參加人民檢察院組織的有關(guān)執(zhí)法檢查活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)有違法違紀(jì)情況的，可以提出意見和建議”;“人民監(jiān)督員可以對(duì)其他檢察工作、檢察隊(duì)伍建設(shè)等提出意見和建議”。但如果僅僅規(guī)定人民監(jiān)督員享有建議權(quán)，而不規(guī)定監(jiān)督建議、意見的效力，這些建議、意見只能是寫在紙上的對(duì)檢察機(jī)關(guān)不起作用或者作用不大的文字。人民監(jiān)督員的監(jiān)督要對(duì)檢察院發(fā)生作用，關(guān)鍵在于其意見和建議的約束力，也就其是監(jiān)督意見、建議應(yīng)具有一定的剛性。

當(dāng)前，《規(guī)定》只要求“承辦案件的人民檢察院應(yīng)當(dāng)對(duì)人民監(jiān)督員的表決意見進(jìn)行審查。檢察長不同意人民監(jiān)督員表決意見的，應(yīng)當(dāng)提交檢察委員會(huì)討論決定。如果檢察委員會(huì)的決定與人民監(jiān)督員表決意見不一致，應(yīng)當(dāng)向參加監(jiān)督的人民監(jiān)督員作出必要的說明”。我們認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)有效性人民監(jiān)督員監(jiān)督，如果人民監(jiān)督員對(duì)不接受表決意見有異議的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)設(shè)置向上級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核的程序。這一程序的作用旨在加強(qiáng)檢察長和檢察委員會(huì)的審慎度，也真正起到監(jiān)督的作用。

(四)建立人民監(jiān)督員監(jiān)督保障制度

為了保證人民監(jiān)督員有保障地參與監(jiān)督工作，在進(jìn)一步完善人民監(jiān)督員制度的過程中，要逐步建立相應(yīng)的保障制度。比如，雖然《規(guī)定》第三十九條規(guī)定“人民檢察院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與人民監(jiān)督員工作單位或者有關(guān)部門的溝通協(xié)商，取得支持，確保人民監(jiān)督員有條件參加監(jiān)督活動(dòng)?！钡@一規(guī)定還需各地檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步落實(shí)。

現(xiàn)行的人民監(jiān)督員制度是檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)加強(qiáng)自身監(jiān)督而實(shí)施的新型監(jiān)督方式。這一制度的實(shí)施，可以極大地促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)公正執(zhí)法，為維護(hù)公平正義發(fā)揮其應(yīng)有的作用。但我們認(rèn)為，要開展真正的人民監(jiān)督，人大監(jiān)督仍然是關(guān)鍵。現(xiàn)行的人民監(jiān)督員監(jiān)督與人大監(jiān)督、公民監(jiān)督相結(jié)合，將會(huì)取得更大的監(jiān)督功效。

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