人口老齡化與農(nóng)村失能老人的長期供養(yǎng)

李文杰

（河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封475003）

人口老齡化與農(nóng)村失能老人的長期供養(yǎng)

李文杰

（河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封475003）

農(nóng)村失能老人長期供養(yǎng)不僅是老年人和其家庭的需要，也是一個嚴峻的社會問題。老齡化背景下這一問題日益凸顯，實現(xiàn)農(nóng)村失能老人長期供養(yǎng)需要調(diào)動社會各方力量，積極采取措施加強養(yǎng)老服務的資金、政策保障，逐步建立完善的社會養(yǎng)老服務體系。

失能老人；長期供養(yǎng)；照護服務

2010年末全國城鄉(xiāng)部分失能和完全失能老年人約3300萬，占總體老年人口的19.0%。其中完全失能老年人1080萬，占總體老年人口6.23%。到2015年，我國部分失能和完全失能老年人將達4000萬人?！笆濉睍r期，隨著第一個老年人口增長高峰到來，中國人口老齡化加速發(fā)展，呈現(xiàn)出老齡化、高齡化、空巢化加速發(fā)展的特征，而農(nóng)村的老齡化水平明顯高于城市。

一、農(nóng)村失能老人長期供養(yǎng)問題的凸顯

進入老齡化社會的中國，老年人的總體健康狀況不容樂觀，慢性病患病率、人均患病數(shù)、活動受限率、殘疾率均遠遠高于其他人群。到“十二五”期末，我國失能老年人占總?cè)丝诘谋戎貙⑦M一步提高，其中完全失能老年人將達1240萬人左右，占老年總?cè)丝诘?.05%。城市完全失能老年人中，有照料需求的占77.1%；農(nóng)村有照料需求的占61.8%。同時，農(nóng)村完全失能老年人照料需求增長速度遠高于城市。

隨著農(nóng)村失能老人規(guī)模不斷擴大，不論是老年人的家庭，還是政府和社會養(yǎng)老機構(gòu)，在長期供養(yǎng)問題上都承受很大壓力。一個失能老人至少影響兩個家庭，影響子女生活的各個方面，所以中國農(nóng)村許多家庭被失能老人的長期供養(yǎng)問題所困擾。農(nóng)村失能老人收入主要靠子女提供，收入沒有保障；看病難的問題依然存在并嚴重影響著失能老人的生活；情感空虛、孤寂、無助等問題也是農(nóng)村失能老人生活的一大困境。相對于城鎮(zhèn)來說，中國農(nóng)村的失能老年人長期供養(yǎng)問題突出表現(xiàn)在：農(nóng)村沒有完善的養(yǎng)老保險制度，大部分失能老年人未納入制度性的社會保障安排，缺乏長期照料護理老人的養(yǎng)老機構(gòu)，多數(shù)失能老人只能依靠家庭供養(yǎng)。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，勞動力人口的流動，尤其是計劃生育政策不斷深入貫徹實施家庭規(guī)模的小型化，使得傳統(tǒng)家庭供養(yǎng)模式，已經(jīng)不能適應我國當前的經(jīng)濟社會發(fā)展要求。

在老齡社會條件下，如何對待失能老年人，是衡量社會文明進步的重要尺度。隨著農(nóng)村失能老年人長期供養(yǎng)需求的增大，如何實現(xiàn)對農(nóng)村失能老人長期照料成為對社會的道德良知的深刻考驗，也是對各級政府的深刻考驗。

二、農(nóng)村失能老人長期供養(yǎng)面臨的主要問題

隨著社會保障事業(yè)的發(fā)展和國家一系列惠老政策的實施，農(nóng)村失能老年人的物質(zhì)文化生活水平大幅度提高，各項優(yōu)待政策逐步落實。但是，全社會防范失能老人的風險意識還很淡薄，長期供養(yǎng)缺乏制度性保障，長期照料服務體系還未建立，在人口老齡化背景下，廣大農(nóng)村失能老人長期供養(yǎng)仍面臨多種問題。

（一）農(nóng)村失能老人失去傳統(tǒng)家庭支持

目前農(nóng)村失能老年人的供養(yǎng)主要依靠家庭成員，但是空巢化和家庭規(guī)模小型化使得很多失能老人身邊幾乎無子女照料；另一方面，由于子女工作、生活壓力的增大，長期照料護理又要求較高的專業(yè)性、規(guī)范性，即使和子女生活在一起的失能老人，也很難得到家庭成員的精心照護。此外，大部分高齡失能老人子女年事已高，如果其子女自身生活有保障，且身體狀況和精力允許，尚有能力承擔個人和老人養(yǎng)老問題，否則沒有能力顧及高齡失能老人，部分高齡失能老人子女先于父母亡故，而孫輩外出務工者居多，很難按法律條款盡隔代贍養(yǎng)義務。

（二）現(xiàn)有農(nóng)村老年供養(yǎng)政策不完善

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度還未實現(xiàn)完全覆蓋，目前農(nóng)村養(yǎng)老還依靠“五?！敝贫燃泄B(yǎng)，農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)執(zhí)行政府對“五?！钡氖震B(yǎng)政策時，基本不能對失能老人長期供養(yǎng)做出專門政策制度安排。此外，我國農(nóng)村長期照料護理服務缺乏長期發(fā)展規(guī)劃，對失能老人的社會保障定位還沒有形成，長期護理保險還沒有進入議事日程，有效的老年護理津貼制度尚未建立。而且，農(nóng)村失能老人作為全社會最大的弱勢人群，整體收入水平較低，服務支付能力不足，勢必市場介入程度低，加上政府對農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的投入不均衡且覆蓋面過窄、社會慈善捐助不充分和利用不合理，使得農(nóng)村失能老人長期供養(yǎng)一直處于市場選擇和政府救助政策邊緣。

（三）農(nóng)村社會養(yǎng)老服務體系不完善

當前，社區(qū)、老年人收養(yǎng)機構(gòu)，社會組織以及政府構(gòu)成了農(nóng)村失能老人家庭以外的責任主體，但從農(nóng)村失能老人的整個社會支持網(wǎng)絡(luò)來看，他們從家庭以外能夠獲得的支持非常有限。農(nóng)村社區(qū)普遍沒有或很少有社區(qū)照護服務，更多的是鄰里之間互助，也是建立在熟人關(guān)系和價值交換基礎(chǔ)上的。農(nóng)村養(yǎng)老收機構(gòu)基本不能對失能老人提供長期供養(yǎng)，也基本沒有在設(shè)備添置和人員安排上做好收住失能老人的準備，很多收養(yǎng)機構(gòu)直接拒絕接收失能老人。全國尚未建立失能老人護理津貼制度，政府對農(nóng)村失能老人的供養(yǎng)沒有專項的財政支出，與之相關(guān)的優(yōu)惠政策也很難落實。社會府組織參與農(nóng)村失能老人的供養(yǎng)十分有限，且行業(yè)自律和市場監(jiān)管有待加強。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老服務體系建設(shè)仍然處于起步階段，收入保障、社會養(yǎng)老保險和社會醫(yī)療保險及公共衛(wèi)生制度受到較多重視，但是，供養(yǎng)照料服務相對薄弱，尚未形成與經(jīng)濟水平和老齡化趨勢相適應的失能老人養(yǎng)老護理服務行業(yè)，照護服務體系建設(shè)相對滯后。

三、解決農(nóng)村失能老人長期供養(yǎng)問題的建議

解決農(nóng)村失能老人長期供養(yǎng)問題，要依靠全社會的力量。政府、企業(yè)、家庭、社會組織等，都應該承擔起相應的責任，共同構(gòu)建為農(nóng)村失能老人提供生活照料、康復護理、精神慰藉、社會交往和臨終關(guān)懷等綜合性服務的長期照護服務體系。建立該體系除了引導家庭、社區(qū)、養(yǎng)老機構(gòu)等繼續(xù)發(fā)揮應有的作用外，還要從以下幾個方面著手：

（一）完善現(xiàn)有農(nóng)村老年供養(yǎng)政策

首先，在現(xiàn)有“五?！皩ο蠡A(chǔ)上，吸納失能老人享受集中供養(yǎng)，為失能老人提供擔水、找醫(yī)生、拿藥、干農(nóng)活，收種莊稼等服務和幫助。國家的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老補貼以及社會救助，優(yōu)先并重點保障農(nóng)村失能老年人。

其次，全面推廣養(yǎng)老護理津貼制度，提高對農(nóng)村失能老人的補貼力度。通過對“失能老人”發(fā)放護理津貼，減輕其家庭負擔，讓“失能老人”得到基本的照料。補貼不但要補貼到養(yǎng)老服務機構(gòu)上，還要落實到需要長期供養(yǎng)需求的老年人身上。

再次，研究制定促進農(nóng)村失能老人長期供養(yǎng)的法規(guī)與政策。從法律層面更深入地推動農(nóng)村養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展，增加便于操作的法律法規(guī)條款，明確法律責任和義務，即解決其家庭經(jīng)濟困難，也調(diào)動其家人贍養(yǎng)老人的義務。

（二）建立長期護理保險制度

對失能老人長期照護服務體系的建立需要失能老年人經(jīng)濟支付能力為支撐，因此它要求建立與健全失能老年人長期護理保險制度。目前，國外長期護理保險主要有以德、日為代表的社會性長期護理保險和以美國為典型的商業(yè)性長期護理保險，各國對護理服務等級的劃分都非常細致。我國由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡、貧富差距較大等問題，必須因地制宜地推廣長期護理保險。制定護理保險相關(guān)法律并提供有力的政策支持，推動相關(guān)服務產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進配套護理體系的完善；提供有針對性的護理資金支持，保費應由各方分擔；加強我國老年護理精算人才的培養(yǎng)和專業(yè)護理團隊的建設(shè)。護理保險服務應包括直接護理、社會福利與醫(yī)療保健等多方面內(nèi)容，并依據(jù)失能風險程度實行分級給付服務。我國長期護理保險尚處于初步發(fā)展階段，應借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，研究和探索強制性的長期護理保險制度，發(fā)達地區(qū)可以嘗試直接設(shè)立這一險種，也可以先從商業(yè)保險起步，待成熟后再逐步向社會保險轉(zhuǎn)型，成為社會保險涵蓋的一個重要險種。隨著日益嚴重的老齡化問題，和失能老人問題的凸顯，長期護理保險觀念也必然會逐漸深入人心。

（三）推動農(nóng)村專業(yè)養(yǎng)老隊伍與非專業(yè)養(yǎng)老隊伍結(jié)合

加快養(yǎng)老服務機構(gòu)對失能老年人護理服務知識和技能的培訓，各地要通過專門院校培養(yǎng)、在職培訓、崗位訓練等多種途徑，把養(yǎng)老服務人員訓練成掌握專業(yè)社會工作知識和養(yǎng)護服務技能的專門人才，鼓勵這些專業(yè)人才到農(nóng)村去，并提供一定政策支持。適應農(nóng)村失能老人集中供養(yǎng)需求的變化，加快培育發(fā)展養(yǎng)老服務行業(yè)的中介組織和社會團體，使其承擔失能老人長期照護的服務功能，力求在短期內(nèi)使護理型床位有一個較快的增加并重視對養(yǎng)老護理服務人員的職業(yè)道德教育和心理疏導。

民政、衛(wèi)生、教育、勞動保障等職能部門相互協(xié)調(diào)，招收農(nóng)村剩余勞動力，尤其是充分挖掘留守婦女人力資源優(yōu)勢，對他們進行護理專業(yè)知識培訓。通過教育引導，短期培訓，建設(shè)一支敬老護老的志愿者服務隊伍，把本地剩余勞動力組織起來，共同照護本地失能老人。

（四）鼓勵地方因地制宜大膽嘗試

鼓勵地方政府因地自宜，制定適合自己區(qū)域的供養(yǎng)政策。例如浙江為失能老人家庭提供“喘息服務”（即為長期精心照顧臥病在床失能老人的家屬，提供臨時性替代照護服務，讓長期處于照護壓力而身心疲憊或精神壓抑的家屬得到“喘息”機會），并對家庭主要承擔照護者提供免費或低償照護技能培訓，失能老人居住的房間都是經(jīng)過特別設(shè)計外，還劃分不同層次照護補貼標準，實施分類照護服務，并為失能老人家庭增添無障礙設(shè)施等。揚州市推行“9073”的養(yǎng)老模式，以緩解人口老齡化給城市帶來的壓力。所謂“9073”，即是指，將來90%的老年人還是以家庭養(yǎng)老為主；7%的老年人則同時輔助有社區(qū)的服務，也就是居家養(yǎng)老服務中心的幫助；而3%~4%的老年人將完全依靠政府養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老，這主要針對高齡失能的老年人。這些地方政府的大膽嘗試無疑為解決農(nóng)村失能老人長期供養(yǎng)問題提供了有益經(jīng)驗。

農(nóng)村失能老年人的長期供養(yǎng)是困擾億萬家庭和農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的嚴重社會問題。我國農(nóng)村由于長期供養(yǎng)政策的缺失，難以完成對社區(qū)、失能老人的收養(yǎng)機構(gòu)以及社會組織的有效整合，城鄉(xiāng)以及區(qū)域之間的差距難以彌合，社會基本養(yǎng)老服務的均等化也難以實現(xiàn)。廣大農(nóng)村失能老人日益淪為社會的最邊緣群體、最弱勢群體，因此，應根據(jù)我國基本國情，因地制宜，制定切實可行的政策措施，積極調(diào)動一切可以調(diào)動的政治、經(jīng)濟、社會等資源，為廣大農(nóng)村失能老人提供必要的基本社會保護，這也是構(gòu)建和諧社會、使老年人共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果的內(nèi)在要求。

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