完善公共財(cái)政體系需要研究的幾個(gè)問題

高 強(qiáng)

（全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，北京 100805）

公共財(cái)政的科學(xué)內(nèi)涵，是政府憑借法律賦予的公共權(quán)力，依法從社會(huì)籌集資金，并為全社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。公共財(cái)政的核心是維護(hù)和保障國家及社會(huì)公眾整體利益。一般來說，公共財(cái)政有以下基本特征：一是法制性。公共財(cái)政收入的籌集和公共財(cái)政支出的安排，必須以法律為依據(jù)，經(jīng)法定程序批準(zhǔn)，嚴(yán)格依法執(zhí)行，并接受立法機(jī)關(guān)監(jiān)督。二是公平性。公共財(cái)政體現(xiàn)國家和社會(huì)公眾整體利益，通過預(yù)算安排和稅收政策，促進(jìn)社會(huì)公平和經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。三是科學(xué)性。公共財(cái)政收支安排和運(yùn)用，必須統(tǒng)籌兼顧，符合國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向和廣大民眾愿望，既要做到“取之于民，用之于民”，又要做到“取之有度，用之有節(jié)”。四是績效性。公共財(cái)政資金的使用，必須優(yōu)先保障國家安全、公共安全、公益事業(yè)和改善民生；必須注重支出績效，強(qiáng)調(diào)勤儉節(jié)約，反對(duì)鋪張浪費(fèi)，規(guī)范資金管理，嚴(yán)格績效考核，重點(diǎn)解決好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民眾反映最強(qiáng)烈、要求最迫切的問題。五是公開性。公共財(cái)政涉及公眾利益，社會(huì)民眾擁有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。經(jīng)國家權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的預(yù)算、調(diào)整預(yù)算、部門預(yù)算和決算，除涉及國家秘密之外，都應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公開，并接受社會(huì)民眾的監(jiān)督。

我國改革開放30多年來，公共財(cái)政建設(shè)取得了顯著成績，財(cái)政面貌發(fā)生了重大變化，法制性不斷增強(qiáng)，公平性逐步完善，科學(xué)性逐年提高，績效性日趨改進(jìn)，公開性日益顯現(xiàn)。但從總體上看，我國公共財(cái)政體系還不夠健全，公共財(cái)政運(yùn)行還存在一些理財(cái)觀念的束縛和體制機(jī)制的障礙，充分發(fā)揮公共財(cái)政在國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要職能和作用，還有一系列重大問題需要深入研究和討論。

一、關(guān)于政府“取”和“予”的關(guān)系問題

政府的“取”和“予”，始終是公共財(cái)政必須正確處理的核心問題。從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理上講，創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富和財(cái)力的主體是億萬民眾和各類企業(yè)，任何政府都沒有“生財(cái)”的能力。政府擁有法律賦予的“聚財(cái)”職能，按照法律規(guī)定，制訂有關(guān)政策，運(yùn)用稅收等手段，參與社會(huì)分配，將一部分財(cái)力聚集到政府手中。從這個(gè)意義上講，政府不是“搖錢樹”，而是“聚寶盆”。這就是政府對(duì)民眾的“取”。政府取得越多，民眾所得就越少，對(duì)民生影響就越大。另一方面，政府聚集的財(cái)力，除一部分用于國家安全和政府履行職能以外，主要用于改善民生和社會(huì)事業(yè)發(fā)展。這就是政府對(duì)民生的“予”。政府對(duì)民眾“予”得越多，對(duì)于改善民生的作用越大。在“取”和“予”的關(guān)系上，政府只能是先“取”后“予”，而不能先“予”后“取”；只能是“取”“予”相當(dāng)，而不能多“予”少“取”，更不能只“予”不“取”。從這個(gè)意義上講，政府對(duì)民眾的“予”，并不是無償?shù)氖┥?，而是取之于民，用之于民，也就是“羊毛出在羊身上”?/p>

這里就引申出一個(gè)問題，我們?nèi)绾握_把握政府“取”和“予”的度，也就是如何科學(xué)把握財(cái)政收支規(guī)模。這個(gè)問題既涉及政府的理財(cái)觀念，也涉及政府的理財(cái)方式。近十幾年來，我國財(cái)政收支一直保持高速增長。全國公共財(cái)政收入從2000年的13395億元，猛增到2011年的103874億元，年均增長20.5%；全國公共財(cái)政支出從2000年的15887億元，猛增到2011年的41363億元，年均增長38.4%。政府性收入的增長幅度大大高于居民收入的增長幅度，導(dǎo)致政府性收入占國民收入的比重不斷提高，居民收入占國民收入的比重逐年下降。更應(yīng)當(dāng)引起重視的是，各級(jí)政府都認(rèn)為財(cái)政收支規(guī)模越大越好，增長速度越快越好，都把財(cái)政收支的高增長作為衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益和政府工作績效的重要標(biāo)志，追求大進(jìn)大出、大收大支。我們需要反思的是，這種理財(cái)觀念和理財(cái)方式，是否真正有利于提高人民生活質(zhì)量和水平？從“取”上看，由于政府收入有些是直接來自于居民的繳納，有些是通過商品和服務(wù)的價(jià)格增加居民支出而變相減少居民收入，政府所取得增長得過快，必然影響人民生活。從“予”上看，如果政府對(duì)取之于民的財(cái)政資金能夠運(yùn)用得當(dāng)，真正解決了群眾普遍最關(guān)心、要求最迫切的困難，也會(huì)得到人民群眾的擁護(hù)，但實(shí)際效果并不理想。近幾年各級(jí)財(cái)政用于教育、衛(wèi)生、“三農(nóng)”以及城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的投入大幅度增加，有些地方政府甚至背上了沉重的債務(wù)，但群眾反映強(qiáng)烈的入托難、上學(xué)難、看病難、出行難等問題，并沒有得到真正解決。各級(jí)財(cái)政往往只注重收支規(guī)模的擴(kuò)大和增長速度的提高，卻忽視收入過快增長對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來的不利影響和支出績效是否符合民眾的期望。

我認(rèn)為，政府的“取”和“予”，必須與我國的基本國情相適應(yīng)。我國是發(fā)展中的大國，國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力和居民收入水平都不高，基本國情決定了我國不能實(shí)行多“取”多“予”、大收大支的政策，而應(yīng)當(dāng)做到“取”之有度、“予”之有節(jié)。改善人民生活，不能過多依賴政府的“予”，主要應(yīng)當(dāng)依靠廣大居民艱苦奮斗、勤勞致富。歐美國家實(shí)行高福利政策，對(duì)民眾的“予”很多，但“予”的背后是高稅收，甚至是高赤字、高債務(wù)，既造成居民對(duì)政府的依賴，也影響國家可持續(xù)發(fā)展。我們應(yīng)當(dāng)汲取歐美國家的教訓(xùn)，堅(jiān)持從國情出發(fā)，切實(shí)轉(zhuǎn)變理財(cái)觀點(diǎn)，正確處理好政府“取”和“予”的關(guān)系，將理財(cái)方式從追求收支擴(kuò)張轉(zhuǎn)變到注重質(zhì)量的效益上來。

二、關(guān)于國計(jì)與民生的關(guān)系問題

國計(jì)與民生，一個(gè)是國家經(jīng)濟(jì)，一個(gè)是人民生活，兩者之間的關(guān)系密不可分。國計(jì)是民生的基礎(chǔ)，離開了國計(jì)，就談不上民生；民生是國計(jì)的歸宿，離開了民生，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就失去了動(dòng)力。正確處理發(fā)展經(jīng)濟(jì)與改善民生的關(guān)系，始終是公共財(cái)政最重要的課題。近幾年，公共財(cái)政安排與民生有關(guān)的支出大幅度增長，體現(xiàn)了黨和政府對(duì)改善民生的高度重視。同時(shí)也要看到，雖然我國的國內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)躍居世界第二位，但GDP并不等同于國家實(shí)力，也不等同于社會(huì)財(cái)富。衡量一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，主要應(yīng)當(dāng)看資源競(jìng)爭(zhēng)力、人力競(jìng)爭(zhēng)力、科技競(jìng)爭(zhēng)力、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力以及國防競(jìng)爭(zhēng)力。在這些方面，我國與發(fā)達(dá)國家還有很大差距。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題還相當(dāng)突出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到國際資源、市場(chǎng)、人才、技術(shù)等方面的制約，不確定因素很多。這種狀況不改變，民生改善就缺乏穩(wěn)定的基礎(chǔ)。公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)站在國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的高度，不僅要努力保障和改善民生，更要積極研究制定有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的財(cái)稅政策，加大對(duì)資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、人才培養(yǎng)、重大科研、技術(shù)應(yīng)用以及擴(kuò)大消費(fèi)等領(lǐng)域的財(cái)政支持，為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展和民生持續(xù)改善奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。改善民生應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持盡力而為、量力而行、統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)的原則，集中解決群眾生活中最突出的問題。在任何情況下，民生改善都應(yīng)當(dāng)緊緊依靠億萬人民自力更生、艱苦奮斗、勤勞創(chuàng)業(yè)和積極奉獻(xiàn)。

三、關(guān)于中央財(cái)政與地方財(cái)政的關(guān)系問題

我國實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革以來，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重，由1993年的22%提高到2011年的50%左右，調(diào)控能力明顯增強(qiáng)。同時(shí)，中央財(cái)政又通過轉(zhuǎn)移支付和稅收返還，將中央集中財(cái)力的2／3補(bǔ)助給了地方，壯大了中西部地區(qū)的財(cái)力。據(jù)2012年預(yù)算安排，中央本級(jí)財(cái)政支出只占全國財(cái)政支出的15%，地方各級(jí)財(cái)政支出所占比重達(dá)到了85%。單純從數(shù)字上看，地方財(cái)政狀況似乎有了很大改善，而在實(shí)際上，地方財(cái)政、特別是縣級(jí)財(cái)政困難的狀況依然相當(dāng)突出。究其原因，主要來自三個(gè)方面：一是中央與地方之間的財(cái)政體制改革滯后，特別是各級(jí)財(cái)政的支出范圍和支出責(zé)任劃分不清，導(dǎo)致財(cái)力與支出責(zé)任相匹配的財(cái)政體制一直沒有真正建立起來。中央政府不斷出臺(tái)新的增加支出政策，使地方財(cái)政承擔(dān)越來越大的支出責(zé)任，超過了財(cái)力可能。二是中央財(cái)政安排的轉(zhuǎn)移支付中，用于均衡財(cái)力的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比重太小，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比重太大，弱化了轉(zhuǎn)移支付對(duì)均衡地區(qū)間財(cái)力的作用。三是中央財(cái)政安排的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，多數(shù)要求地方資金配套，使自有財(cái)力不足的地方政府更是“雪上加霜”。以上三個(gè)問題集中顯示出“財(cái)權(quán)在上、責(zé)任在下”的弊端。黨的“十七大”明確提出了“健全中央與地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制”、“提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例”等要求，但財(cái)政體制改革一直沒有取得明顯進(jìn)展。近幾年，中央財(cái)政積極建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”，緩解了縣級(jí)財(cái)政的困難。但由于縣級(jí)財(cái)政的支出責(zé)任仍然沒有劃分清楚，財(cái)力與支出責(zé)任仍然難以匹配，財(cái)力保障機(jī)制也難以完善和穩(wěn)定。

處理好中央財(cái)政與地方財(cái)政的關(guān)系，當(dāng)務(wù)之急，一是應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的特點(diǎn)，研究對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)特殊的財(cái)政體制，提高這些地區(qū)公共財(cái)政收入的留成比例，擴(kuò)大其“財(cái)權(quán)”，增加其自有財(cái)力，減少財(cái)政資金的迂回和運(yùn)作；二是科學(xué)界定中央與地方以及地方各級(jí)政府之間的財(cái)政支出范圍與責(zé)任，明確哪些支出由中央財(cái)政負(fù)責(zé)，哪些支出由地方哪一級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)。中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政既然集中了全國較多的財(cái)力，也應(yīng)當(dāng)將某些支出劃歸中央和省級(jí)財(cái)政支出，承擔(dān)更多的支出責(zé)任。對(duì)于劃歸市、縣的支出，中央和省級(jí)財(cái)政應(yīng)當(dāng)按照規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)測(cè)算地方所需財(cái)力和自有財(cái)力，并對(duì)存在財(cái)力缺口的地方通過增加均衡性轉(zhuǎn)移支付給予保障。中央財(cái)政制定新的支出政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮地方財(cái)力可能，并提供相應(yīng)的財(cái)力保障。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)大力壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，確需保留的部分項(xiàng)目，一般不再要求地方配套。

四、關(guān)于城市與農(nóng)村統(tǒng)籌發(fā)展的問題

農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村問題，一直是全黨工作的重中之重。近幾年連續(xù)發(fā)出的中央一號(hào)文件，陸續(xù)提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)以及以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)等重大任務(wù)。2011年，中央本級(jí)財(cái)政支出和對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中用于“三農(nóng)”的資金超過1萬億元，地方財(cái)政的“三農(nóng)”支出也在大幅度增長。但從總體上看，全國財(cái)政用于“三農(nóng)”支出占全部財(cái)政支出的比重仍然很低，公共財(cái)政資金的絕大部分仍然用于城市，公共財(cái)政支出中“重城輕鄉(xiāng)”的局面依然沒有根本改變。有些地方在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，不是重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)，改善農(nóng)村城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)條件，發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工和服務(wù)產(chǎn)業(yè)，吸引農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，而是盲目擴(kuò)張大中城市。隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，占用農(nóng)村土地越來越多，城市人口也日益膨脹，有些城市的外來人口甚至超過了本地戶籍人口，帶來了一系列社會(huì)問題。如果農(nóng)村土地不斷被城市建設(shè)所占用，農(nóng)村年富力強(qiáng)和有專業(yè)技能的勞動(dòng)力不斷轉(zhuǎn)移到城市，如何建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村？如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化？我國現(xiàn)代化建設(shè)的瓶頸在農(nóng)村，薄弱環(huán)節(jié)在農(nóng)村，重點(diǎn)在農(nóng)村，資金需求最大的也在農(nóng)村。沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化，就沒有中國的現(xiàn)代化。公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)切實(shí)轉(zhuǎn)變理財(cái)觀念，真正將財(cái)政支出的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，從財(cái)力分配上支持農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，將農(nóng)田、水利、小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)作為今后擴(kuò)大投資的重點(diǎn)，并引導(dǎo)農(nóng)副產(chǎn)品加工、服務(wù)產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，切實(shí)改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，控制大城市的盲目擴(kuò)張。

五、關(guān)于科學(xué)運(yùn)用稅收政策與財(cái)政政策問題

稅收政策和財(cái)政政策，都是財(cái)政參與國民收入分配的重要手段，也都是國家調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要工具，但兩者的具體功能卻存在很大的區(qū)別。稅收政策的基本功能，一是依法為國家聚集財(cái)政資金，二是調(diào)節(jié)國民收入及居民收入分配。財(cái)政政策的基本功能，一是通過預(yù)算科學(xué)分配財(cái)政資金，二是為政府履行職責(zé)提供財(cái)力保障，促進(jìn)公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展和完善社會(huì)保障體系。一般來說，稅收政策更能體現(xiàn)公平和共享，財(cái)政政策更能體現(xiàn)政府意志和權(quán)力。在實(shí)際工作中，我們比較注重財(cái)政政策的運(yùn)用，善于采取政府直接投資和增加補(bǔ)貼的手段，不斷擴(kuò)大財(cái)政支出范圍和規(guī)模，導(dǎo)致政府的支出責(zé)任越來越重，財(cái)政赤字和政府債務(wù)也逐年增加。大量的政府性債務(wù)不能按期歸還，增加了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。而對(duì)稅收政策的運(yùn)用卻一直不夠重視，對(duì)稅收結(jié)構(gòu)和稅收政策調(diào)整缺乏深入的研究，實(shí)施的廣度和力度都不夠大。我們比較注重稅收的聚財(cái)功能，忽視其調(diào)節(jié)收入分配的功能，稅收收入的主體依然是體現(xiàn)普遍負(fù)擔(dān)原則的增值稅、消費(fèi)稅和營業(yè)稅，體現(xiàn)調(diào)節(jié)功能的直接稅依然十分薄弱，難以發(fā)揮調(diào)節(jié)居民收入的作用。目前，個(gè)人所得稅基本上屬于工薪稅，對(duì)企業(yè)所有者等非工薪收入難以實(shí)施有效的征管。中央提出要提高居民收入的“兩個(gè)比重”，但如果不對(duì)稅收結(jié)構(gòu)和稅收政策作出重大調(diào)整，不適當(dāng)降低財(cái)政收入占GDP的比重，只把增加職工收入的責(zé)任推給企業(yè)，勢(shì)必影響企業(yè)運(yùn)營和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，也難以實(shí)現(xiàn)中央的要求。在運(yùn)用公共財(cái)政政策方面，提高財(cái)政資金使用效益的任務(wù)也很艱巨。衡量公共財(cái)政支出的績效，不能只滿足于支出數(shù)額的增加，更要注重財(cái)政資金是否用在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善最急需的地方，是否解決了群眾關(guān)心的實(shí)際問題。公共財(cái)政的科學(xué)化、精細(xì)化管理，應(yīng)當(dāng)切實(shí)體現(xiàn)在轉(zhuǎn)變理財(cái)觀念和理財(cái)方式上，切實(shí)改進(jìn)預(yù)算編制，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，嚴(yán)格預(yù)算監(jiān)督，注重支出績效，并實(shí)行責(zé)任追究制度的制定。在這些方面，公共財(cái)政任重道遠(yuǎn)。

六、關(guān)于科學(xué)評(píng)估宏觀稅收負(fù)擔(dān)的問題

我國的宏觀稅負(fù)重不重，社會(huì)上有著不同意見。一種意見認(rèn)為，我國的公共財(cái)政收入占GDP的比重僅有20%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和部分發(fā)展中國家，財(cái)政收入占GDP的比重還存在較大的上升空間。一種意見認(rèn)為，我國在公共財(cái)政收入之外，還存在大量的政府性非稅收入，包括政府基金收入、土地出讓收入，以及各種行政性和服務(wù)性收費(fèi)收入。如果將全部政府性收入加在一起，我國宏觀稅負(fù)是比較重的。特別是各種政府性收費(fèi)，有些項(xiàng)目未經(jīng)法律法規(guī)確定，由地方政府或部門自行設(shè)立；有些項(xiàng)目管理混亂，隨意性很大；有些項(xiàng)目未列入預(yù)算統(tǒng)籌安排，而由收費(fèi)單位自收自支。我國對(duì)宏觀稅負(fù)缺乏科學(xué)、規(guī)范的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和口徑，難以客觀公正地反映我國實(shí)際宏觀稅負(fù)水平。作為公共財(cái)政，應(yīng)當(dāng)盡快建立符合我國國情、科學(xué)規(guī)范的政府性收入統(tǒng)計(jì)制度，全面準(zhǔn)確地反映政府性收入的實(shí)際規(guī)模和企業(yè)、居民的宏觀稅負(fù)水平，并向社會(huì)公布。在此基礎(chǔ)上，對(duì)稅費(fèi)政策作出適當(dāng)調(diào)整，重點(diǎn)是清理各項(xiàng)政府性非稅收收入，凡是未經(jīng)法律法規(guī)規(guī)定、由地方和部門自行設(shè)立的收費(fèi)項(xiàng)目，以及不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的收費(fèi)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以取消。

七、關(guān)于防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題

多年來，各級(jí)地方政府通過向銀行等金融機(jī)構(gòu)舉借債務(wù)籌集了大量資金，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政建設(shè)和民生工程。應(yīng)當(dāng)說，在我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長和財(cái)政收入穩(wěn)步增加的情況下，政府舉借部分債務(wù)用于某些特定支出并不可怕。問題在于，政府舉債必須符合法律法規(guī)的規(guī)定，必須履行一定的審批程序，必須保持合理的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，必須用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最急需的方面，必須有穩(wěn)定可靠的償債資金來源。從實(shí)際情況看，地方政府在債務(wù)舉借、使用和償還方面都存在不少問題。有些項(xiàng)目過于超前，重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，使用效率不高，缺乏償債能力，大部分地方未在預(yù)算中安排償債資金。有些地方舉借債務(wù)只著眼于拉動(dòng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長，忽視經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。有些同志用歐美國家債務(wù)余額占GDP或財(cái)政收入的比重，論證我國地方政府性債務(wù)的“安全、可控”，這是缺乏說服力的。衡量地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基本標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)是能否按期歸還債務(wù)。目前各級(jí)政府到期的債務(wù)基本上不能按時(shí)歸還，只能依靠債務(wù)展期或借新還舊，說明地方政府性債務(wù)存在很大的風(fēng)險(xiǎn)。我們應(yīng)當(dāng)從轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的高度，深入思考地方舉債搞建設(shè)的可行性和可持續(xù)性，對(duì)地方政府性債務(wù)依法實(shí)施規(guī)范、嚴(yán)格的監(jiān)督和管理，有效防范風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)遵循速度與效益相統(tǒng)一的建設(shè)方針。

八、關(guān)于深化稅制改革問題

當(dāng)前我國稅制存在以下主要問題：一是稅收法制不健全。在現(xiàn)有的19個(gè)稅種中，只有企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和車船稅經(jīng)全國人民代表大會(huì)或全國人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)設(shè)立了法律，其余稅種有的以“條例”形式立法，有的甚至以“暫行條例”而執(zhí)行多年。二是稅制結(jié)構(gòu)不合理。在各項(xiàng)稅收中，體現(xiàn)普遍負(fù)擔(dān)原則的增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅等間接稅，占全部稅收收入的70%以上；而體現(xiàn)調(diào)節(jié)收入功能的企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等直接稅，占全部稅收收入的比重不足30%。三是稅收政策與經(jīng)濟(jì)政策銜接得不夠緊密，至今尚未制訂出一套促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策。四是稅收征管制度不健全。有些地方為招商引資，不顧產(chǎn)業(yè)政策給予稅收優(yōu)惠；銀行現(xiàn)金管理制度不完善，居民收入信息不透明，稅務(wù)部門難以掌握居民工薪以外的實(shí)際收入；對(duì)企業(yè)所有者不能準(zhǔn)確核定個(gè)人收入，其個(gè)人和家庭消費(fèi)支出又在企業(yè)成本中列支，既流失了個(gè)人所得稅，也流失了企業(yè)所得稅。

今后稅制改革的方向，應(yīng)當(dāng)在注重稅收聚財(cái)功能的同時(shí)，強(qiáng)化稅收的調(diào)節(jié)功能。

第一，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)個(gè)人收入的稅收調(diào)節(jié)，重在調(diào)節(jié)過高收入。盡快建立居民實(shí)際收入的信息共享制度，準(zhǔn)確掌握居民各類收入，并嚴(yán)格依法征收；科學(xué)核定企業(yè)所有者的個(gè)人收入，并禁止其個(gè)人和家庭消費(fèi)支出在企業(yè)成本中列支。對(duì)居民房屋交易增值所得，應(yīng)當(dāng)征收個(gè)人所得稅或特別增值稅。

第二，適當(dāng)調(diào)整消費(fèi)稅的征收范圍和稅率，對(duì)部分日用消費(fèi)品不再征收消費(fèi)稅，對(duì)某些高耗能、高污染產(chǎn)品開征消費(fèi)稅，對(duì)不同產(chǎn)品的消費(fèi)稅稅率進(jìn)行或升或降的調(diào)整。

第三，在擴(kuò)大增值稅實(shí)施范圍的同時(shí)，研究實(shí)行增值稅差別稅率政策。對(duì)科技創(chuàng)新產(chǎn)品、清潔能源產(chǎn)品、節(jié)能減排產(chǎn)品以及其他國家鼓勵(lì)發(fā)展的行業(yè)及產(chǎn)品，應(yīng)研究實(shí)行較低的增值稅稅率政策；對(duì)國家禁止或限制發(fā)展的行業(yè)及產(chǎn)品，應(yīng)實(shí)行較高的增值稅稅率。

第四，研究開征環(huán)境保護(hù)稅，對(duì)高耗能、高污染行業(yè)及產(chǎn)品，實(shí)行較高的稅率。完善資源稅，擴(kuò)大資源稅征收范圍，對(duì)短缺資源實(shí)行較高的資源稅稅率。

第五，推行費(fèi)改稅。將符合稅收條件的部分收費(fèi)項(xiàng)目改為稅收，下決心清理取消不合理的行政性收費(fèi)，以實(shí)現(xiàn)“正稅清費(fèi)”，規(guī)范管理。

第六，健全稅收法制。逐步將目前的各種“稅收條例”修改完善，經(jīng)人大審議批準(zhǔn)成為法律。對(duì)于新設(shè)或修改涉及社會(huì)公眾利益的稅收立法，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過全國人大或全國人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)，以增強(qiáng)稅法的權(quán)威性。

九、關(guān)于健全預(yù)算法制問題

1994年頒布的預(yù)算法，對(duì)于完善我國預(yù)算法律制度，規(guī)范預(yù)算管理發(fā)揮了重要作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和民主法制建設(shè)的不斷增強(qiáng)，現(xiàn)行預(yù)算法與現(xiàn)實(shí)需要不適應(yīng)的問題越來越突出。主要表現(xiàn)在：一是對(duì)各級(jí)人大的預(yù)算、決算審查、批準(zhǔn)權(quán)和預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)，作了程序性規(guī)定，但缺乏實(shí)質(zhì)性要求，審查、監(jiān)督的實(shí)效性不夠強(qiáng)；二是對(duì)預(yù)算編制的完整性缺乏明確的規(guī)定，有些政府性收支未納入預(yù)算，脫離人大監(jiān)督，征收和使用很不規(guī)范，甚至滋生腐敗問題；三是對(duì)預(yù)算執(zhí)行缺乏嚴(yán)格的約束，不少地方政府未經(jīng)法定程序批準(zhǔn)，在預(yù)算之外追加新的支出，影響預(yù)算的法制性和嚴(yán)肅性；四是對(duì)財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付制度缺乏明確表述，執(zhí)行不夠規(guī)范，削弱了財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付對(duì)于均衡地區(qū)間財(cái)力的作用；五是對(duì)財(cái)政支出績效缺乏明確要求，重支出數(shù)量，輕支出質(zhì)量的問題比較普遍，存在不少損失浪費(fèi)現(xiàn)象；六是只對(duì)控制地方財(cái)政發(fā)行債券作出了規(guī)定，對(duì)地方政府舉借債務(wù)或擔(dān)保舉借債務(wù)缺乏明確的約束，不利于防范和管理地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；七是對(duì)預(yù)算公開缺乏明確的要求，目前各級(jí)政府及其部門公布的預(yù)算、決算，內(nèi)容比較空泛，與社會(huì)民眾的期望還有很大差距；八是對(duì)預(yù)算監(jiān)督和違法行為的追究規(guī)定得比較原則，缺乏可操作性。為了修改完善預(yù)算法，第十一屆全國人大常委會(huì)已經(jīng)對(duì)修改預(yù)算法草案進(jìn)行了兩次審議，現(xiàn)正在廣泛征求社會(huì)意見，并研究進(jìn)一步修改。預(yù)算法的修訂，標(biāo)志著我國預(yù)算法制建設(shè)和公共財(cái)政管理進(jìn)入了一個(gè)新階段。我們應(yīng)當(dāng)積極投身于預(yù)算法的修改工作之中。新修訂的預(yù)算法經(jīng)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)后，我們工作的關(guān)鍵，是堅(jiān)持維護(hù)預(yù)算法的尊嚴(yán)與權(quán)威，堅(jiān)持依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)、民主理財(cái)，對(duì)違反預(yù)算法的行為嚴(yán)格依法追究責(zé)任。