我國非營利組織財(cái)稅政策文獻(xiàn)綜述

□文/安添金 丁偉國

（哈爾濱商業(yè)大學(xué) 黑龍江·哈爾濱）

一、國外研究現(xiàn)狀

國外對非營利組織的研究比較早，很多西方國家的理論研究已經(jīng)很成熟。如美國的研究中心就有30多個(gè)。其中，紐約城市大學(xué)的公益事業(yè)研究中心、印第安納大學(xué)公益事業(yè)研究中心、霍布金斯大學(xué)的約翰·霍普金斯公民社會研究中心、杜克公益事業(yè)與志愿活動研究中心比較著名。由于一些西方國家市場經(jīng)濟(jì)和法律體系比較完善，其中關(guān)于非營利組織的財(cái)稅政策法律法規(guī)也相當(dāng)成熟，因此，關(guān)于非營利組織稅收優(yōu)惠政策的研究不多。

（一）在非營利組織與政府關(guān)系方面的研究。美國的吉德倫、克萊默和薩拉蒙（Gidron，KramerandSalamon，1992） 提出政府與非營利部門之間的關(guān)系模式。圍繞對福利服務(wù)中服務(wù)的資金籌集和授權(quán)、服務(wù)的實(shí)際配送兩個(gè)關(guān)鍵要素為核心，他們提出了政府與非營利部門關(guān)系的四種基本模式:政府支配模式；第三部門支配模式；雙重模式；合作模式。

美國的薩拉蒙教授（Salamon，1994）認(rèn)為，政府和非營利組織的合作契機(jī)是各自組織特征上的互補(bǔ)性。政府在提供公共服務(wù)方面由于有一定的程序限制，因此有特定的缺陷，而非營利組織提供的公共服務(wù)是基于利他動機(jī)，能夠有效地彌補(bǔ)政府的不足，滿足需求的多樣化。薩拉蒙教授還認(rèn)為，非營利組織在提供公共物品方面能夠有效地節(jié)約成本，因此在支出一定時(shí)能使更多的人受益，較好地完成提供公共福利的責(zé)任。

（二）關(guān)于非營利組織起源的研究。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯頓·韋斯布羅德（Weisbrod，1974）持政府失靈觀點(diǎn)。他認(rèn)為社會再分配能夠有效解決社會不公平問題，非營利組織可以被看作是彌補(bǔ)政治失靈或政策失靈的表。作為一種組織形式，非營利組織能夠?yàn)槿鮿萑后w和邊緣人群爭取利益。

美國的亨利·漢斯曼（Hansmann，1980）的合約失靈理論則更多地是在解釋非營利組織和營利組織的區(qū)別是什么，是什么因素使得某些活動只能由非營利組織而不是營利組織來提供。他首先分析了營利組織的局限性，認(rèn)為在大多數(shù)情況下，消費(fèi)者由于存在信息不對稱，對廠商提供的商品或服務(wù)無法準(zhǔn)確判斷，由此契約很難達(dá)成，同時(shí)難以防止生產(chǎn)者坑害消費(fèi)者的機(jī)會主義行為，這就出現(xiàn)了漢斯曼所說的“合約失靈”。

（三）關(guān)于非營利組織與政府、企業(yè)關(guān)系的研究。羅伯特·伍思努（Wuthnow，1991）提出了政府、市場、非營利部門相互依賴?yán)碚摗＿@一理論認(rèn)為國家是“由形式化的、強(qiáng)制性的權(quán)力組織起來并合法化的活動范圍”。國家的主要特點(diǎn)是強(qiáng)制性的權(quán)力。市場是“涉及營利性的商品和服務(wù)的交換關(guān)系的活動范圍”，市場主要以非強(qiáng)制的原則來運(yùn)作。非營利部門“既不是正式的強(qiáng)制，也不是利潤取向的商品和服務(wù)的交換的剩余的活動范圍”，它主要以志愿主義的原則來運(yùn)作。

美國詹尼弗·艾希里（JenniferErich，2002）認(rèn)為社會再分配過程應(yīng)側(cè)重解決公平問題，非營利組織可以被看作是對政治失靈或政策失靈做出反應(yīng)的一種組織形式。作為一種媒介，非營利組織可以代表弱勢群體和邊緣人群的利益，幫助他們從政府機(jī)構(gòu)爭取更多的公益權(quán)力。

二、國內(nèi)研究現(xiàn)狀

我國的非營利組織在近幾年來迅速成長，引起了社會各界的廣泛關(guān)注。目前，對我國非營利組織進(jìn)行研究的有兩個(gè)較為權(quán)威的機(jī)構(gòu):一個(gè)是1998年10月成立的清華大學(xué)NGO研究所，所長王名；另一個(gè)是1998年初，中國青基會第三屆理事會成立的以康曉光為主任的“青基會發(fā)展研究委員會”。另外，國家財(cái)政部、國家稅務(wù)總局也組成專門的研究機(jī)構(gòu)和課題組對非營利組織的財(cái)務(wù)、稅收等問題進(jìn)行研究。國內(nèi)學(xué)者對我國非營利組織財(cái)稅政策存在的問題主要進(jìn)行了以下探討:

（一）非營利組織的財(cái)政激勵制度研究。財(cái)政部石英華（2003）認(rèn)為，非營利組織能夠向社會提供公共物品或準(zhǔn)公共物品，為政府減輕了負(fù)擔(dān)，有效地彌補(bǔ)了政府失靈和市場失靈，這是政府支持非營利組織的理論依據(jù)。非營利組織在政府資助下，為社會提供充足的公共物品，保障特殊群體利益。政府對非營利組織的補(bǔ)助要做到:一是采用靈活多樣的項(xiàng)目支出方式。政府對非營利組織的撥款補(bǔ)助方式靈活，除一部分補(bǔ)助按單位、按人頭確定外，相當(dāng)一部分補(bǔ)助可以按項(xiàng)目撥款；二是建立完善的會計(jì)制度和嚴(yán)格的審計(jì)制度，保證非營利組織資源使用的透明。

中國人民大學(xué)劉鵬等（2010）認(rèn)為，非營利組織的資金來源過度依靠財(cái)政會產(chǎn)生很多問題。在國外，許多非營利性組織的大部分資金都來源于會費(fèi)、各種志愿募捐以及服務(wù)收費(fèi)。當(dāng)然，政府會給予資金支持，但其資金來源多樣化，不主要依靠政府，這樣就使得非營利組織能夠減少與政府部門的牽扯，增強(qiáng)其獨(dú)立性，有效開展活動，做好它該做的工作。

（二）非營利組織的稅收激勵制度研究

1、非營利組織自身的稅收激勵制度研究。中國人民大學(xué)徐孟洲、安體富等（2005）指出，我國稅法對非營利組織的商業(yè)收入及納稅義務(wù)的規(guī)定不明確。從比較法的分析看，部分國家也允許非營利組織從事具有商業(yè)目的的活動，但是對于非營利組織從事商業(yè)活動的類型、商業(yè)活動的范圍和商業(yè)活動收入的使用，法律要進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定和限制。但是，我國對非營利性組織從事商業(yè)活動的類型、范圍和收入的使用，卻缺少法律上特別是稅法上的規(guī)定，致使該負(fù)有納稅義務(wù)的非營利組織卻被免除了納稅的義務(wù)。

西華師范大學(xué)陽德華等（2010）認(rèn)為，我國現(xiàn)行的非營利組織的稅收制度未能有效激勵非營利組織的發(fā)展和形成，并且對非營利組織的管理也非常有限。所以，我國應(yīng)探尋非營利組織稅制改革的新途徑。完善的非營利組織的法律體系應(yīng)包括民法、組織法、稅法等一系列法律規(guī)章的綜合。由于我國非營利組織出現(xiàn)較晚，正式的文件中還沒有相應(yīng)的概念，為了便于稅收管理，可預(yù)先在稅法中對非營利組織進(jìn)行規(guī)制。鑒于此，應(yīng)對有關(guān)非營利組織的免稅政策進(jìn)行修改，明確界限，既有利于非營利組織的發(fā)展，又能有效防止鉆稅收漏洞。

天津財(cái)經(jīng)大學(xué)榮建華（2010）認(rèn)為，非營利組織免稅主體地位的確立，既是非營利組織特殊公益屬性的必然要求，也是公平正義和效率正義法治理念協(xié)調(diào)統(tǒng)一的必然結(jié)果。決定非營利組織免稅主體地位的核心要素主要表現(xiàn)為公益性和政策性。防范非營利組織利用其免稅地位避稅，是完善非營利組織稅法主體地位的關(guān)鍵所在。

2、非營利組織社會捐贈的稅收激勵制度研究。華東師范大學(xué)張淑芳（2008）指出，我國個(gè)人捐贈減免稅在實(shí)際操作時(shí)程序繁雜。先是到能減免稅的慈善機(jī)構(gòu)捐款，獲得捐贈票據(jù)，再到稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)減免稅，稅務(wù)機(jī)構(gòu)將稅款劃轉(zhuǎn)到個(gè)人賬戶上才能減免稅。2008年11月17日，在民政部召開的一次新聞發(fā)布會上，民政部救災(zāi)救濟(jì)司王振耀說:“我向中華慈善總會捐出500元錢，申請減稅的手續(xù)多達(dá)10道”。

慈善會長吳應(yīng)南等（2008）指出，我國能夠出具捐贈稅收減免資格憑證的公益機(jī)構(gòu)逐漸增多，但社區(qū)大批量的經(jīng)常性捐贈卻難以獲得減免稅憑證，而且現(xiàn)實(shí)生活中大量存在的實(shí)物捐贈由于缺少配套的資產(chǎn)評估也很難享受到實(shí)在的稅收優(yōu)惠政策。2008年以前，我國慈善機(jī)構(gòu)中有資格對捐贈實(shí)行稅收減免的只有中華慈善總會、中華健康基金會等幾十個(gè)團(tuán)體，并且減免扣除的比例從3%、10%到100%不等，其中可全額減免的僅有22家。這一數(shù)字相對于全國幾十萬家公益性社會機(jī)構(gòu)而言相差甚遠(yuǎn)。

三、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀簡評

與第三部門的驟然興起相適應(yīng)，國際上關(guān)于非營利組織的研究也處于蓬勃向上的成長階段，作為跨學(xué)科研究領(lǐng)域，其研究具有無比廣闊的空間。研究范圍從基本概念、非營利組織的構(gòu)成到公民社會，進(jìn)而延伸到社會運(yùn)動與社會資本的研究。但是就其深度和系統(tǒng)性而言，非營利組織的研究遠(yuǎn)非成熟。研究非營利組織的文章，大多數(shù)是從行政管理和社會管理的角度進(jìn)行研究，如（美）萊斯特·M，薩拉蒙等所著的《全球公民社會—非營利部門視界》等著作，主要研究的是非營利組織的發(fā)展對于加強(qiáng)社會管理，構(gòu)建公民社會的意義和作用，以及非營利組織的內(nèi)部管理、資金來源、資金運(yùn)作和組織評估等方面的內(nèi)容，從財(cái)稅角度研究的文章較少。

改革開放以來，中國的許多學(xué)者致力于非營利組織的研究，進(jìn)行了大量開創(chuàng)性的工作，在法律法規(guī)、監(jiān)管問題、經(jīng)營策略、治理結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)管理、市場營銷、績效評價(jià)等方面進(jìn)行了廣泛而深入的研究。在對非營利組織的財(cái)稅政策研究方面也取得了一定的成果。通過翻譯外文相關(guān)資料，參考西方國家已經(jīng)制定好的稅收優(yōu)惠制度，針對我國的實(shí)際情況提出了建議。同時(shí)針對我國非營利組織稅收優(yōu)惠問題以及稅收優(yōu)惠制度實(shí)施中的問題進(jìn)行了廣泛的研究。然而，我國當(dāng)前的理論研究與實(shí)踐操作仍有一定的差距，國內(nèi)學(xué)者對我國非營利組織稅收優(yōu)惠問題的研究存在理論與實(shí)際脫節(jié)的問題，同時(shí)在非營利組織稅收優(yōu)惠政策的具體規(guī)則、非營利組織稅收征收程序與監(jiān)管等方面缺乏深入的闡述和討論。

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