上海住房“夾心層”問題探討

□文/王超然 高俊芳 郭紹冰

（上海工程技術大學管理學院 上海）

上海作為國際化大都市，近幾年來隨著自身經(jīng)濟的快速發(fā)展，作為生活必需品的住房成了城市大多數(shù)人眼中的奢侈品，雖然上海政府在住房保障方面不斷推出新的政策，初步形成“四位一體”的住房保障體系，但是住房“夾心層”問題依然存在，因此解決“夾心層”住房問題仍然是政府和上海人民關注的焦點。

一、城市住房“夾心層”的含義及其產(chǎn)生背景

（一）城市住房“夾心層”含義。城市住房“夾心層”指既承受不起畸高的商品房價格，又不夠資格申請經(jīng)濟適用房，成為住房保證政策無法惠及的城市居民。由于住房保障政策覆蓋范圍比較小，大中城市商品住房價格較高、上漲過快、可供出租的小戶型住房供應不足等原因，一些中等偏下收入住房困難家庭無力通過市場租賃或購買來解決住房問題。同時，隨著城市經(jīng)濟快速發(fā)展，外來務工人員大量流入，以及大學畢業(yè)生和新職工住房支付能力不足，導致住房“夾心層”問題日益顯現(xiàn)。這部分游離于我國住房保障制度之外的住房困難群體通常被稱作“夾心層”。

（二）城市住房“夾心層”產(chǎn)生的背景。1998年，國務院發(fā)布《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房改革加快住房建設的通知》，提出最低收入家庭由政府提供廉租住房，中低收入家庭購買經(jīng)濟適用房，其他高收入家庭購買或租賃市場價商品房，對不同收入家庭實行不同的住房供應政策。經(jīng)過10余年的發(fā)展，我國初步建立起以經(jīng)濟適用房、廉租住房等為主要內(nèi)容的住房保障體系，城市住房保障體系進一步完善。但是，由于政策之間的不銜接、政策執(zhí)行不到位以及商品房價飛速上漲等問題，產(chǎn)生了這樣的一個群體，他們完全依靠個人的經(jīng)濟能力無法解決住房問題，也無法享受到政府的住房保障政策，因此他們承受著沉重的住房壓力，這個群體數(shù)量龐大，主要包括畢業(yè)的大學生、外出務工人員以及普通白領，就是我們所謂的“夾心層”。

二、上海住房保障實施現(xiàn)狀及存在的問題

（一）上海住房保障現(xiàn)狀。目前，上海已初步形成廉租住房、經(jīng)濟適用住房（共有產(chǎn)權房）、公共租賃住房和動遷安置住房“四位一體”的住房保障體系。

2011年8月，《上海市發(fā)展公共租賃住房的實施意見》出臺至今，上海已建設籌措公租房源6萬余套300多萬平方米，部分項目逐步投入供應。“十二五”期間，上海將建設籌措公租房（含單位租賃房）1，000萬平方米、約 20萬套（間）；加上目前已投入使用的各類單位租賃房項目，到2015年末，上海公租房總規(guī)?？赏^1，500萬平方米，覆蓋約100萬常住人口。經(jīng)濟適用住房的申請、受理工作，已在上海市全面鋪開，上海住房保障政策已對人均建筑面積15平方米以下的城鎮(zhèn)居民和外來常住人口，實現(xiàn)了保障全覆蓋。

為了進一步構建完善“四位一體”住房保障體系，目前上海正在研究試行經(jīng)濟適用住房租賃、租售轉(zhuǎn)換新機制；加快保障性住房房源建設和供應，今年全年開工建設和籌措保障性住房1，500萬平方米（約22萬套）；繼續(xù)加大舊區(qū)改造力度，拆除中心城區(qū)二級舊里弄房屋80萬平方米（受益家庭約3.2萬戶），啟動郊區(qū)城鎮(zhèn)危舊房改造；加大保障性房源籌措力度，新出讓商品住房地塊必須按照不小于5%的比例配建保障性住房等。

（二）上海住房保障實施存在的問題。上海在住房保障方面經(jīng)過近幾年努力，在解決住房問題上效果顯著。但仍然存在一系列問題，歸納如下:

1、廉租房制度實施過程中缺乏有效的統(tǒng)計與監(jiān)管機制。一是廉租房體系沒有一個全面統(tǒng)一的制度構建規(guī)劃，沒有健全的信息資料儲備庫；二是廉租房的準入和退出制度不嚴格，加上原有事業(yè)單位運行效率過低，造成了居民使用廉租房時，往往因為缺乏有效的統(tǒng)計與監(jiān)管機制而無法對保障對象的收入進行標準的核定，這就造成了居民在機會面前不平等現(xiàn)象，違背了廉租房建立最初的本意。

2、經(jīng)濟適用房政策定位尚不明確。一是經(jīng)濟適用房的保障力度設定不夠合理。按照現(xiàn)行經(jīng)濟適用房政策，據(jù)估計，通過土地劃撥、稅費減半、政府限價等措施，較之同地段的商品房，經(jīng)濟適用房價格能低15%～20%。從上海2012年的各區(qū)價格對比看來，拋開中心城區(qū)不談，其郊縣的商品房價格也在2萬元/平方米，那經(jīng)濟適用房的價格在1.6萬/平方米左右。顯然，從房價收入比的角度考慮，遠遠不能達到1∶6的國際公認水平；二是經(jīng)濟適用房保障范圍過于寬泛?，F(xiàn)行政策過于寬泛，邊界也不夠明晰。中低收入群體的定義就存在一定異議，對于“中低收入”理解的差異也勢必導致具體執(zhí)行政策時差異顯著。若將其理解成“中等收入+低收入家庭”，其范圍包含全社會家庭總數(shù)的70%；而理解成“中等偏下收入家庭”，范圍就縮減至全社會家庭總數(shù)的30%。兩相比較差距明顯，政府也面臨財政壓力，難以全面扶持，必然導致經(jīng)濟適用房政策的不夠完善。

3、公共租賃住房政策存在局限。一是公共租賃住房與經(jīng)濟適用房和廉租房的準入條件不對接，保障對象的政策覆蓋面交叉重疊，容易造成多重申請，資源浪費；二是公共租賃住房有準入機制，但缺乏退出機制；三是公共租賃住房的租金與市場租金接近，而且配套設施不完善，出租率偏低，實施效果不理想。

三、解決上海住房“夾心層”問題的對策

（一）健全住房保障制度監(jiān)督考核機制。任何一項法律制度實施都需要有效的監(jiān)督才能取得良好的效果。首先，充分發(fā)動社會輿論監(jiān)督力量。住房保障制度涉及千萬家庭的利益，理應由全社會共同監(jiān)督，政府部門應當全面公開保障房審查和監(jiān)督過程，公開透明整個程序，使得廣大群眾充分參與到住房保障的管理之中，贏得群眾的認可和提高政府的公信力；其次，加強住房保障機構的建設，提高住房保障監(jiān)管力度。政府應當建立專門的管理機構及其人員，提高專業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)，加強對住房保障制度的認識，使其熟悉保障住房的監(jiān)管工作，工作中嚴格審查保障人員的資格，清算補貼資金、房屋的維修以及物業(yè)管理等費用，使住房保障工作有效落到實處；最后，對于在住房保障工作中存在嚴重的違法亂紀行為，司法和行政機關應當嚴格懲處，對待任何人一視同仁，絕不姑息。綜上可知，保障公民的住房權是維護社會全面、健康、穩(wěn)定發(fā)展的根本要求，是建設小康社會、和諧社會的重要保障。

（二）建立上海經(jīng)濟適用住房動態(tài)管理機制。隨著上海社會經(jīng)濟不斷向前發(fā)展，財政支付能力，市民的家庭結(jié)構，收入結(jié)構等也將不斷變化。原先的上海經(jīng)濟適用住房的準入標準、建設標準、供應標準、物業(yè)管理標準、退出標準等都將漸漸變得不合時宜。因此，非常有必要建立上海經(jīng)濟適用住房動態(tài)管理機制，根據(jù)上海地區(qū)的實際情況，及時對經(jīng)濟適用住房的有關政策進行動態(tài)調(diào)整，建立上海經(jīng)濟適用住房動態(tài)管理機制，深入貫徹精細化管理理念，建立完善住房保障信息管理系統(tǒng)。通過該系統(tǒng)，不但可以規(guī)范申請、建設、供應、管理、監(jiān)督等一系列的運作流程，實現(xiàn)上海經(jīng)濟適用住房的實時監(jiān)控機制，還將有助于上海信用體系的建設。與此同時，根據(jù)系統(tǒng)提供的動態(tài)數(shù)據(jù)，可以為相關部門和領導在決策調(diào)整上海市經(jīng)濟適用住房的準入、建設和退出等標準時提供重要的參考。

（三）建立種類多樣化的公租房，滿足不同群體的住房需求。考慮到由于公租房本身房源、位置、面積、質(zhì)量等的不同，以及承租者收入水平的差異，建議在公租房的租金標準上設立不同的檔次，形成合理的級差。在房屋整體的建筑上考慮到不同群體的居住需求、生活習慣和收入水平，劃分出不同戶型。公租房的建設標準應該嚴格執(zhí)行《指導意見》中的規(guī)定，單套面積嚴格控制在60平方米以下，以集體宿舍形式建設的公租房也要落實宿舍建筑設計規(guī)范的相關規(guī)定。對于公租房內(nèi)部的配套設施，本著主要滿足基本居住需求、符合安全衛(wèi)生標準和節(jié)能環(huán)保要求的標準來構建即可，再配置以必要的家具和家用電器等設備，這樣對于外來打工人員就可以實現(xiàn)隨時入住的可能。

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