加強(qiáng)橫向府際溝通協(xié)作的思考

文/黃曉雪 劉大中 高玉敏 王 寧

（河北行政學(xué)院 河北·石家莊）

一、橫向府際溝通協(xié)作的必要性

加強(qiáng)社會(huì)管理領(lǐng)域的橫向府際溝通協(xié)作是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到現(xiàn)階段的客觀要求，具有現(xiàn)實(shí)必要性。

（一）加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的需要。改革開(kāi)放30多年來(lái)，發(fā)展著的中國(guó)取得了舉世矚目的成就。但社會(huì)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展就好比我國(guó)整體發(fā)展?fàn)顩r的“短板”，影響國(guó)家整體水平和可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，某種程度上說(shuō)是市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)，需要政府干預(yù)予以糾正和平衡。

（二）政府主導(dǎo)社會(huì)管理的需要?，F(xiàn)階段，我國(guó)社會(huì)自治能力不強(qiáng)。政府應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)起社會(huì)管理職責(zé)，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，營(yíng)造良好的環(huán)境，重點(diǎn)培育社會(huì)自治能力。在完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局的新時(shí)期，加強(qiáng)政府系統(tǒng)內(nèi)部特別是政府間在社會(huì)管理領(lǐng)域的協(xié)調(diào)配合，共同承擔(dān)跨區(qū)域社會(huì)管理責(zé)任。

（三）社會(huì)管理問(wèn)題的跨區(qū)域性。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)當(dāng)前的許多社會(huì)問(wèn)題大多是區(qū)域性甚至全國(guó)性的，單獨(dú)的地方政府難以全面、徹底、有效地解決。如，2009年11月華北地區(qū)普降大到暴雪，河北、山西交界處高速公路擁堵或被迫封閉，車(chē)輛人員嚴(yán)重受困等。地方政府間責(zé)任不清、各自為政、缺乏溝通協(xié)作等問(wèn)題亟待解決。

二、主要問(wèn)題及分析

（一）府際無(wú)序甚至過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。在現(xiàn)行的財(cái)稅制度下，地方發(fā)展以產(chǎn)值和財(cái)政收入為考核、激勵(lì)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)受干部考核選拔模式的導(dǎo)向作用影響，致使一方面社會(huì)管理職能被相對(duì)淡忘和忽視，另一方面地方政府之間的關(guān)系更多地表現(xiàn)為資源和經(jīng)濟(jì)利益的激烈競(jìng)爭(zhēng)，府際關(guān)系缺乏相關(guān)制度規(guī)范，地方保護(hù)嚴(yán)重，無(wú)序、過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)普遍存在。不僅制約著府際溝通協(xié)作，影響了政府組織形成合力，而且導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、區(qū)域福利水平下降及公共資源浪費(fèi)，還容易引發(fā)社會(huì)沖突。

（二）府際溝通協(xié)作明顯缺乏。與美國(guó)形成鮮明對(duì)比，我國(guó)法律制度不健全，府際事權(quán)劃分一直采用行政手段，尚未走上法制軌道，致使府際事權(quán)不明，職責(zé)不清；分稅制在一定程度上規(guī)范了各級(jí)政府間的財(cái)力分配關(guān)系，但現(xiàn)行財(cái)權(quán)分配與府際關(guān)系制度化還有很大差距。地方政府間溝通協(xié)調(diào)受阻，不能滿足處理跨區(qū)域社會(huì)事務(wù)的需要，特別是在關(guān)鍵時(shí)期難以明確分工合作關(guān)系。

（三）社會(huì)管理諸多問(wèn)題顯現(xiàn)。由于社會(huì)問(wèn)題具有普遍性的特征，生態(tài)環(huán)境、勞動(dòng)就業(yè)、老齡化以及食品安全等當(dāng)前最為突出的社會(huì)問(wèn)題，其存在、蔓延以及問(wèn)題的監(jiān)管和處理往往是跨區(qū)域甚至是國(guó)際性的。這就要求所涉及的地方政府協(xié)同進(jìn)行環(huán)境治理，完善就業(yè)政策，甚至對(duì)社會(huì)生產(chǎn)、消費(fèi)、分配、投資、社會(huì)保障及福利、城鄉(xiāng)規(guī)劃等方面做出相應(yīng)的政策調(diào)整。

三、對(duì)策探索

從職能角度看，政府在統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理方面責(zé)無(wú)旁貸。在當(dāng)前階段，各地方政府應(yīng)充當(dāng)好社會(huì)管理的主角，找準(zhǔn)定位，發(fā)揮主導(dǎo)，特別是要加強(qiáng)橫向府際溝通協(xié)作，處理好跨行政區(qū)域的社會(huì)事務(wù)、維護(hù)好社會(huì)秩序，為人民群眾營(yíng)造和諧的生活環(huán)境。

（一）健全府際關(guān)系法律規(guī)范。我國(guó)憲法第89條規(guī)定了國(guó)務(wù)院的職權(quán)，第107條規(guī)定了地方政府的權(quán)限。但未對(duì)權(quán)限進(jìn)行明確劃分，職能定位不清晰，致使府際關(guān)系的協(xié)調(diào)無(wú)章可循。因此，要加強(qiáng)相關(guān)立法工作，清晰確定政府間的職責(zé)和權(quán)限，特別是科學(xué)地配置各地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，合理分權(quán)以平衡資源分配，在法制框架下?tīng)I(yíng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，確認(rèn)府際溝通協(xié)作關(guān)系；真正落實(shí)各項(xiàng)法規(guī)制度，規(guī)范政府行為，提高決策質(zhì)量，確保府際關(guān)系在法制軌道內(nèi)健康運(yùn)行。

（二）轉(zhuǎn)變地方政府工作職能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能應(yīng)界定為政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的間接調(diào)控，也即宏觀管理，這種職能應(yīng)逐漸集中于中央政府；市場(chǎng)監(jiān)管是中央與地方政府的共同責(zé)任領(lǐng)域，應(yīng)逐步探索責(zé)任分配的領(lǐng)域和層次。當(dāng)前，地方政府應(yīng)將關(guān)注點(diǎn)和工作重心從經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管中逐步轉(zhuǎn)移到社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，重視民生，維護(hù)社會(huì)公平，在社會(huì)公共領(lǐng)域盡到自己的責(zé)任。與此同時(shí)，要不斷優(yōu)化現(xiàn)行財(cái)稅制度和干部考核任命方式，減少其不合理性對(duì)良好府際關(guān)系的影響。

（三）創(chuàng)新府際溝通協(xié)作體制機(jī)制。一是溝通協(xié)作體制。要?jiǎng)?chuàng)建橫向府際溝通協(xié)作體制，成立機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)權(quán)限，行使府際事務(wù)的決策權(quán)并落實(shí)分工，在平級(jí)不同政府間充當(dāng)溝通協(xié)調(diào)的紐帶；二是溝通交流機(jī)制。創(chuàng)建常規(guī)化業(yè)務(wù)溝通交流渠道，圍繞重難點(diǎn)工作，交流經(jīng)驗(yàn)，切磋方法，共商對(duì)策，互助提高，同時(shí)注意促進(jìn)政府間（包括城鄉(xiāng)政府間）人員交流，通過(guò)換位體驗(yàn)，認(rèn)識(shí)和實(shí)踐社會(huì)管理的方方面面，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，探索規(guī)律；三是協(xié)調(diào)合作機(jī)制。按照民主化的要求建立地方訴求表達(dá)機(jī)制，并在此基礎(chǔ)上建立地方府際平等公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、府際沖突協(xié)商機(jī)制和利益分享、補(bǔ)償機(jī)制，彌補(bǔ)條塊分割在規(guī)范橫向府際關(guān)系、協(xié)調(diào)爭(zhēng)議、促進(jìn)合作方面的不足；四是專(zhuān)項(xiàng)工作平臺(tái)。在不同領(lǐng)域建立對(duì)應(yīng)于常規(guī)機(jī)制的府際應(yīng)急管理專(zhuān)項(xiàng)合作平臺(tái)，以及時(shí)、有效、專(zhuān)業(yè)和經(jīng)濟(jì)為原則，多方合作，合理配置使用人財(cái)物等資源，以應(yīng)對(duì)各種府際關(guān)系的特殊要求，解決跨領(lǐng)域、跨區(qū)域的特殊問(wèn)題；五是要素流轉(zhuǎn)機(jī)制。放眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)和全局，走出政府營(yíng)利誤區(qū)，逐步建立和完善府際的生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和轉(zhuǎn)接機(jī)制。減少政策限制，完善技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)銜接，逐步實(shí)現(xiàn)金融、戶籍、社保、就業(yè)、工資、教育的統(tǒng)籌管理，使區(qū)域間、城鄉(xiāng)間轉(zhuǎn)接成為可能，促進(jìn)要素流動(dòng)，維護(hù)社會(huì)公平。

（四）革新協(xié)作的技術(shù)和手段。一是建立府際溝通協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，使政府對(duì)公眾的跨域性服務(wù)更加親和便捷；二是打造信息安全技術(shù)平臺(tái)，鑄就政府工作的“防火墻”；三是研發(fā)府際溝通協(xié)作系統(tǒng)的對(duì)內(nèi)監(jiān)測(cè)機(jī)制，形成對(duì)各方政府的監(jiān)督和約束，保證府際溝通協(xié)作的工作質(zhì)量；四是完善網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，掌握主導(dǎo)權(quán)，實(shí)時(shí)監(jiān)控和引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿情良性發(fā)展。

[1]林尚立.國(guó)內(nèi)政府間關(guān)系[M].浙江人民出版社，1998.

[2]謝慶奎.中國(guó)政府的府際關(guān)系研究[N].北京大學(xué)學(xué)報(bào)，2000.1.

[3]張明軍，汪偉全.論和諧地方政府間關(guān)系的構(gòu)建：基于府際治理的新視角[J].中國(guó)行政管理，2007.11.