環(huán)境執(zhí)法中存在的問題和對策淺析

劉 峰，蘇宏智

(睢寧縣環(huán)保局，江蘇 睢寧 221200)

近年來，睢寧縣的環(huán)境執(zhí)法工作逐步形成以日常監(jiān)督執(zhí)法為基礎(chǔ)，以集中式執(zhí)法檢查活動為推動，以環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法稽查為保證，以公眾和輿論監(jiān)督為支持的現(xiàn)場監(jiān)督執(zhí)法工作體系。睢寧縣在環(huán)境執(zhí)法過程中，查處了一批典型環(huán)境違法案件，解決了一批突出環(huán)境問題，震懾了環(huán)境違法行為，促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和局部地區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善。但隨著經(jīng)濟發(fā)展速度加快、環(huán)境資源壓力增大，環(huán)境執(zhí)法工作也面臨越來越多的新情況、新問題。

1 睢寧縣環(huán)境執(zhí)法工作現(xiàn)狀

1.1 執(zhí)法范圍

從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)組成來看，目前睢寧縣環(huán)境執(zhí)法工作可以分為兩部分:一是重點排污企業(yè)監(jiān)管，目前全縣列入國家重點排污企業(yè)名單的有4家，列入省、市重點排污企業(yè)名單的有36家，囊括縣域范圍內(nèi)的所有產(chǎn)生較大污染的企業(yè);二是非重點排污企業(yè)、個體戶等，從2010年統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，該群體數(shù)量約900家，該群體有數(shù)量大、分布廣、單個規(guī)模小等特點，分布于全縣各街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn) (園區(qū))、農(nóng)村。

1.2 執(zhí)法手段

近年來，睢寧縣環(huán)保局全面落實科學(xué)發(fā)展觀，創(chuàng)新工作方法和執(zhí)法手段，不斷加大環(huán)境執(zhí)法力度，環(huán)境執(zhí)法工作已經(jīng)形成以集中式執(zhí)法檢查活動為推動，以日常監(jiān)督執(zhí)法檢查為主，以錯時錯位執(zhí)法檢查為輔;以本級監(jiān)管監(jiān)察為主，上級聯(lián)動執(zhí)法檢查為輔;以現(xiàn)場檢查為主，以利用現(xiàn)代科技手段為輔;以環(huán)保執(zhí)法人員檢查為主，環(huán)保義務(wù)監(jiān)督員監(jiān)督為輔的長效多維全天候立體式環(huán)境監(jiān)管機制。

1.3 執(zhí)法成效

2010年，環(huán)保局共出動執(zhí)法人員1800多人次，檢查企業(yè)近400家次，征收排污費450萬元。對32家違法企業(yè)進行立案，關(guān)閉企業(yè)2家，停產(chǎn)治理企業(yè)2家，限期治理企業(yè)25家，共處罰款40余萬元。除了每月1次的重點源企業(yè)現(xiàn)場環(huán)境監(jiān)察、每季度1次的執(zhí)法檢查和聯(lián)動執(zhí)法檢查外，睢寧縣環(huán)保局還組織開展了新建項目的“三同時”環(huán)境監(jiān)察和限期治理的執(zhí)法監(jiān)察。

2010年，睢寧縣環(huán)保局共完成調(diào)處群眾來信、來訪、環(huán)?！?10”投訴80起 (其中來電61件、來信12件、來訪7批次)，處理率達到100%，結(jié)案率100%，群眾滿意率99%以上。

此外還順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展形勢，積極轉(zhuǎn)換執(zhí)法思想，圍繞當(dāng)前急需辦理的、群眾呼聲較高的案件，抓重點，抓熱點，變被動執(zhí)法為主動執(zhí)法，開展了污染企業(yè)專項整治檢查、輻射專項執(zhí)法檢查、小塑料行業(yè)專項檢查以及醫(yī)療固廢專項執(zhí)法檢查等一系列專項執(zhí)法檢查活動，通過上述活動的開展，提高了睢寧環(huán)境質(zhì)量，增加了環(huán)境容量，有力地震懾了環(huán)境違法行為，取得了很好的效果。

2 當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法工作中存在的問題

(1)執(zhí)法隊伍能力有待加強，人員素質(zhì)有待提高，執(zhí)法中服務(wù)發(fā)展的意識有待加強。主要表現(xiàn)在:①執(zhí)法人員執(zhí)法決心不大。執(zhí)法過程中有畏縮心理，對檢查發(fā)現(xiàn)的環(huán)境違法行為受外界因素影響干擾大;專項執(zhí)法檢查過程中責(zé)任心不強，現(xiàn)場檢查沒有深入、全面、細(xì)致地詢問和檢查。②執(zhí)法手段不足。只滿足于工作時間的例行檢查，錯時檢查、夜間檢查和假期檢查較少;執(zhí)法依據(jù)運用太少，集中在未批先建和超標(biāo)排放的個別違法行為，沒有對各種類型的環(huán)境違法行為進行查處。③執(zhí)法成效不佳。檢查次數(shù)多、出動人員多、檢查廠次多，但是發(fā)現(xiàn)問題很少，立案查處很少，沒有很好地起到警示作用。④執(zhí)法能力不夠。監(jiān)察人員從數(shù)量和素質(zhì)上還不能完全適應(yīng)工作需要，造成執(zhí)法工作中抓不住重點，查不出問題，或者發(fā)現(xiàn)了違法行為不能及時固定證據(jù)，為依法處罰帶來了困難。

(2)部分企業(yè)負(fù)責(zé)人治理污染的積極性和主動性不高，持觀望態(tài)度。少數(shù)企業(yè)為降低生產(chǎn)成本，追求高利潤，污染設(shè)施雖然建成但卻不能很好運行。有時為了應(yīng)付檢查或逃避處罰，往往采取白天開晚上停，檢查時開檢查后停，從而導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境質(zhì)量得不到明顯改善。還有個別企業(yè)竟然視國家法律于不顧，遲遲不上治污項目，明明知道所排放的污染物嚴(yán)重污染環(huán)境，危害人的身體健康，就是不予積極治理。由于法律規(guī)定的罰款額度偏低，對違法排污企業(yè)一次最多只能罰款數(shù)十萬元，污染治理成本高于排污成本，守法成本大于違法成本，企業(yè)寧愿被環(huán)保部門處罰也不愿意投資進行污染治理。相關(guān)環(huán)保法律把實施關(guān)停、限期治理等具有威懾力的管制手段授予了地方政府，環(huán)保部門只有建議權(quán)而沒有決定權(quán)。對環(huán)保做得好的企業(yè)缺乏鼓勵和重獎措施，企業(yè)做好環(huán)保工作的積極性沒有很好地調(diào)動起來。

(3)受經(jīng)濟條件和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的限制，部分工業(yè)企業(yè)的規(guī)模和檔次較低，由于歷史欠賬太多，污染物很難做到達標(biāo)排放，污染治理難度較大;部分新上企業(yè)在源頭上并沒有把好關(guān)，在沒有執(zhí)行環(huán)評與“三同時”制度情況下就辦理了其他審批手續(xù)，沒有形成齊抓共管格局。

(4)由于受人員車輛等因素的影響，對群眾環(huán)境問題的投訴，有的不能及時查處。加之人民群眾對生活質(zhì)量的要求明顯提高，依法維護環(huán)境權(quán)益的意識普遍增強，環(huán)境問題已經(jīng)成為群眾關(guān)注的熱點之一。

3 環(huán)境執(zhí)法的對策和建議

3.1 加強環(huán)保政績考核，促使各級政府切實加強環(huán)境管理工作

環(huán)保法規(guī)定，地方人民政府應(yīng)對本轄區(qū)范圍的環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)。地方政府要把加強環(huán)境保護工作作為提高執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的重要內(nèi)容來對待，研究制定環(huán)保工作的重大決策，及時解決環(huán)保工作中面臨的重大問題，認(rèn)真履行上級政府與下級政府簽訂的環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制，積極完成責(zé)任制的任務(wù)。要把環(huán)境保護工作擺在突出位置，要把環(huán)保工作與領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核聯(lián)系起來，實行一票否決，嚴(yán)格實行環(huán)境保護工作目標(biāo)責(zé)任制，簽訂的環(huán)保目標(biāo)責(zé)任書，要一級抓一級，層層抓落實，確保責(zé)任到位、措施到位、工作到位。

3.2 完善執(zhí)法制度，強化執(zhí)法手段

要嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保法律、法規(guī)，強化依法行政意識，堅持日常監(jiān)督與集中整治結(jié)合，加大環(huán)保執(zhí)法力度。對不執(zhí)行環(huán)境影響評價、違反建設(shè)項目“三同時”制度、不正常運轉(zhuǎn)污染治理設(shè)施、超標(biāo)排放污染物、不遵守排污許可證相關(guān)規(guī)定，造成重大環(huán)境污染事故的單位和領(lǐng)導(dǎo)人要追究責(zé)任。在重要生態(tài)功能保護區(qū)內(nèi)違法開發(fā)建設(shè)或違規(guī)采礦造成生態(tài)破壞等違法行為，要予以重點查處。加大對各類工業(yè)開發(fā)區(qū)的環(huán)境監(jiān)管力度，對達不到環(huán)境質(zhì)量要求的，要限期整改。嚴(yán)格執(zhí)行排污收費制度，加大征收力度，足額核定、足額征收，任何部門和個人在排污費征收上不能亂開免征少征的口子，必須免征少征要按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

要進一步完善環(huán)境管理機制，強化執(zhí)法手段，增強相關(guān)部門環(huán)境監(jiān)管的協(xié)調(diào)性、整體性。環(huán)保部門要嚴(yán)把環(huán)境影響評價和建設(shè)項目“三同時”審批關(guān)，嚴(yán)格實行環(huán)保審批一票否決制;土地部門對未辦理環(huán)境影響評價批復(fù)文件的項目，不得審批用地，金融機構(gòu)不得發(fā)放信貸，工商部門不予辦理工商登記，各有關(guān)部門要齊抓共管。要加強行政監(jiān)督力度，建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有力、高效運轉(zhuǎn)的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系。建立重大環(huán)境違法問題解決制度，對重大環(huán)境違法問題實行掛牌督辦。建立和完善環(huán)保部門與有關(guān)部門的聯(lián)合執(zhí)法機制，嚴(yán)格實行部門之間環(huán)境違法案件移送制度，提高執(zhí)法效率。完善執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法行為，強化環(huán)保執(zhí)法規(guī)范化管理，實行執(zhí)法責(zé)任追究制，加強對環(huán)保執(zhí)法活動的行政監(jiān)察。

要利用好區(qū)域限批、后督察等執(zhí)法手段，提高環(huán)境執(zhí)法的效能，保障環(huán)境法律法規(guī)得到有效落實。

3.3 建立公眾參與環(huán)境執(zhí)法機制與制度，增強群眾環(huán)境法制意識，強化社會公眾環(huán)境監(jiān)督機制

環(huán)境保護是社會公益性事業(yè)，是全民的事業(yè)，要廣泛開展環(huán)保宣傳教育，提高公眾的環(huán)境意識和參與環(huán)保的熱情，鼓勵和引導(dǎo)公眾、社會團體參與到環(huán)境保護事業(yè)中。充分發(fā)揮群團組織和社區(qū)組織的作用，調(diào)動社會環(huán)保團體和環(huán)保志愿者的積極性，對查處的環(huán)境違法信息及時公開，滿足公眾環(huán)境知情權(quán)，拓寬公眾環(huán)保參與渠道，保障公眾環(huán)境權(quán)益。在重點、敏感環(huán)境區(qū)域聘用社會環(huán)境監(jiān)督員，對相關(guān)企業(yè)違法排污行為實施有獎舉報，形成政府行政監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督相結(jié)合的環(huán)境監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。充分發(fā)揮電視臺、電臺、報社、網(wǎng)站等媒體的作用，宣傳環(huán)保法律法規(guī)和知識，公布環(huán)境質(zhì)量狀況，表彰環(huán)保先進典型，曝光批評環(huán)境違法行為，為環(huán)保執(zhí)法工作提供強大的輿論支持和精神動力。

3.4 加大企業(yè)違法成本，降低守法成本

對違法、違規(guī)排污企業(yè)要徹底清查，加重處罰力度，使其為違法行為付出高昂代價，避免和減少違法、違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。要建立長效嚴(yán)管機制，消滅企業(yè)的僥幸心理，使其為違法排污承擔(dān)高成本、高風(fēng)險，使企業(yè)逐漸走上規(guī)范經(jīng)營和良性競爭。同時，對守法排污企業(yè)要從稅收、金融等政策方面給予支持和鼓勵，使其得到實惠，從而降低守法成本，使污染控制工作從“要我做”變成“我要做”。

3.5 加強學(xué)習(xí)及能力建設(shè)，提高環(huán)境執(zhí)法水平和能力

要制定培訓(xùn)規(guī)劃，抓好人員培訓(xùn)，要不斷充實隊伍人才，改善人員結(jié)構(gòu)，提高執(zhí)法人員的綜合執(zhí)法水平;開展稽查工作，建立內(nèi)部監(jiān)督、層級監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機制;要暢通12369環(huán)保熱線，實行政務(wù)公開，加強社會監(jiān)督;建立突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急體系和預(yù)案，初步建成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、功能全面、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機制;按照現(xiàn)代化要求，積極推進環(huán)境監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè);要建立并逐步完善縣環(huán)境監(jiān)控中心。對全縣重點污染源要安裝主要污染物在線監(jiān)控平臺，實現(xiàn)在線遠(yuǎn)程實時監(jiān)控，確保污染治理設(shè)施正常運轉(zhuǎn)和長期穩(wěn)定達標(biāo)排放。

4 結(jié)語

今后環(huán)境執(zhí)法中，要圍繞環(huán)境保護中心工作，堅持監(jiān)管與服務(wù)并舉、依法行政與強化治理并重、環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展并進的理念，要以對環(huán)境保護事業(yè)高度負(fù)責(zé)的精神，采用有效的環(huán)境管理手段和措施，加大執(zhí)法力度，提高執(zhí)法水平，努力開創(chuàng)環(huán)境執(zhí)法工作新局面。