中小河流災(zāi)害防治及對策

□鄭 燁（河南省開封水文水資源勘測局）

全球各國科學(xué)家上百年持續(xù)的觀測和幾十年艱辛的探索，為人類揭示了一個不爭的事實(shí)：全球平均氣溫在過去100年中上升了0.74℃，而且這種變暖的趨勢還在繼續(xù)。關(guān)于全球氣候變化一個重要的結(jié)論是：氣候變化將會導(dǎo)致氣候事件變率增加和極端天氣發(fā)生的可能性增加，包括降水的變率增加，極端干旱、連續(xù)干旱以及強(qiáng)降水發(fā)生的頻率增加。這就意味著洪澇、干旱、臺風(fēng)和山洪等災(zāi)害的發(fā)生頻率和影響程度都將加大，對人民生命和財產(chǎn)安全將構(gòu)成更加嚴(yán)重的影響。全球氣候變化是當(dāng)今世界共同面臨的重大課題。

1.中小河流災(zāi)害

我國中小河流洪澇災(zāi)害損失十分嚴(yán)重，已成為江河防洪重點(diǎn)薄弱環(huán)節(jié)。是中國目前防洪減災(zāi)體系的薄弱環(huán)節(jié)。數(shù)據(jù)顯示，近些年來，中國因自然災(zāi)害造成的財產(chǎn)損失和人員傷亡中，中小河流和山洪等地質(zhì)災(zāi)害原因占到七成，我們大量的中小河流，防洪標(biāo)準(zhǔn)比較低，災(zāi)害比較嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，一般年份中小河流水災(zāi)損失約占全國水災(zāi)損失的80%。中小河流防洪問題引起了黨中央、國務(wù)院高度重視和社會各界廣泛關(guān)注，2008年、2009年中央1號文件明確提出要加大投入、加快中小河流治理。2008年水利部、財政部聯(lián)合啟動了《全國重點(diǎn)地區(qū)中小河流近期治理建設(shè)規(guī)劃》編制工作，針對有防洪任務(wù)的8600多條中小河流，按照輕重緩急，將其中2209條重要河流納入規(guī)劃，總投資500億元，其中中央投資310億元，計(jì)劃6年完成治理任務(wù)。規(guī)劃于2009年開始實(shí)施，已安排中央財政專項(xiàng)資金50億元。目前，全國重點(diǎn)地區(qū)中小河流治理總體進(jìn)展順利，啟動的266個項(xiàng)目中，已有一半以上項(xiàng)目開工建設(shè)，部分已完工或基本建成的項(xiàng)目在今年的防洪中發(fā)揮了重要作用。針對今年汛期中小河流洪水災(zāi)害嚴(yán)重的現(xiàn)象，8月初，財政部商水利部又追加安排投資20億元，同時決定提前下達(dá)2011年資金計(jì)劃30億元，重點(diǎn)用于今年洪澇災(zāi)害嚴(yán)重或發(fā)生超標(biāo)準(zhǔn)洪水的河流河段治理。下一步，按照國務(wù)院第120次常務(wù)會議提出的《全國重點(diǎn)地區(qū)中小河流近期治理建設(shè)規(guī)劃》“6年任務(wù)爭取用3年時間完成”的要求，財政部、水利部將加大投入力度，加強(qiáng)前期工作，強(qiáng)化指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，確保規(guī)劃順利實(shí)施。同時，啟動新一輪中小河流治理規(guī)劃編制工作，再規(guī)劃治理3000條左右，使中小河流防洪能力大幅度提高，確保人民生命財產(chǎn)安全。

2.中小河流災(zāi)害防治

中小河流治理是一項(xiàng)龐大的工程，整個工程預(yù)計(jì)的投資量數(shù)以千億元人民幣計(jì)，中國將在5年內(nèi)基本完成這項(xiàng)工程。發(fā)改委除了保證資金到位外，還要增加投資總量，在整個投資結(jié)構(gòu)里，要優(yōu)先進(jìn)行水利投資、地質(zhì)災(zāi)害防治投資和生態(tài)環(huán)境綜合治理投資。另外也會多元籌資，除中央政府加大投入，地方政府也要盡力而為。此外，也要吸引社會投資，同時建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制來籌得資金。

要優(yōu)先治理洪澇災(zāi)害易發(fā)、保護(hù)區(qū)人口密集、保護(hù)對象重要的河流河段；堅(jiān)持以人為本、科學(xué)防治、依法防治、防治結(jié)合、以防為主的方針，以提高城鄉(xiāng)防洪減災(zāi)能力為目標(biāo)，以城鎮(zhèn)防洪、中小河流治理為重點(diǎn),加強(qiáng)預(yù)測、預(yù)報、預(yù)警能力和應(yīng)急能力建設(shè)，努力構(gòu)建完善的防洪減災(zāi)體系。

2.1 加強(qiáng)中小河流暴雨災(zāi)害防治的必要性

大江大河歷來是我國防汛抗洪的重點(diǎn)，但是水災(zāi)發(fā)生幾率更多的往往是中小河流和中小型水庫。近年來我國防汛形勢特點(diǎn)總的是大江大河在持續(xù)加大投入，建立水文遙測系統(tǒng)、提高堤壩防洪能力后水勢平穩(wěn)，一些地區(qū)遭受洪澇災(zāi)害，損失慘重，主要是中小河流、中小水庫失事造成的。

中小河流洪澇災(zāi)害嚴(yán)重的主要原因：一是防洪標(biāo)準(zhǔn)低。絕大多數(shù)中小河流防洪標(biāo)準(zhǔn)都是3-5年一遇，遇到常見洪水就可能發(fā)生洪澇災(zāi)害。二是一些地區(qū)為了追求眼前的經(jīng)濟(jì)利益，盲目開發(fā)、亂采礦石、攔河設(shè)障、擠占河道，一旦發(fā)生洪水就會造成重大經(jīng)濟(jì)損失。三是中小河流流域面積小，匯流快，氣象監(jiān)測困難，水文觀測站點(diǎn)缺少，防洪難度很大。四是中小河流地質(zhì)地貌情況復(fù)雜，發(fā)生洪水時極易誘發(fā)山地災(zāi)害，造成人員傷亡。五是中小河流治理的資金投入不足。近年來國家增加了對水利的投入，但是這些資金主要用于大江大河和大湖的治理，中小河流的投入不足。以上原因讓我們清楚的看到，在國家對水利投入不斷加大、大江大河御洪能力穩(wěn)步提高的同時，加強(qiáng)對中小河流暴雨災(zāi)害防治是非常必要和迫在眉睫的。

2.2 中小河流的暴雨災(zāi)害已經(jīng)引起國家的重視

黨中央國務(wù)院十分重視應(yīng)對氣候變化工作，黨的十七大報告中首次對應(yīng)對氣候變化提出要求，即“加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)，為保護(hù)全球氣候做出新貢獻(xiàn)”。對中小河流的治理，中央高度關(guān)注，要求全國開展重點(diǎn)地區(qū)中小河流治理規(guī)劃編制工作。

2.2.1 立足現(xiàn)有規(guī)劃。專項(xiàng)規(guī)劃要以現(xiàn)有規(guī)劃和正在編制的有關(guān)規(guī)劃為基礎(chǔ)，并根據(jù)近年來防洪減災(zāi)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，統(tǒng)籌確定實(shí)施安排。

2.2.2 突出治理重點(diǎn)。中小河流和江河主要支流治理要以人口集中、洪水威脅大、洪澇災(zāi)害易發(fā)、有重要保護(hù)對象的區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)；山洪災(zāi)害防治以暴雨強(qiáng)度大，直接威脅城鎮(zhèn)、集中居民點(diǎn)或重要設(shè)施安全的防治區(qū)為重點(diǎn)；易災(zāi)地區(qū)水土流失綜合治理以水力侵蝕嚴(yán)重縣、人口密集的中小河流、山洪泥石流災(zāi)害易發(fā)區(qū)以及山洪泥石流災(zāi)害對國家重要基礎(chǔ)設(shè)施威脅大的地區(qū)為重點(diǎn)，工程措施與非工程措施相結(jié)合，強(qiáng)化防洪非工程措施的建設(shè)。

2.2.3 注重前期工作。要優(yōu)先安排已有前期工作基礎(chǔ)的治理項(xiàng)目，沒有規(guī)劃依據(jù)、前期工作薄弱的項(xiàng)目不列入規(guī)劃。

2.2.4 加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。中小河流和江河主要支流治理要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上下游、干支流、左右岸、區(qū)域和流域的關(guān)系，妥善處理防洪與河湖生態(tài)保護(hù)的關(guān)系；易災(zāi)地區(qū)水土流失綜合治理范圍要與山洪災(zāi)害防治范圍相協(xié)調(diào)。專項(xiàng)規(guī)劃成果要與水利發(fā)展“十二五”規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃相銜接。

2.3 如何開展中小河流暴雨災(zāi)害防治工作

2.3.1 暴雨災(zāi)害易發(fā)區(qū)的調(diào)查編制

要卓有成效的開展中小河流暴雨災(zāi)害防治工作，首先應(yīng)對區(qū)域內(nèi)的河流全面了解，這個了解不僅是根據(jù)歷史資料來了解，更應(yīng)該走下去了解，現(xiàn)時與歷史相結(jié)合，深入調(diào)查中小河流暴雨災(zāi)害易發(fā)區(qū)并編制成冊是開展這項(xiàng)工作的第一步。這步工作應(yīng)涉及以下內(nèi)容：對歷史上發(fā)生過的洪水災(zāi)害進(jìn)行分析研究，探討洪水及洪水災(zāi)害的特性與成因；在實(shí)地調(diào)查、摸底的基礎(chǔ)上，建立完善的躲災(zāi)和避災(zāi)預(yù)案；探討建立快速、準(zhǔn)確的降雨實(shí)時觀測系統(tǒng)及洪水預(yù)報系統(tǒng)，研究建立區(qū)域暴雨與洪泛區(qū)災(zāi)害損失的相關(guān)關(guān)系實(shí)用模型；在走訪、調(diào)查的基礎(chǔ)上，總結(jié)探討如何采取多種形式廣泛動員和組織全民搞好避災(zāi)工作，探討系統(tǒng)治理洪水災(zāi)害的措施和途徑。

2.3.2 用非工程措施來防御洪水

從大江大河的防汛抗洪經(jīng)驗(yàn)來看，洪水預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)作為防汛抗洪的非工程措施，它的投資少、見效快，在防汛抗洪中所起的作用是巨大而不可替代的，因此在中小河流暴雨災(zāi)害易發(fā)區(qū)建立洪水預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)是防治手段之一。隨著無線電通信技術(shù)的發(fā)達(dá)，無線通信得到迅速推廣普及，這為建設(shè)洪水預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)提供了穩(wěn)定而多樣的信道。從目前的情況看，洪水預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)的管理運(yùn)行工作主要由水文部門完成，行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部和地方老百姓對系統(tǒng)知之甚少，因此，建立、健全上下聯(lián)動、左右配合的洪水防御組織體系，是有效防御洪水的重要保障。各地重點(diǎn)突出鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及村組的組織建設(shè)、落實(shí)基層干部的防災(zāi)責(zé)任，主要從以下五個方面抓緊、抓實(shí)：首先，各洪水易發(fā)區(qū)都明確行政首長為洪水防御第一責(zé)任人，汛期發(fā)生較大降雨時主動向水文、氣象、國土等部門了解本次降雨的范圍、強(qiáng)度及是否引發(fā)災(zāi)害，所有鄉(xiāng)、村干部都聯(lián)系防范責(zé)任區(qū)；其次，落實(shí)干部防災(zāi)責(zé)任，重點(diǎn)是如何確保人員安全、組織群眾和物資轉(zhuǎn)移；第三，制定部門防災(zāi)職責(zé)，水利、水文、氣象、國土、衛(wèi)生、安全監(jiān)督等部門都明確洪水防御職責(zé)；第四，把各級領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)洪水防御工作的好壞納入到干部考核范疇，作為干部考核、獎罰的一個重要依據(jù)；第五，建立責(zé)任追究制，用嚴(yán)格的責(zé)任追究保證各項(xiàng)職責(zé)落到實(shí)處。

在建立洪水預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)、落實(shí)防災(zāi)責(zé)任的同時，要建立完善的洪水防御預(yù)案。有效防御洪水，涉及到的工作多，一旦爆發(fā)洪水，要能夠迅速組織各方面力量投入到抗災(zāi)中，必須要制定和落實(shí)完備的、操作性強(qiáng)的預(yù)案，包括水庫調(diào)度預(yù)案、人員緊急轉(zhuǎn)移預(yù)案、搶險預(yù)案、救災(zāi)預(yù)案等，其中最主要的是制定詳細(xì)的、以避災(zāi)躲災(zāi)為目的的人員緊急安全轉(zhuǎn)移、安置預(yù)案，涉及到洪水發(fā)生的條件、影響范圍、安全區(qū)域的劃分、人員緊急轉(zhuǎn)移安置方案、預(yù)案啟用條件及程序等各方面內(nèi)容。預(yù)案一經(jīng)制定，各地廣為宣傳，組織干部群眾學(xué)習(xí)、熟悉，有些地方還有必要組織實(shí)踐演習(xí)。這樣當(dāng)洪水來臨時，各級責(zé)任人可迅速啟動預(yù)案，有效組織抗災(zāi)工作，群眾可以按照預(yù)案確定的轉(zhuǎn)移路線緊急逃生，避免關(guān)鍵時刻打亂仗，減少災(zāi)害損失。

2.3.3 用工程措施來防御洪水

中小河流洪水災(zāi)害頻發(fā)的原因，除了天氣因素外，另一個主要原因是人類活動的影響。由于環(huán)境保護(hù)意識的薄弱落后，很多企業(yè)及個人沒有根據(jù)相關(guān)環(huán)保政策對自身活動后果影響行為做出相應(yīng)的補(bǔ)救，造成流域植被破壞嚴(yán)重，水土流失引起河道淤積，同時由于不合理的采砂、采礦以及占河建房、向河道傾倒垃圾等侵占河道的違法行為，導(dǎo)致河道行洪能力日漸萎縮。對于這樣的河流，應(yīng)采取清淤疏浚、修建堤防等工程措施來防御洪水。清淤疏浚的目的是要還河流的天然河道，因此清淤的河段要盡可能的徹底且不讓清淤出來的物質(zhì)再回到河流中。經(jīng)過清淤修堤的河道，要加強(qiáng)后續(xù)管理，避免“前人”清淤修堤之后“后人”跟著破壞。

3.結(jié)語

江河治理是一項(xiàng)極為艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在全面建設(shè)小康社會和向現(xiàn)代化邁進(jìn)的過程中，在大江大河治理取得一定成果的情況下，中小河流治理得到政府的重視，這是國家保障人民生命財產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境日益改善的具體表現(xiàn)。作為老百姓應(yīng)該懂得尊重自然，上下齊心，共同把生命之河治理好、守護(hù)好。

[1]SL61-2003.水文自動測報系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范[S]，北京：中國水利水電出版社，2003.

[2]姚永熙.水文儀器與水利水文自動化[M].南京：河海大學(xué)出版社，2001.