英美行政改革的比較及啟示

蔡秀銀 朱偉

英美行政改革的比較及啟示

蔡秀銀 朱偉

英美是最先在全球掀起聲勢(shì)浩大的行政改革運(yùn)動(dòng)的。將英美行政改革作為一個(gè)整體研究，比較二者則不難發(fā)現(xiàn)在改革背景、改革特征、改革內(nèi)容、改革過(guò)程、改革成效等方面具有許多相似之處，但也有著不同之處。

英國(guó);美國(guó);行政改革;比較;啟示

20世紀(jì)70、80年代以來(lái)，英美兩國(guó)作為當(dāng)代行政改革的先驅(qū)，最先在全球范圍內(nèi)掀起了一場(chǎng)大規(guī)模的政府改革運(yùn)動(dòng)，并取得了顯著的成效。隨后歐美各國(guó)紛紛效仿，我國(guó)也不例外。我國(guó)從1982年以來(lái)經(jīng)歷了五次大的變動(dòng)，整體上看，中國(guó)行政管理體制改革走的是一條螺旋式上升的道路，但是我國(guó)的行政改革總是圍繞著“精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)”的怪圈在運(yùn)轉(zhuǎn)。盡管政府管理從適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制走到了今天大體能夠適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但是我國(guó)的行政體制改革仍存在一些問(wèn)題。因此，對(duì)英美兩國(guó)行政改革進(jìn)行比較分析，對(duì)我國(guó)的行政改革有一定的借鑒意義。

一 英美行政改革的異同分析

1.三大危機(jī)是英美行政改革所面臨的背景，但是在改革的時(shí)間上英國(guó)要略早于美國(guó)。

由于前期政府職能的擴(kuò)張和機(jī)構(gòu)的繁雜導(dǎo)致了三大危機(jī)的爆發(fā)，即財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)。從而，促使英美國(guó)家加快了行政改革的歷程。財(cái)政危機(jī)是行政改革的最主要?jiǎng)恿?。政府通過(guò)行政改革來(lái)消減大規(guī)模的預(yù)算，精簡(jiǎn)冗雜的機(jī)構(gòu)，這樣才能消除政府所面臨的嚴(yán)重財(cái)政赤字的困境。因此，就有西方學(xué)者認(rèn)為財(cái)政推動(dòng)是英美行政改革的最主要?jiǎng)右?。?］

然而，1979年撒切爾政府上臺(tái)執(zhí)政，面對(duì)困難的局面采取強(qiáng)有力的措施進(jìn)行改革，使英國(guó)的行政改革從一開(kāi)始就打上了市場(chǎng)化的烙印，1998年，代表工黨利益的布萊爾政府執(zhí)政，提出建立“使人民生活得更好”的現(xiàn)代化的政府，把公共行政改革和市場(chǎng)化運(yùn)動(dòng)又向前推進(jìn)了一大步。相對(duì)于美國(guó)而言，以前是英國(guó)的殖民地，雖然也沿襲了英國(guó)的行政改革的歷程，但是在時(shí)間上要略晚于英國(guó)。美國(guó)的行政改革從里根總統(tǒng)開(kāi)始，在1981年2月17日發(fā)布了第779號(hào)行政命令，對(duì)工商企業(yè)活動(dòng)管理規(guī)章的改革訂立了五條原則，隨后，根據(jù)這五項(xiàng)原則又制定出改革實(shí)踐十項(xiàng)指導(dǎo)方針。并把審批規(guī)制條例的權(quán)力集中到行政管理和預(yù)算局，對(duì)規(guī)制條例的制定和修訂進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。［1］

2.雖然兩國(guó)都采取了行政改革，但是英國(guó)是“漸進(jìn)式”的改革而美國(guó)是“激進(jìn)式”的行政改革。

通常行政改革的方式有兩種:暴力形式和非暴力形式。暴力形式進(jìn)行的行政改革，一般是通過(guò)一些過(guò)激方式進(jìn)行的改革即激進(jìn)式行政改革;非暴力形式，也就是和平演變的方式，即漸進(jìn)式行政改革。

英國(guó)采取穩(wěn)步推進(jìn)、漸進(jìn)持續(xù)的行政改革，保守黨執(zhí)政長(zhǎng)達(dá)17年，保守黨推行的改革方向基本上被工黨政府所繼承。英國(guó)的保守主義傳統(tǒng)和對(duì)秩序的偏愛(ài)使得英國(guó)的行政改革不可能在短時(shí)間內(nèi)完成，新秩序在取代舊秩序成為現(xiàn)行秩序之前，需要經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)而持久的過(guò)程。同時(shí)從撒切爾政府以來(lái)的歷屆政府持續(xù)推行行政改革，新任政府就是在不斷總結(jié)前任政府改革成敗經(jīng)驗(yàn)、鞏固改革成果的基礎(chǔ)上，推陳出新，不斷對(duì)政策進(jìn)行調(diào)試，促進(jìn)改革的向前發(fā)展。從政府各個(gè)階段來(lái)說(shuō)，行政改革要經(jīng)過(guò)一個(gè)從試驗(yàn)到成功再到大范圍推行的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程不能相互分割，而要保持連續(xù)性。但是美國(guó)當(dāng)代的行政改革是以管理主義為理論指導(dǎo)、市場(chǎng)化為方向、以重塑政府形象的激進(jìn)式變革。

3.從改革內(nèi)容上來(lái)看，英美兩國(guó)改革主要是調(diào)整政府與市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)的關(guān)系。但是英國(guó)政府主推的是自上而下的行政改革，美國(guó)實(shí)行的是自下而上的改革。

兩國(guó)實(shí)行的行政改革是將公共服務(wù)供給市場(chǎng)化，也就是該由企業(yè)管的交給企業(yè)管、該由市場(chǎng)管的交給市場(chǎng)管、該由社會(huì)調(diào)整的留給社會(huì)調(diào)整。即也是明確了政府管什么、怎么管的問(wèn)題，采用新公共管理和新公共服務(wù)理念來(lái)進(jìn)行行政改革。

自撒切爾政府以來(lái)英國(guó)行政改革是一場(chǎng)自上而下的、由首相和內(nèi)閣推動(dòng)的自我變革。但是美國(guó)由于國(guó)家結(jié)構(gòu)形式和英國(guó)不一樣，除了聯(lián)邦政府和50個(gè)州政府以外，還有各縣、市、鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)、特區(qū)等各級(jí)地方政府。在行政關(guān)系上，聯(lián)邦政府與州政府之間實(shí)行分權(quán)，彼此不存在上下級(jí)隸屬關(guān)系。因此，在這種聯(lián)邦制下，制度創(chuàng)新或改革往往發(fā)端于地方政府，繼而推動(dòng)聯(lián)邦政府。所以說(shuō)，美國(guó)的政府重塑運(yùn)動(dòng)是一場(chǎng)自下而上的改革進(jìn)程。

4.英美兩國(guó)行政改革的內(nèi)容是采取引入市場(chǎng)機(jī)制為導(dǎo)向，但是各自的側(cè)重點(diǎn)不相同。

英美兩國(guó)都是西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家，同時(shí)也是在全球范圍內(nèi)最先掀起行政改革浪潮的國(guó)家，其改革所面臨的背景和基礎(chǔ)大同所趨。這樣就決定了兩國(guó)行政改革采取的措施主要表現(xiàn)在以市場(chǎng)機(jī)制為導(dǎo)向的改變政府職能，適度分散中央的權(quán)力，對(duì)地方實(shí)行放松管制等方面，這樣有效的消減了國(guó)家龐大的機(jī)構(gòu)，有利于減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。

由于英國(guó)是單一制國(guó)家，并且受傳統(tǒng)行政體制“韋伯官僚制”的影響。即一個(gè)傳統(tǒng)的中央集權(quán)制國(guó)家，中央牢牢地把握和掌控著地方的權(quán)利。這樣在行政改革時(shí)就得分權(quán)，要重構(gòu)政府間的職能關(guān)系。相對(duì)而言，美國(guó)是放松管制，從根源上來(lái)說(shuō)，美國(guó)是典型的三權(quán)分立與憲法相制衡的國(guó)家，等級(jí)權(quán)森比較嚴(yán)重，政府內(nèi)部過(guò)度的規(guī)制影響了政府的績(jī)效。這樣經(jīng)過(guò)多年的積累就使得政府說(shuō)什么，地方做什么。完全形成了一種“決定——服從”的固定模式，這樣地方官員就會(huì)形成一種懶散、按部就班的工作。同時(shí)大大影響了政府機(jī)構(gòu)的服務(wù)效率和在人們當(dāng)中的“公仆”形象。因此，美國(guó)為了重塑政府形象，側(cè)重于放松管制。

5.英美兩國(guó)的行政改革都取得了顯著的成效，但是兩國(guó)也面臨著不同的問(wèn)題。

英國(guó)的行政改革優(yōu)化了政府職能和組織結(jié)構(gòu)，提高行政效率;公務(wù)員隊(duì)伍得到了統(tǒng)一，結(jié)構(gòu)趨向合理，人員流動(dòng)性比較大，中央與地方關(guān)系得到了改善。同時(shí)也面臨著一些問(wèn)題:分權(quán)化導(dǎo)致了政府缺乏整合協(xié)調(diào)能力，執(zhí)行機(jī)構(gòu)存在各自為政現(xiàn)象;決策與執(zhí)行分開(kāi)后，執(zhí)行機(jī)構(gòu)增多，決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間如何協(xié)調(diào)成為問(wèn)題;工黨執(zhí)政后為了改善與公務(wù)員的關(guān)系，放松了對(duì)政府績(jī)效的管理，導(dǎo)致內(nèi)閣各個(gè)部門(mén)、地方政府之間出現(xiàn)寬嚴(yán)不平衡現(xiàn)象。

相對(duì)而言，美國(guó)的行政改革只有其中一點(diǎn)廢除過(guò)時(shí)的規(guī)章制度取得了顯著成效，而其他三項(xiàng):建立有使命感的預(yù)算制度、改變照章辦事認(rèn)識(shí)制度、簡(jiǎn)化政府改革都沒(méi)有取得進(jìn)展性成效，在文官制度改革方面也只是雷聲大雨點(diǎn)小，光說(shuō)不做，也就形成了一種“空頭承諾”的行為。

二 對(duì)我國(guó)的啟示

我國(guó)的行政改革與西方國(guó)家行政改革的社會(huì)環(huán)境不一樣，我國(guó)面臨著雙重環(huán)境。我國(guó)還沒(méi)有完全過(guò)渡到工業(yè)社會(huì)，在向現(xiàn)代化道路前進(jìn)的同時(shí)，也面臨著西方國(guó)家的挑戰(zhàn)。在面對(duì)信息化和全球經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)時(shí)，我國(guó)先進(jìn)的管理行政還沒(méi)有確立，還保留一部分傳統(tǒng)行政。這就要求我們要立足于中國(guó)國(guó)情，走一條中國(guó)特色的行政改革之路。［2］

1.要轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)比較完善的社會(huì)主義公共行政體制，加快服務(wù)型政府的進(jìn)程。

我國(guó)在1984年就提出政企分開(kāi)改革，隨后1988年提出要轉(zhuǎn)變政府職能，但是到現(xiàn)在轉(zhuǎn)變政府職能經(jīng)過(guò)二十多年，這個(gè)問(wèn)題依然沒(méi)有得到根本性的解決。主要表現(xiàn)在:一是政府的“越位、缺位”比較嚴(yán)重，我們的政府管了很多不該管、管不好也管不了的事情。二是政府的社會(huì)職能比較薄弱。英美國(guó)家在這個(gè)問(wèn)題上實(shí)行了重新定位政府職能，整頓、優(yōu)化政府職能使政府的決策職能與執(zhí)行職能相分離，并將新公共管理和新公共服務(wù)理念作為政府的執(zhí)政理念。這就要求在超出了政府職能的范圍不應(yīng)該由政府插手的事情不要管。同時(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，精簡(jiǎn)繁雜的機(jī)構(gòu)，使行政審批制度規(guī)范化、制度化、法治化。即要在以人本理念為核心的指導(dǎo)下，以公共服務(wù)為主導(dǎo)，推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善，致力于構(gòu)建以公共服務(wù)為績(jī)效的服務(wù)型政府。

2.要優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，形成部門(mén)職能清晰、政府層次合理、戰(zhàn)略職能綜合的公共行政機(jī)構(gòu)。

現(xiàn)在經(jīng)常出現(xiàn)這種情況:在解決一個(gè)問(wèn)題時(shí)，同時(shí)牽涉到好幾個(gè)管轄部門(mén)，這時(shí)就會(huì)出現(xiàn)相互推諉、扯皮的現(xiàn)象發(fā)生，從而使這個(gè)問(wèn)題一拖再拖得不到徹底解決。有人認(rèn)為這是中國(guó)政府的一個(gè)表象，其實(shí)隱藏在這表象背后有著更核心的內(nèi)容，那就是“權(quán)利部門(mén)化，部門(mén)利益化，利益集團(tuán)化，集團(tuán)利益法定化”。最根本的原因是我國(guó)的立法程序存在很大的漏洞，人大頒布的眾多法律中大部分的立法前期工作都是由政府部門(mén)主導(dǎo)的，部門(mén)在起草法律法規(guī)時(shí)會(huì)本能的把自身利益作為出發(fā)點(diǎn)，一旦等起草完后報(bào)相關(guān)部門(mén)審核時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)對(duì)那些部門(mén)的利益有沖突時(shí)就會(huì)要求他們之間進(jìn)行協(xié)商，這樣的法律就使得政府部門(mén)的利益被維護(hù)，而公眾的利益受損。等到這些法律法規(guī)執(zhí)行時(shí)就會(huì)出現(xiàn)相互“打架”的事情發(fā)生。英國(guó)在政府運(yùn)行方式的變革中提出了:工作目標(biāo)從“規(guī)則為本”到“結(jié)果為本”的轉(zhuǎn)變;上下級(jí)部門(mén)從隸屬關(guān)系到契約關(guān)系的轉(zhuǎn)變;控制機(jī)制從投入、過(guò)程控制到結(jié)果控制的轉(zhuǎn)變;權(quán)力從集中向分權(quán)制度化的轉(zhuǎn)變。這四點(diǎn)值得我們借鑒，這就需要我國(guó)政府部門(mén)之間的職責(zé)分工要明確，避免“錯(cuò)位”現(xiàn)象的發(fā)生，政府部門(mén)之間要適度放權(quán)，進(jìn)行放松管制。并且要將績(jī)效管理引入到政府管理中，來(lái)考核政府的辦事效率，加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)提高政府的行政效能。

3.要加強(qiáng)行政立法，使行政改革納入到法制化軌道，從而推進(jìn)依法行政的歷程。

現(xiàn)在的一些公務(wù)人員依法觀念淡薄，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象依然存在，甚至還有一些人員知法犯法。最突出的就是腐敗問(wèn)題，比如說(shuō):“職業(yè)腐敗、權(quán)錢(qián)交易、司法腐敗，買(mǎi)官賣(mài)官”。然而英國(guó)行政改革采用法律法規(guī)的形式已使公務(wù)員體制的結(jié)構(gòu)、運(yùn)作和精神特質(zhì)深受影響。因此，為了從根本上遏止這些現(xiàn)象的發(fā)生，要增強(qiáng)公務(wù)人員的法律觀念，要加強(qiáng)行政立法，使行政改革納入到法制化軌道。因?yàn)槲覈?guó)是實(shí)行依法治國(guó)的，政府是一個(gè)法治政府，不是人治政府;是一個(gè)為社會(huì)承擔(dān)責(zé)任的政府，對(duì)民眾的疾苦及時(shí)作出回應(yīng)的政府，不是對(duì)公眾的利益漠不關(guān)心的政府;是一個(gè)廉潔政府，不是一個(gè)腐敗政府;是一個(gè)高效的政府，不是奢侈浪費(fèi)的政府。

4.加強(qiáng)政府的創(chuàng)新性建設(shè)，形成決策民主、執(zhí)行有力、科學(xué)咨詢、監(jiān)督高效地現(xiàn)代政府組織運(yùn)行機(jī)制。

當(dāng)前我國(guó)許多地方政府比較關(guān)注的是自身的政績(jī)，大搞一些面子工程。而老百姓的切身利益問(wèn)題沒(méi)有得到根本性的解決。比如說(shuō):上學(xué)、看病、住房、就業(yè)等一些民生問(wèn)題。近年來(lái)比較敏感的問(wèn)題就是群體性事件的頻發(fā)率越來(lái)越高，根源是老百姓的自身利益沒(méi)有合法的訴求，沒(méi)有得到滿意的答復(fù)。可見(jiàn)政府的不公正行為與老百姓的公平意識(shí)已經(jīng)發(fā)生了沖突。而美國(guó)在重塑政府形象時(shí)就充分考慮到這些情況，早在克林頓當(dāng)政時(shí)期，就提出要加大財(cái)政投入到教育、醫(yī)療、就業(yè)等與老白姓切身利益相關(guān)的方面。做的比較好的是:“美國(guó)的住房與城市發(fā)展部同私營(yíng)企業(yè)聯(lián)合，促使住房擁有率達(dá)到創(chuàng)歷史記錄的水平，這就為更多的窮人提供補(bǔ)貼以便他們選擇自己的住房;同時(shí)使第一次買(mǎi)房的人在預(yù)付款上平均少付1000美元?！贝蠹叶贾牢覈?guó)的稅收是取之于民、用之于民。所以說(shuō)政府從老百姓那里收了那么多的稅，政府就得靠國(guó)庫(kù)、財(cái)政來(lái)維持社會(huì)公平正義的底線。如果政府政策制定過(guò)程中受到其他因素的干擾的話，老百姓在政府政策中聲音越來(lái)越小的話，那么公平正義的天平就會(huì)向干擾方傾斜。所以說(shuō)，政府是公平正義的最后一道防線，不管市場(chǎng)是多么的優(yōu)勝劣汰，政府要加強(qiáng)自身的創(chuàng)新性建設(shè)，形成決策民主、執(zhí)行有力、科學(xué)咨詢、監(jiān)督高效地現(xiàn)代政府組織運(yùn)行機(jī)制。

注釋

［1］陳建.美法行政改革的比較與啟示［J］.中共樂(lè)山市委黨校學(xué)報(bào)(新論)，2009(3):11.

［2］孫浩然.中外行政改革的比較及啟示［J］.中共濟(jì)南市委黨校學(xué)報(bào)，2005(1).

［1］周志忍.當(dāng)代國(guó)外行政改革比較研究［M］.國(guó)家行政學(xué)院出版社，1999.

［2］宋世明.美國(guó)行政改革研究［M］.國(guó)家行政學(xué)院出版社，1999.

［3］于軍.英國(guó)地方行政改革研究［M］.國(guó)家行政學(xué)院出版社，1999.

［4］國(guó)家行政學(xué)院國(guó)際合作部.西方國(guó)家行政改革述評(píng)［M］.國(guó)家行政學(xué)院出版社，1998.

［5］［美］B.蓋伊·彼得斯.政府未來(lái)的治理模式［M］.中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001.

Comparative Analysis of Administrative System Between The United States and The Great Britain

Cai Xiuyin Zhu Wei

The administrative system reform has been carried out in the United States and the Great Britain.Considering the reform of the two countries as a whole，the paper made a comparative study in the similarities and the differences of the their reform ，and the focus of the study is on the background，the contents，the procedures and the results of the administrative system reform.

the United States;the Great Britain;administrative system reform;comparison;enlightenment

D523

A

1672－6758(2012)05－0031－2

蔡秀銀，碩士，沈陽(yáng)師范大學(xué)管理學(xué)院2010級(jí)行政管理專業(yè)，遼寧·沈陽(yáng)。研究方向:行政管理的理論與實(shí)踐。郵政編碼:110034

朱偉，碩士，沈陽(yáng)師范大學(xué)管理學(xué)院2010級(jí)行政管理專業(yè)，遼寧·沈陽(yáng)。研究方向:政府知識(shí)管理研究。郵政編碼:110034

Class No.:D523Document Mark:A

(責(zé)任編輯:蔡雪嵐)