建立防治“小金庫”長效機制的探討

■梁耀成

建立防治“小金庫”長效機制的探討

■梁耀成

“小金庫”的存在，不僅會導致會計信息失真，擾亂社會主義市場經(jīng)濟秩序，造成國家財政收入和國有資產(chǎn)的流失，而且容易誘發(fā)和滋生一系列腐敗現(xiàn)象，嚴重敗壞黨風政風和社會風氣，是妨礙經(jīng)濟健康發(fā)展，影響社會和諧穩(wěn)定、危害黨和國家各項事業(yè)發(fā)展的毒瘤，必須堅決予以清除。“小金庫”治理工作是深入貫徹落實科學發(fā)展觀、完善社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求，是建立健全懲治和預防腐敗體系、推進反腐倡廉建設的重大舉措。本文作者結合財政監(jiān)督檢查工作實踐，通過對“小金庫”的表現(xiàn)形式、特征及其成因的剖析，進而提出建立“小金庫”專項治理長效機制的對策和措施。

一、“小金庫”的表現(xiàn)形式和特征

“小金庫”是指違反法律法規(guī)及其他有關規(guī)定，應列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項資金(含有價證券)及其形成的資產(chǎn)。從實際情況來看，“小金庫”以多種形態(tài)存在著，具體包括現(xiàn)金、銀行存款、有價證券、固定資產(chǎn)、股票和債權形態(tài)等?？v觀“小金庫”的形成，不外乎以下兩種情況：一是通過隱匿、截留各種收入形成“小金庫”；二是通過虛列支出、資金返還等方式，將資金轉到本單位財務會計部門賬外形成 “小金庫”。

“小金庫”具有以下一些典型特征：一是“小金庫”的收入來源嚴重依附于權力，沒有了權力，“小金庫”立即成為無源之水、無本之木；二是“小金庫”的形成方式是隱蔽的；三是“小金庫”的實際控制主體一般都是權力部門或職能部門的主要負責人；四是“小金庫”游離于國家財政之外，逃避公共財政制度的監(jiān)督和管理，從根本上背離了財政資金的使用原則與方向，其使用性質(zhì)是違法的。

二、“小金庫”的形成原因

“小金庫”是一種社會現(xiàn)象，問題由來已久，雖經(jīng)多次整治卻仍然沒有阻止其擴張和蔓延趨勢，主要是因為以下幾點：

（一）法紀觀念淡薄是“小金庫”產(chǎn)生的根本原因

“小金庫”問題之所以能夠長期存在，根本原因就在于少數(shù)領導干部和財會人員法紀觀念淡薄，對“小金庫”的性質(zhì)認識不清，對“小金庫”的危害程度認識不夠，或暗中授意或縱容放任，擔當“保護傘”。

（二）“小金庫”具有極強的隱蔽性，不易現(xiàn)形

“小金庫”的秘密只掌握在少數(shù)領導及經(jīng)辦人員手中，其他人難以知曉。即使有人了解內(nèi)幕，也往往缺乏舉報“小金庫”的動機。這是因為“小金庫”往往能夠“惠及”單位全體員工，其“利益普惠性”讓知情人缺少舉報“小金庫”的動機。此外，缺乏對舉報人的保護也使得部分知情人選擇緘默。

（三）對“小金庫”缺乏嚴謹、科學、有效的法律約束機制

對設立“小金庫”的責任人缺乏嚴格的責任追究制度，相關法規(guī)制度不完善、懲處乏力是造成“小金庫”屢禁不止的重要原因。從歷次清查“小金庫”行動來看，對檢查發(fā)現(xiàn)設立“小金庫”的單位，往往只是沒收余額或者象征性地沒收違紀違規(guī)款，然后批評教育了事，鮮有對相關領導和責任人進行的責任追究。由于對“小金庫”的設立者缺乏必要的警示和強有力的威懾，“小金庫”屢查屢犯，最終成為“頑癥”。

三、建立“小金庫”專項治理長效機制的對策和措施

要徹底清除“小金庫”，從根本上解決“小金庫”這個突出問題，必須堅持標本兼治、糾建并舉的原則，從加強教育、完善制度、深化改革、強化監(jiān)督等方面入手，有針對性地出臺制度、采取措施、推進改革，逐步建立從源頭上防治“小金庫”的長效機制。為此，必須采取如下對策和措施建立“小金庫”專項治理長效機制：

（一）加強教育，建立“不愿為”的自律機制

加強教育引導，建立健全防治“小金庫”教育防范機制，是建立“小金庫”專項治理長效機制的根本。預防“小金庫”問題產(chǎn)生，必須首先筑牢思想根基，從源頭上防微杜漸。為此，必須從加強教育入手，不斷提高領導干部和財務人員遵紀守法觀念和廉潔從政意識，構建“不愿”設立“小金庫”的自律機制。

建立健全防治“小金庫”教育防范機制，將防治“小金庫”的教育納入反腐倡廉建設總體格局中，重點加強對各級領導干部尤其是各單位主要負責人的教育，將防治“小金庫”與領導干部廉潔從政和財經(jīng)紀律教育有機結合，強化領導干部遵紀守法觀念、廉潔從政意識和財經(jīng)業(yè)務素養(yǎng)；建立完善警示教育制度，豐富警示教育的方式方法，切實提高教育的針對性和有效性；把防治“小金庫”的相關知識納入財會人員后續(xù)教育的培訓內(nèi)容中，強化財會人員抵制“小金庫”問題的自覺性和堅定性。

（二）完善制度，深化改革，建立“不能為”的防范機制

“小金庫”問題的存在與蔓延，從某種程度上講也與現(xiàn)行收入分配制度、財稅體制等改革正在推進，管理不到位有關。因此，必須狠抓各項制度建設和落實，不斷完善財政體制改革和制度創(chuàng)新，從源頭上切斷“小金庫”的資金來源，構建“不能”設立“小金庫”的防范機制。

1、完善制度。全面總結“小金庫”治理工作經(jīng)驗，深入剖析產(chǎn)生“小金庫”的原因，找準容易滋生“小金庫”的重點環(huán)節(jié)，建立和完善各項法規(guī)制度，加強源頭治理。各單位要進一步建立健全財政財務收支監(jiān)督管理制度和內(nèi)部控制制度，完善賬戶、現(xiàn)金、票據(jù)、會議費、工會經(jīng)費、“三公消費”、國有資產(chǎn)等管理辦法，建立健全約束機制，提高資金資產(chǎn)使用及財務核算的規(guī)范性和有效性，提高制度執(zhí)行力。

2、深化改革。第一，進一步深化部門預算管理改革。深入推進部門預算管理改革，提高預算管理的科學化、精細化水平，強化預算約束。在建立完整、準確的人員編制、車輛編制和實有人員、車輛等基礎信息庫的基礎上，科學制定定額標準，合理核定基本支出，細化預算編制，增強預算透明度。

第二，推進預算績效管理改革。為解決現(xiàn)行預算管理中因單位年末預算指標結余資金較多而突擊花錢的問題，強化預算支出的責任和效率，在細化預算編制的基礎上，推行績效預算管理，逐步實現(xiàn)從注重財政資金投入管理到注重對財政資金支出效果管理的轉變，建立起與公共財政相適應、以提高政府管理效能和財政資金使用效益為核心、科學規(guī)范的預算支出績效考評體系，加快建立“預算編制有目標，預算執(zhí)行有監(jiān)控，預算完成有評價，評價結果有反饋，反饋結果有應用”的預算績效管理模式。

第三，推進預算和決算公開。各級政府財政預算和決算、部門預算和決算，以及政府性基金、國有資本經(jīng)營等方面的預算和決算，都要向社會公開，公開的內(nèi)容要全面并逐步細化。實行網(wǎng)上財政財務公開，把各項財政政策、財政資金以及辦事程序、辦事結果等情況公之于眾，增強財政財務工作透明度，提高和保障人民群眾的知情權、參與權、監(jiān)督權。

第四，推進國庫集中收付制度改革。全面深化國庫集中收付制度改革，實現(xiàn)對各級政府及所有預算單位的全覆蓋。通過國庫集中收付系統(tǒng)對納入國庫集中支付的財政資金的運行情況進行實時監(jiān)控，確保財政資金在國庫單一賬戶體系內(nèi)高效透明運行。

第五，推進政府采購制度改革。深化政府采購制度改革，不斷擴大其實施范圍和采購規(guī)模，規(guī)范政府采購行為。對使用財政性資金采購集中采購目錄內(nèi)或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務，均應按規(guī)定編制并嚴格執(zhí)行政府采購預算，不得無預算或超預算采購。嚴禁未按財政部門批準的采購類型、采購方式和法定程序組織采購，嚴禁出現(xiàn)化整為零規(guī)避公開招標和政府采購監(jiān)管的行為。

第六，推進公務卡制度改革。研究出臺公務卡強制結算的目錄，擴大公務卡強制結算范圍，提高公務支出的透明度。

第七，推進政府非稅收入征管改革。要建立“單位開票，銀行代收，財政統(tǒng)管，政府統(tǒng)籌”的政府非稅收入運行機制。構建政府非稅收入收繳管理信息系統(tǒng)平臺。地方各級財政部門要按照財政部的規(guī)定將按預算外資金管理的收入納入預算管理。同時，以規(guī)范收支和制約權力為核心，推進行政審批制度改革。大力削減行政審批項目，科學界定服務收費項目，嚴格規(guī)范審批程序和收費標準，增強收費行為的透明度。

第八，推行財政票據(jù)電子化改革。全面實施財政票據(jù)電子化管理，形成“以票控費”、“以票管收”機制，從源頭上規(guī)范收費行為。

第九，推進國有資產(chǎn)管理制度改革?？茖W、合理、優(yōu)化配置國有資產(chǎn)，實現(xiàn)資產(chǎn)管理與預算管理、財務管理、價值管理間的有效結合，構建與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的，資產(chǎn)形成科學、使用合理、處置優(yōu)化、監(jiān)督公正、管理高效的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制。建立健全國有資產(chǎn)購置、驗收、保管、使用、處置等管理制度，進一步加強對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)出租出借處置收入的管理。

第十，加強對預算單位銀行賬戶的監(jiān)管，完善現(xiàn)金管理制度。完善預算單位銀行賬戶監(jiān)督管理制度。建立以銀行賬戶管理、國庫集中支付審核為平臺的聯(lián)動監(jiān)管模式，形成實時監(jiān)控、綜合核查、跟蹤問效的運行機制，實現(xiàn)財政部門、人民銀行國庫和商業(yè)銀行等部門的信息資源共享。嚴格執(zhí)行開戶審批及變更備案制度。規(guī)范預算單位工會等賬戶管理，除國家規(guī)定的資金來源外，其他公有資金轉入工會等賬戶的，一律以“小金庫”論處。建立健全單位貨幣資金的內(nèi)部控制制度。嚴格按照《現(xiàn)金管理暫行條例》規(guī)定的范圍和限額使用現(xiàn)金，嚴禁超范圍、超限額的現(xiàn)金支付行為。

（三）強化監(jiān)督，建立“不便為”的監(jiān)督機制

建立完善監(jiān)督檢查機制，加強對權力運行的監(jiān)督制約，有效防止權力失控、行為失范，構建“不便”設立“小金庫”的監(jiān)督機制。

1、強化職能部門監(jiān)督。財政、審計部門要把嚴格查處“小金庫”違法行為作為履行監(jiān)督職能的重要內(nèi)容來抓。推進監(jiān)督檢查的常態(tài)化，在預算和決算審計、經(jīng)濟責任審計、專項審計和預算單位資產(chǎn)財務檢查、企業(yè)會計信息質(zhì)量檢查、專項資金檢查等工作中，要將“小金庫”問題的檢查作為重要內(nèi)容，并堅持常抓不懈，使之日趨日?；⒅贫然鸵?guī)范化。

2、積極發(fā)動群眾監(jiān)督?！靶〗饚臁彪[蔽性強，直接檢查往往不易發(fā)現(xiàn)，最有效的辦法是內(nèi)部知情者舉報。建立健全舉報制度，通過設立舉報電子信箱，公布舉報電話，拓寬群眾監(jiān)督渠道，健全舉報登記和查處督辦制度，制定舉報獎勵制度，認真執(zhí)行舉報保密制度，切實保護舉報人的合法權益，提高群眾監(jiān)督的積極性。

3、增強監(jiān)督檢查整體合力。紀檢監(jiān)察、財政檢查與審計監(jiān)督結合起來，對資金活動實施全方位、全過程監(jiān)督。通過加強各部門的協(xié)調(diào)配合，逐步形成分工明確、配合有力、資源共享、運轉順暢的監(jiān)督檢查機制，增強監(jiān)督檢查整體合力。

4、建立“小金庫”問題的監(jiān)督檢查公告制度。充分利用各種媒體加大對監(jiān)督檢查的宣傳力度，建立“小金庫”問題的監(jiān)督檢查公告制度，及時曝光典型案例，增強監(jiān)督檢查工作的影響力和威懾力。

（四）嚴格責任追究，建立“不敢為”的懲處機制

對“小金庫”問題既要嚴查更要嚴懲。堅持經(jīng)濟處罰、紀律處分與行政問責相結合，處理事與處理人并重，嚴格責任追究，加大懲處力度，構建“不敢”設立“小金庫”的懲處機制。

1、嚴格落實“小金庫”的責任追究制。加大懲處力度，打破“法不責眾”的怪圈，強化對違法違紀的領導干部特別是“一把手”的責任追究力度，以避免出現(xiàn)“上梁不正下梁歪”的情況；另外對“小金庫”問題的處理，不能以補代罰，以罰代刑，對事不對人。對設立“小金庫”的有關領導和責任人，根據(jù)《設立“小金庫”和使用“小金庫”款項違法違紀行為政紀處分暫行規(guī)定》等規(guī)定，按照組織程序先予以免職，再依據(jù)黨紀政紀和有關法律法規(guī)追究責任；會計人員參與設立“小金庫”的，除進行相關黨紀政紀處理外，還要吊銷其會計從業(yè)資格證書。

2、嚴格落實治理“小金庫”連帶責任追究制度。對于在“小金庫”問題上監(jiān)督管理不力、造成嚴重后果的對口管理部門要追究相應責任。對違反規(guī)定擅自為預算單位開設銀行賬戶提供金融服務的金融機構，金融監(jiān)管部門要按照有關法規(guī)進行相應的處罰，同時，財政部門取消其為預算單位開戶的資格。對為預算單位提供虛假經(jīng)濟業(yè)務發(fā)票的商品、勞務供應單位，稅務部門要根據(jù)有關規(guī)定從重處罰。

3、嚴格落實“小金庫”處理處罰的落實跟蹤制度。建立處理處罰情況的落實跟蹤制度，對“小金庫”問題的整改落實情況進行必要的跟蹤和回訪，保障處理處罰決定執(zhí)行到位。

4、嚴格落實“小金庫”案件移送制度。財政、審計等部門在財政財務檢查、審計檢查中發(fā)現(xiàn)設立和使用 “小金庫”的，在按部門職責嚴肅查處的同時，應移送相應的紀檢監(jiān)察部門，追究相關責任人的黨紀政紀責任；其中涉嫌犯罪的，要移送司法機關處理。

廣西柳州市鹿寨縣財政局）