我黨化解農(nóng)民工非制度化政治參與的經(jīng)驗教訓

張復俊，臺 紅，高 燕，劉貴平

（1.中共安徽省委黨校，合肥230022；2.中共淮南市委黨校，安徽 淮南 232001）

我黨化解農(nóng)民工非制度化政治參與的經(jīng)驗教訓

張復俊1，臺 紅2，高 燕2，劉貴平2

（1.中共安徽省委黨校，合肥230022；2.中共淮南市委黨校，安徽 淮南 232001）

改革開放以來，我黨化解農(nóng)民工非制度化政治參與的理論與實踐，經(jīng)歷了20世紀末的防范和打擊、21世紀前10年的協(xié)商和服務、2010年以來的人文關懷和社會管理三個階段的曲折歷程。迄今為止，我黨對化解農(nóng)民工非制度化政治參與的問題，還缺乏完整、科學、前瞻性的制度設計，理論上也尚在不斷探索和完善中，有很多成功經(jīng)驗值得總結(jié)，但也有很多教訓需要我們反思。

農(nóng)民工；非制度化；政治參與

農(nóng)民工非制度化政治參與，是改革開放以來伴隨農(nóng)民工頻繁流動而出現(xiàn)的新情況新問題。三十多年來，我黨為化解農(nóng)民工非制度化政治參與進行了大量的理論與實踐探索。當前，回顧與反思我黨化解農(nóng)民工非制度化政治參與的曲折歷程，總結(jié)經(jīng)驗教訓，把握基本規(guī)律，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、我黨化解農(nóng)民工非制度化政治與的曲折歷程

（一）防范和打擊，我黨對農(nóng)民工問題的錯誤判斷

黨的十一屆三中全會以后，由于推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)村隨即出現(xiàn)大量剩余勞動力，農(nóng)民陸續(xù)涌入城市務工經(jīng)商。國家為了保障城市經(jīng)濟體制改革的順利進行，采取農(nóng)村支持城市策略，大力清退農(nóng)民工，動員他們回去參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，留出崗位以解決城鎮(zhèn)待業(yè)青年和上山下鄉(xiāng)知青就業(yè)，從而引起農(nóng)民進城沖突，出現(xiàn)了最早的農(nóng)民工非制度化政治參與。1984年中央1號文件允許農(nóng)民自備口糧進城，使長期以來積聚的農(nóng)村人口遷移勢能得以釋放，據(jù)估計，當年全國流動人口猛增到2000萬，［1］形成了人數(shù)龐大的農(nóng)民務工隊伍。1992年鄧小平南巡講話后，市場經(jīng)濟大發(fā)展，沿海地區(qū)出現(xiàn)民工潮，農(nóng)民工大軍浩浩蕩蕩地開進城。體制的不適，文化的沖突，給城市社會管理帶來巨大壓力，農(nóng)民工非制度化政治參與逐年增加，流動人口犯罪事件不斷出現(xiàn)，社會治安任務愈來愈重。據(jù)上海市勞改局白茅嶺農(nóng)場杜強的研究，我國城市外來人口的犯罪活動，呈現(xiàn)出一些令人擔憂的特點與趨勢，犯罪成員以農(nóng)民、閑散人員為主；犯罪的原因，主要是外來人口猛增，城市接納力短缺，人口異質(zhì)性沖突，相對剝奪等。［2］

這一時期，在計劃經(jīng)濟思想觀念和城鄉(xiāng)二元體制主導下，黨和政府總體上傾向于認為農(nóng)民工是盲目流動，必須由政府運用行政手段進行限制；認為農(nóng)民工是影響社會治安的主要因素，對農(nóng)民工進行防范和打擊。在這種思想理論的主導下，制定了名為有序引導，實為限制流動的農(nóng)民工政策。［3］對農(nóng)民工專門設置證、卡，企業(yè)招工“三先三后”，把農(nóng)民工就業(yè)限制在臟、累、重、險的極小范圍內(nèi)，實行制度性歧視；已在城市就業(yè)的農(nóng)民工，在居住、子女教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務上受到排斥和歧視；把農(nóng)民工視為危害社會治安秩序的防范對象，查證、罰款、打擊、遣送。以“暫住證”為核心的農(nóng)民工管理主要局限于治安管理，雖然保障了高效率和高秩序，但卻漠視或直接損害了農(nóng)民工的合法權(quán)益。同時，工作方法上一味強調(diào)“管制”，被管理對象不可能自覺地加入到統(tǒng)一的社會管理秩序中來，反而導致了矛盾激化，這種長達二十多年的限制管制有余、服務引導不足的制度設計和管理方式的后果是，農(nóng)民工的制度化政治參與渠道被虛置和堵塞，農(nóng)民工合法權(quán)益的保護并沒有被放在重要地位，客觀上加劇和強化了農(nóng)民工的非制度化政治參與行為。

（二）協(xié)商和服務，我黨在農(nóng)民工問題上開始覺醒

進入新世紀以來，農(nóng)民工群體集體意識和維權(quán)意識逐步增強，政治意識和社會參與意識空前強烈，組織化程度也在提高。［4］但農(nóng)民工惡劣的生存工作狀況和社會地位并沒有得到改觀，工資水平低而且經(jīng)常被拖欠，社會保障缺失，居住簡陋，子女就學難，勞動權(quán)益頻頻遭受損害，維護權(quán)益之路困難重重，尤其是心理上備受城市社會的排擠、歧視和冷漠，加上分配差距加大造成的心理失衡，價值觀扭曲造成的對立情緒，等等，都成為這一時期農(nóng)民工非制度化政治參與的動機和誘因，2005年的阿星事件標志著新生代農(nóng)民工成為非制度化政治參與主體。

由農(nóng)民工合法權(quán)益受損害而產(chǎn)生的不斷趨向嚴重的非制度化政治參與問題，引起了黨和政府的高度重視。針對農(nóng)民工非制度化政治參與的特點及表現(xiàn)，分析農(nóng)民工非制度化政治參與的成因，尋求解決的有效對策等，成為黨和政府關注的重點。與此同時，國家樹立以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學發(fā)展觀，把農(nóng)民工放在解決“三農(nóng)”問題，推進工業(yè)化城市化戰(zhàn)略的全局之中，對農(nóng)民工進行恰當定位，積極進行政策的調(diào)整、充實和完善。2003年9月，全國總工會主席王兆國首次提出“一大批進城務工人員成為工人階級的新成員”。2003年11月，國務院辦公廳印發(fā)了《關于切實解決建設領域拖欠工程款問題的通知》，嚴打拖欠農(nóng)民工工資行為。2004年1月，中央“一號文件”提出“進城就業(yè)的農(nóng)民工已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分”，首次將進城務工人員列為產(chǎn)業(yè)工人。2006年1月，國務院發(fā)出《關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，提出逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場和公平競爭的就業(yè)制度、保障農(nóng)民工合法權(quán)益的政策體系和執(zhí)法監(jiān)督機制、惠及農(nóng)民工的城鄉(xiāng)公共服務體制和制度。新政策的執(zhí)行和實施有效地改善了農(nóng)民工生存狀況，在一定程度上擴大了農(nóng)民工政治參與，化解和緩和了城鄉(xiāng)矛盾。2008年，胡小燕等三位農(nóng)民工成為首批農(nóng)民工全國人大代表，實現(xiàn)了農(nóng)民工政治參與的重大突破。以上解決農(nóng)民工非制度化政治參與的各種努力雖然收到了一定的效果，但由于城鄉(xiāng)二元體制和戶籍制度的阻礙，農(nóng)民工問題并沒有得到徹底解決，農(nóng)民工合法權(quán)益受損害的狀況仍然嚴重，農(nóng)民工非制度化政治參與的影響因素仍然存在，矛盾仍然有激化的可能。

（三）人文關懷和社會管理，我黨對農(nóng)民工問題的認識深化

近年來，新生代農(nóng)民工已經(jīng)成為我國現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人中具有活力的生力軍。出生于上世紀八、九十年代，登記為農(nóng)村戶籍而在城鎮(zhèn)就業(yè)的新生代農(nóng)民工，約占外出農(nóng)民工總數(shù)的60%。近年來的研究表明，新生代農(nóng)民工的權(quán)益訴求正發(fā)生著明顯變化，由以往進城掙錢回鄉(xiāng)發(fā)展向進城謀職融入城市生活轉(zhuǎn)變；由工資支付保障向要求參加社會保險轉(zhuǎn)變；由改善住宿條件向要求提供公共服務轉(zhuǎn)變。同時，他們的追求開始向精神層面拓展：由單純謀生向追求歸宿感延伸；由忍耐堅持向追求權(quán)益平等延伸；由承擔家庭經(jīng)濟責任向?qū)崿F(xiàn)自我價值延伸。［5］他們渴望進入、融入城市社會，享受現(xiàn)代城市的文明，而城市在很多方面還沒有完全做好接納他們的準備。民工荒、跳樓事件、罷工潮，以灰色乃至暴力維權(quán)的方式追討欠薪或工傷賠付事件，屢見不鮮甚至頗受推崇，維權(quán)的方式呈現(xiàn)更加明顯的極端化特征。一系列的非制度化政治參與行為的產(chǎn)生，表明農(nóng)民工的權(quán)利意識的不斷覺醒和提升。

黨和政府對化解農(nóng)民工非政治參與問題提出了方向指導，2010年1月，中央一號文件提出要“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化、深化戶籍制度改革、促進符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶、鼓勵有條件的城市將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系”。2010年政府工作報告提出，要“引導勞動力特別是農(nóng)民工有序流動。”2012年政府工作報告更指出，要“更加注重把在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民工有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民”，要按城鄉(xiāng)相同人口比例選舉人大代表，增加農(nóng)民工代表的人數(shù)，拓寬他們的制度化政治參與渠道。加強對農(nóng)民工的人文關懷和服務，著力解決農(nóng)民工在就業(yè)服務、社會保障異地接續(xù)轉(zhuǎn)移、醫(yī)療保障、子女入園上學、住房租購等方面的實際問題，深化分配體制改革，部分城市實行居住證管理，逐步將城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋到農(nóng)民工。一系列政策措施的出臺極大地充實了農(nóng)民工制度化政治參與的基礎和條件。為了切實維護社會穩(wěn)定，黨和政府將農(nóng)民工的政治參與納入社會管理的大格局，2011年2月，胡錦濤在省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上發(fā)表重要講話強調(diào)，要進一步加強和完善流動人口和特殊人群管理和服務，完善特殊人群管理和服務政策，積極推進社會管理理念、體制、機制、制度、方法創(chuàng)新，要以解決影響社會和諧穩(wěn)定突出問題為突破口，通過協(xié)調(diào)社會關系、規(guī)范社會行為、化解社會矛盾和深入細致的群眾工作，維護人民群眾權(quán)益，促進社會公平正義，保持社會良好秩序，有效應對社會風險。2011年7月《中共中央國務院關于加強社會創(chuàng)新管理的意見》提出，要建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)調(diào)、公眾參與的社會管理格局。這些，都大大拓寬了農(nóng)民工制度化政治參與的渠道，從制度上根本保證了農(nóng)民工政治參與，為扭轉(zhuǎn)長期以來農(nóng)民工非制度化政治參與提供了化解出路。

二、經(jīng)驗的總結(jié)和教訓的反思

（一）必須切實維護農(nóng)民工的切身權(quán)益，高度重視對農(nóng)民工不公正待遇、限制農(nóng)民工市民化所產(chǎn)生的嚴重后果，從頂層設計上化解農(nóng)民工非制度化政治參與的制度障礙

對農(nóng)民工的不公正待遇和他們惡劣的生存狀況，反映了農(nóng)民工勞動的制度性貶值、權(quán)利缺失和把工業(yè)化、城市發(fā)展建立在損害農(nóng)民工及農(nóng)村利益基礎上的實質(zhì)。長久以來，由于我國生產(chǎn)力發(fā)展水平落后，為了盡快實現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化，我國發(fā)展理論的基本設計上實行的是農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，農(nóng)村支持城市。這在一定時期內(nèi)有其合理性。但在這種政策下形成的城市與鄉(xiāng)村分割、工業(yè)與農(nóng)業(yè)分割、農(nóng)民與市民分割，以及由此造成的對農(nóng)民的種種不公正待遇，卻給幾億農(nóng)民帶來了難以估量的傷害，導致城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、貧富差距不斷擴大，農(nóng)民在產(chǎn)權(quán)制度、財政制度、稅收制度、金融制度、社會保障制度、醫(yī)療養(yǎng)老制度、國家資源配置制度、教育制度、就業(yè)制度、政治參與方式等等方面，被人為設置了進入社會和城市的種種障礙。更為憂慮的是，改革開放以來，這些客觀上針對農(nóng)民的不公正待遇和限制農(nóng)民工成為城市居民的規(guī)定，并沒有從制度上根本革除，從而導致農(nóng)民工非制度化政治參與大量出現(xiàn)。這種不公正的制度設計，不符合建設中國特色社會主義社會，建設社會主義和諧社會和新農(nóng)村社會，而且影響整個社會科學發(fā)展和現(xiàn)代化的進程。要從根本上化解農(nóng)民工非制度化政治參與問題，必須切實維護農(nóng)民工的切身利益，將農(nóng)民工作為重要的社會群體，作為我國現(xiàn)階段現(xiàn)代化城市化進程中無法回避、同時也是不可缺少的社會力量，從頂層設計上徹底解決農(nóng)民工遭遇的制度障礙，保護他們的合法權(quán)益，創(chuàng)造農(nóng)民工成為城市居民乃至于社會公民的各種條件，徹底破除阻礙一切二元結(jié)構(gòu)的制度和體系，從社會制度、經(jīng)濟制度、法律制度、文化制度和心理體驗上，讓農(nóng)民工感受到人與人之間的平等與公正，認識到?jīng)]有農(nóng)民工，就沒有城市生活，就沒有社會發(fā)展，更沒有社會主義新農(nóng)村新城市社會。

（二）必須創(chuàng)建平等的社會經(jīng)濟政治環(huán)境，拓寬農(nóng)民工制度化政治參與渠道，應對新階段勞動力供求變化和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型要求，有前瞻性的調(diào)整相關政策

我國農(nóng)民工大量的非制度化政治參與，與我國長久以來制度化政治參與的渠道狹窄和不暢，以及缺乏平等的社會經(jīng)濟政治環(huán)境有著直接的關聯(lián)，也與農(nóng)民工長久以來供求關系過剩的社會環(huán)境有關，我們必須大力拓寬制度內(nèi)農(nóng)民工政治參與的渠道，適時調(diào)整適應農(nóng)民工供求關系和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型要求，有前瞻性的政策規(guī)劃，讓農(nóng)民工的政治參與合理化、法制化?；夥钦螀⑴c的根本途徑還是要依法辦事，從制度內(nèi)解決問題。這就要求我們要堅定不移的推進政治體制改革，完善和暢通參與渠道，進一步開放政治空間，從而最大限度的減少導致農(nóng)民工非制度化政治參與的誘因，為公民的有效參與、制度化政治參與打通渠道，同時也要大力提高政府治理能力的公開性，特別是要規(guī)范政府行為，使政府真正代表和維護民眾利益，減少政府侵害群眾權(quán)益的擾民行為發(fā)生，建立健全政治參與的調(diào)解機制，注重構(gòu)建有效的社會控制機制，使農(nóng)民工的正當利益或合理訴求得到尊重和滿足，以預防和處理各種非制度化政治參與活動，最關鍵的是要建立和完善政治結(jié)構(gòu)中的利益表達、協(xié)商和監(jiān)督制衡機制。

當前，我國社會已進入新的發(fā)展階段，種種跡象表明，農(nóng)民工已經(jīng)從無限供給轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬Χ倘薄⒂邢薰┙o，土地等要素價格加速上漲?！懊窆せ摹钡某霈F(xiàn)，使得農(nóng)民工在勞動力市場上逐步具備話語權(quán)，農(nóng)民工對自身在社會再分配中的角色開始逐步關注，穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工對關系未來發(fā)展的市民化意愿增強。這就要求有關部門，正確應對新階段勞動力供求變化和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型要求，有前瞻性的調(diào)整農(nóng)民工政策。只有認識到這個大的社會環(huán)境，才能保持社會穩(wěn)定，化解農(nóng)民工的非制度化政治參與。

（三）必須從科學發(fā)展的大局，將農(nóng)民工群體當作社會主義和諧社會建設的重要組成部分，實行以人為本、公平對待和協(xié)商管理的政策措施

農(nóng)民工是我國社會發(fā)展的中堅力量，為我國的進步發(fā)展作出了無可估量的貢獻，進入二十一世紀，在我國綜合國力空前強大，經(jīng)濟實力明顯增強的情況下，我們應該利用現(xiàn)有的優(yōu)勢，適時出臺扶持幫助農(nóng)民工自身發(fā)展的若干政策，保護農(nóng)民工的權(quán)益，解決農(nóng)民工的實際困難，將農(nóng)民工群體當作社會主義和諧社會建設的重要組成部分，創(chuàng)造以人為本、公平對待和協(xié)商式管理的環(huán)境，真正從物質(zhì)基礎和社會環(huán)境乃至心靈關懷上化解農(nóng)民工的非制度化政治參與。要落實關懷政策，完善法規(guī)，改變農(nóng)民工勞動權(quán)益被侵犯的狀況，圍繞就業(yè)服務與培訓、勞動權(quán)益、基本公共服務等，促進建立勞資兩利的關系，完善勞動標準，保障農(nóng)民工工資不發(fā)生拖欠和克扣，制定小時工資最低工資標準，防止延長勞動時間不付加班費，促進生產(chǎn)安全，實現(xiàn)農(nóng)民工與城市工人同工同權(quán)同時同酬。工會組織要擴大吸收農(nóng)民工，基層工會可以由會員選舉產(chǎn)生，增強工會維護工人權(quán)益的責任權(quán)利。要建立為農(nóng)民工服務的公共服務覆蓋制度，滿足農(nóng)民工基本的社會需要。農(nóng)民工的居住、醫(yī)療衛(wèi)生、子女義務教育等，要納入城市社會事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃，有合乎實際的制度安排，使基本的公共服務逐步覆蓋農(nóng)民工；要建立完善的社會保障制度，逐步改革戶籍制度改革制度，創(chuàng)造農(nóng)民工成為真正城市市民的條件，讓其中一些穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工、創(chuàng)業(yè)者，從農(nóng)民工隊伍中逐步分流，在城市、城鎮(zhèn)安居下來，成為市民；要讓農(nóng)民工融入城市社區(qū)，參與多層次的社會管理；要構(gòu)建開放型城市社區(qū)，使農(nóng)民工獲得社會成員資格，發(fā)揮社區(qū)的社會整合功能，將農(nóng)民工的權(quán)益納入城市社區(qū)建設之中，通過為農(nóng)民工提供社會服務，將他們合理組織起來，參與文化教育、衛(wèi)生、安全等公共活動，在平等的基礎上發(fā)展與城市居民的正常交往，培育互信互助、共存發(fā)展的社區(qū)精神，提高農(nóng)民的文化素質(zhì)和政治素質(zhì)，培養(yǎng)農(nóng)民工參政議政能力，進行“公民教育”，促進傳統(tǒng)政治文化向現(xiàn)代政治文化的轉(zhuǎn)型，使其形成較完整的政治知識體系、較強的民主法制觀念和成熟政治心理，從而為有序、理性的政治參與的形成奠定基礎。

［1］楊正喜.二元社會背景下中國農(nóng)村人口流動 ［J］.中南民族大學學報，2009（3）

［2］杜 強.論城市外來人口犯罪的特點、原因及對策 ［J］.法治論叢，1991（2）

［3］崔傳義.論中國農(nóng)民工政策范式的轉(zhuǎn)變 ［M］／／鄧鴻勛、陸百甫.走出二元結(jié)構(gòu) .北京：社會科學文獻出版社，2008.

［4］陸學藝.當代中國社會流動 ［M］.北京：社會科學文獻出版社，2004.

［5］楊志明.積極解決新生代農(nóng)民工的權(quán)益和發(fā)展問題 ［J］.求是，2011（17）

D412

A

1673-1794（2012）06-0013-03

張復?。?963－）男，安徽潛山人，教授，研究方向：馬克思主義、科學社會主義研究。

國家社科基金項目：新生代農(nóng)民工黨員隊伍建設科學化研究（10BDJ033）；安徽省社科聯(lián)課題：我省新生代農(nóng)民工非制度化政治參與問題研究（A2012020）

2012-08-25