國(guó)有堤防林地侵權(quán)糾紛調(diào)處實(shí)踐與思考——以東荊河流域?yàn)槔?br/>

○ 杜 娟 杜佐祥 謝擁軍

（湖北省漢江河道管理局 湖北 洪湖 433201）

一、東荊河流域國(guó)有堤防林地資源管理基本狀況

東荊河是漢江下游唯一的自然分流河道，主要流經(jīng)江漢平原的潛江、監(jiān)利、仙桃、洪湖等縣市，并與長(zhǎng)江相連，全長(zhǎng)173公里。據(jù)2010年最新統(tǒng)計(jì)，東荊河兩岸堤防護(hù)堤林帶現(xiàn)有面積近1760公頃，總株數(shù)有百萬(wàn)株之多。堤防林業(yè)的形成和發(fā)展與堤防防洪保安可持續(xù)發(fā)展休戚相關(guān)。1996年水利部頒發(fā)的《堤防工程管理設(shè)計(jì)規(guī)范》明確肯定了堤防林業(yè)不僅對(duì)堤防具有防自然力侵蝕破壞的作用，而且對(duì)美化堤容堤貌、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、增加管理單位經(jīng)濟(jì)收入等有著不可替代的作用。

洪湖東荊河堤防位于東荊河下游，每年都承擔(dān)著防長(zhǎng)江夏汛和漢江秋汛的任務(wù)，大力發(fā)展防護(hù)林帶對(duì)防自然力侵蝕破壞堤防具有顯著的作用。當(dāng)前，該堤防林地權(quán)屬改革走在流域縣市的前列，主要得益于以下兩個(gè)因素：一是20世紀(jì)80年代的堤防林業(yè)管理模式的創(chuàng)新。在此之前，流域堤防林業(yè)實(shí)行的是“誰(shuí)栽、誰(shuí)管、誰(shuí)受益”的管理模式，堤防管理部門(mén)與沿堤村組共栽共管，收益按比例分成。進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，洪湖東荊河堤防管理部門(mén)率先有效推行“自育苗、自造林”的林業(yè)管理模式改革，使堤防林地資源邊界呈現(xiàn)較為明晰的狀態(tài)。二是抓住了21世紀(jì)初農(nóng)村推行土地、林木確權(quán)改革政策的機(jī)遇。早在1992年，國(guó)家土地管理局、水利部就聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于水利工程用地確權(quán)有關(guān)問(wèn)題的通知》，為堤防管理部門(mén)保護(hù)管理其合法權(quán)益指明了法律途徑。進(jìn)入21世紀(jì)初的10年，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)逐漸得到強(qiáng)化，林權(quán)的確認(rèn)范圍不僅包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的森林、林木和林地（含溝渠、路林），也包括縣以上人民政府確定的集體所有的宜林地、溝渠路、“四荒地”、“四旁地”等，要求林權(quán)確認(rèn)到戶(hù)、林權(quán)證發(fā)放達(dá)到95%。此次林改工作雖然不涉及堤防等國(guó)有土地，但洪湖東荊河堤防管理部門(mén)不等不靠，積極爭(zhēng)取了洪湖市人民政府和林業(yè)、國(guó)土管理部門(mén)大力支持，投入人力物力全力以赴，于2004年為所轄91.05公里堤防林地資源辦理了堤防內(nèi)外護(hù)堤護(hù)岸林木《林權(quán)證》；于2010年在沿堤7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)42個(gè)村組的配合下，辦理了市人民政府頒發(fā)的《國(guó)有土地使用證書(shū)》。

目前，流域其他縣市堤防管理部門(mén)在已辦土地證的林地，對(duì)新栽植的林木均辦理了屬于堤防管理部門(mén)的林權(quán)證。在尚未辦證確認(rèn)的林地，堤防林業(yè)生產(chǎn)主要實(shí)行的是大戶(hù)大面積承包經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)者與堤防管理部門(mén)及附近村組分成的模式；在權(quán)屬兩證齊全林地，主要實(shí)行的是堤防管理部門(mén)基層管理段干部職工責(zé)任制管護(hù)模式；對(duì)于低洼、低產(chǎn)、不易管護(hù)、人畜危害大、改造投入大的外灘林地，則以對(duì)內(nèi)（外）個(gè)人承包的模式作為補(bǔ)充。

二、國(guó)有林地資源侵權(quán)糾紛呈現(xiàn)出的幾種形態(tài)

確權(quán)前的堤防林地資源糾紛稱(chēng)為權(quán)屬糾紛，確權(quán)后的堤防林地資源糾紛稱(chēng)為侵權(quán)糾紛。堤防林地資源出現(xiàn)的侵權(quán)糾紛形態(tài)，從侵權(quán)對(duì)象來(lái)看，主要有個(gè)人與堤防管理部門(mén)之間的糾紛、少數(shù)人以集體名義與堤防管理部門(mén)之間的糾紛；從侵權(quán)案件引發(fā)的調(diào)處方式來(lái)看，有雙方直接協(xié)商調(diào)解的糾紛、依靠所在地地方政府行政調(diào)解的糾紛和申請(qǐng)刑事立案打擊配合行政調(diào)解的糾紛。

三、權(quán)屬糾紛案件產(chǎn)生的原因

1、歷史原因。堤防管理部門(mén)所轄林地資源的形成，基本上在人民公社時(shí)期定型，在堤防建設(shè)時(shí)期有很多林地在當(dāng)時(shí)是通過(guò)公社領(lǐng)導(dǎo)“劃撥”權(quán)得到的。原因在于當(dāng)時(shí)堤防管理部門(mén)與地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)同屬一個(gè)政府管轄，土地都是人民公社的。而農(nóng)村農(nóng)民對(duì)土地資源的認(rèn)識(shí)，卻隨形勢(shì)變化而變化。以2006年的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革、2007年的農(nóng)村林權(quán)改革為分水嶺，在2006年前，堤防周邊的7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)田土地曾出現(xiàn)大面積拋荒現(xiàn)象，但在此之后，農(nóng)田不再閑置，甚至村組溝渠路旁的零散土地也得到了開(kāi)發(fā)利用，農(nóng)村土地增值增效明顯。因此，在新的形勢(shì)下，對(duì)歷史形成的部分堤防護(hù)堤護(hù)岸林模糊權(quán)屬的問(wèn)題，必將迎來(lái)一個(gè)從模糊到清晰的確權(quán)過(guò)程。

2、利益驅(qū)動(dòng)。農(nóng)村林地林權(quán)改革，提升了土地合理利用價(jià)值，為農(nóng)民帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)實(shí)惠。但是，由于農(nóng)村區(qū)域內(nèi)的集體土地與國(guó)有土地之間有模糊產(chǎn)權(quán)的存在，具有很大的利益吸引力，從而引發(fā)了確權(quán)劃界的利益沖突。在經(jīng)過(guò)合法確權(quán)程序后，這種利益沖突仍有一個(gè)階段性持續(xù)出現(xiàn)的慣性，從而出現(xiàn)了權(quán)屬糾紛到侵權(quán)糾紛性質(zhì)的演變。

四、解決侵權(quán)糾紛的法律依據(jù)和實(shí)踐途徑

洪湖東荊河堤防管理部門(mén)在2007年至2012年的6年間，經(jīng)歷了林木確權(quán)到堤防工程用土地確權(quán)的全過(guò)程，其間發(fā)生有影響的權(quán)屬糾紛水事案件2起，影響很大的侵權(quán)糾紛案件5起。

1、有關(guān)林地林權(quán)糾紛處理程序的法律文件?！吨腥A人民共和國(guó)森林法》第十七條規(guī)定：個(gè)人與單位之間發(fā)生林木所有權(quán)和林地使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)?shù)乜h級(jí)或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府依法處理，當(dāng)事人對(duì)人民政府的處理決定不服的，可以在接到通知之日起一個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴?！吨腥A人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》第三十條規(guī)定：護(hù)堤護(hù)岸林木，由河道管理單位組織營(yíng)造和管理，其他任何單位和個(gè)人不得侵占、砍伐或者破壞。《中華人民共和國(guó)水法》第七十四條規(guī)定：在水事糾紛發(fā)生及處理過(guò)程中煽動(dòng)鬧事、結(jié)伙斗毆、搶奪或者損壞公私財(cái)物、非法限制他人人身自由，構(gòu)成犯罪的，依照刑法的有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，由公安機(jī)關(guān)給予治安管理處罰。

2、堤防林地資源侵權(quán)糾紛調(diào)解、處理的實(shí)踐。2007年春季，在堤防所屬工程管理范圍內(nèi)相繼出現(xiàn)了2起林地權(quán)屬糾紛案件。堤防管理部門(mén)雖然通過(guò)市林業(yè)局的介入阻止了侵權(quán)人的林權(quán)辦證行為，但土地權(quán)屬問(wèn)題仍然沒(méi)有得到根本性的解決，擺在堤防管理部門(mén)面前的或是主動(dòng)確權(quán)維權(quán)或是被動(dòng)確權(quán)退縮兩種選擇。

2010年12月，經(jīng)洪湖市公安局批準(zhǔn)，洪湖市公安局沿江派出所駐洪湖東荊河民警室正式成立，明確規(guī)定“凡發(fā)生在長(zhǎng)江堤防、東荊河堤防沿線的涉及到堤防建設(shè)方面的所有案件、事件、糾紛，由沿江派出所接處警、受理偵辦”。民警室的成立進(jìn)一步打造了堤防水政執(zhí)法與公安聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，加大了水事違法案件的查處力度。

洪湖市人民政府對(duì)東荊河堤防的管理工作給予了大力支持。2011年5月，市政府印發(fā)了《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)東荊河堤防管理維護(hù)工作的通知》，要求東荊河沿堤7個(gè)鎮(zhèn)（區(qū)）政府及市直有關(guān)部門(mén)，積極配合好東荊河管理部門(mén)加強(qiáng)堤防日常管理維護(hù)工作，確保堤防安全，保障全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。在市政府和沿堤鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大力支持下，堤防水政執(zhí)法創(chuàng)新水政執(zhí)法維權(quán)體制機(jī)制，形成了由基層管理段、水政監(jiān)察大隊(duì)和沿江派出所三個(gè)層級(jí)構(gòu)成的“三位一體”水政監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，在日常執(zhí)法監(jiān)督檢查中發(fā)揮重要作用，如在2012年春季堤防植樹(shù)造林期間，堤防周邊社會(huì)環(huán)境秩序有了明顯好轉(zhuǎn)，堤防林地侵權(quán)糾紛案件態(tài)勢(shì)明顯弱化。

堤防管理部門(mén)針對(duì)具體侵權(quán)案件，及時(shí)到所涉及的村組、當(dāng)事人家里，做反復(fù)耐心細(xì)致的宣傳、教育思想工作，爭(zhēng)取了大多數(shù)群眾的理解支持，為順利解決侵權(quán)糾紛營(yíng)造了良好的氛圍。絕大多數(shù)的侵權(quán)糾紛案件以行政調(diào)解結(jié)案，堤防管理部門(mén)與案發(fā)所在村委均簽訂糾紛調(diào)處協(xié)議：村委承認(rèn)堤防管理段對(duì)該村沿堤的工程用地享有合法的管理權(quán)和使用權(quán)，對(duì)以后管理段的林業(yè)生產(chǎn)不再阻撓，支持管理段的工作；管理段不追究此次法律責(zé)任，但保留追責(zé)的權(quán)利。

2011年三門(mén)灣堤段外灘毀林占地侵權(quán)糾紛案尤為特殊，最終以挑唆者受刑事處罰、村民代表與管理段和解結(jié)案。三門(mén)灣堤防外灘近70畝更新砍伐林地糾紛從2010年秋冬開(kāi)始，愈演愈烈，至2012年春季平息，堤防部門(mén)被毀損幼林8次累計(jì)3000株，造成經(jīng)濟(jì)損失達(dá)10萬(wàn)元。該案經(jīng)鎮(zhèn)村多級(jí)組織上門(mén)調(diào)解無(wú)效。鑒于該案件已對(duì)堤防管理社會(huì)環(huán)境帶來(lái)了惡劣影響，市公安局接到報(bào)案后以破壞生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)罪立案。2011年4月初，公安人員對(duì)這起案件的2名主要組織者進(jìn)行了成功抓捕。這2名嫌疑人供出了組織、脅迫村民進(jìn)行破壞的犯罪事實(shí)，被公安機(jī)關(guān)刑拘。4月中旬，由鎮(zhèn)政府再次出面協(xié)調(diào)，村委與管理段達(dá)成和解意向。2012年管理段春季植樹(shù)造林順利進(jìn)行。

五、對(duì)堤防林地資源確權(quán)工作的幾點(diǎn)思考

2012年全國(guó)林業(yè)廳局長(zhǎng)會(huì)議對(duì)林業(yè)重大改革有這樣的評(píng)價(jià)：過(guò)去5年，我國(guó)林業(yè)重大改革取得歷史性突破，集體林權(quán)改革自2008年推開(kāi)以來(lái)，目前已有18個(gè)省區(qū)市基本完成明晰產(chǎn)權(quán)任務(wù)，解決林權(quán)糾紛80余萬(wàn)起，確權(quán)集體林地22.36億畝，占總面積的81.69%，有6825萬(wàn)農(nóng)戶(hù)拿到了林權(quán)證……今年將在部分省啟動(dòng)國(guó)有林場(chǎng)、國(guó)有林區(qū)改革試點(diǎn)。當(dāng)前堤防林業(yè)即將進(jìn)入冬季或春季植樹(shù)造林時(shí)期，這個(gè)時(shí)期也是侵權(quán)（權(quán)屬）糾紛案件的高發(fā)期，堤防管理部門(mén)若能借鑒成功的經(jīng)驗(yàn)開(kāi)展維權(quán)工作，營(yíng)造和諧氛圍，將會(huì)更好地配合地方政府推進(jìn)林地資源確權(quán)改革。

1、堤防管理部門(mén)要主動(dòng)參與地方政府組織的林地資源確權(quán)改革，積極爭(zhēng)取合法權(quán)益。土地確權(quán)程序必須經(jīng)過(guò)四邊相鄰?fù)恋厮姓叩纳w章確認(rèn)階段，司法判定土地權(quán)屬是依據(jù)土地登記的有關(guān)文件。當(dāng)前沿堤有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)已開(kāi)始著手村組之間的土地邊界界定工作。由于被動(dòng)確權(quán)是得不到地方政府的理解與支持的，因此堤防管理部門(mén)主動(dòng)參與地方政府的確權(quán)工作，方能了解實(shí)情，有針對(duì)性地解決實(shí)際問(wèn)題。

2、積極構(gòu)建聯(lián)合執(zhí)法調(diào)解平臺(tái)，及時(shí)化解糾紛，是推動(dòng)確權(quán)工作開(kāi)展的有效手段。建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，能形成多方參與的宣傳、教育、調(diào)解的合力，達(dá)到事半功倍的效果，有利于爭(zhēng)取大多數(shù)、孤立少數(shù)，有效遏制糾紛事態(tài)的惡化。

3、加強(qiáng)水政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提升宣傳能力和應(yīng)急處置能力，是依法維權(quán)的可靠保障。水政執(zhí)法隊(duì)伍承擔(dān)著保護(hù)堤防基礎(chǔ)設(shè)施安全、宣傳水行政法規(guī)、查處水事違章案件及維護(hù)堤防合法權(quán)益等重任。水政隊(duì)伍的群眾工作能力和應(yīng)急處置能力非常重要。在實(shí)踐中，水政隊(duì)伍在糾紛查處一線，要及時(shí)搞好違法證據(jù)的收集，形成完整的證據(jù)鏈舉證，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。

4、堤防林業(yè)只有不斷適應(yīng)新形勢(shì)的需要才能更好地實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。2011年中共湖北省委湖北省人民政府在《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》中強(qiáng)調(diào)，要深化水利改革，推進(jìn)水利工程建設(shè)和管理體制改革，明確對(duì)現(xiàn)有水管單位進(jìn)行公益性或準(zhǔn)公益性定性。堤防林地資源確權(quán)能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，為可持續(xù)發(fā)展提供新的發(fā)展平臺(tái)。堤防管理單位定性改革，將規(guī)范堤防生態(tài)防護(hù)林帶或公益林帶管理，也將促進(jìn)生態(tài)效益與社會(huì)效益更好的發(fā)揮。同時(shí)，堤防部分林帶的商品林生產(chǎn)規(guī)劃，必將產(chǎn)生更好的經(jīng)濟(jì)效益。

[1]李稻葵：轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中的模糊產(chǎn)權(quán)理論[J].經(jīng)濟(jì)研究，1995（4）.

[2]樊志金：土地確權(quán)理論與制度[M].中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2005.

[3]賈志邦：2012年全國(guó)林業(yè)廳局長(zhǎng)會(huì)議上的講話(huà)[EB/OL].國(guó)家林業(yè)局政府網(wǎng)，2011.