中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展條件研究

文/李庚（西安郵電大學(xué)，陜西西安710121）

中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展條件研究

文/李庚（西安郵電大學(xué)，陜西西安710121）

內(nèi)容提要：社會(huì)組織是志愿性謀取公益的第三種制度安排，在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型公共服務(wù)短缺的情況下，社會(huì)組織的發(fā)展有助于形成良好社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。但目前我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)需求。要推動(dòng)社會(huì)組織取得良好發(fā)展必須滿足下列條件：構(gòu)建具有社會(huì)責(zé)任感的社會(huì)文化；壯大中產(chǎn)階層建設(shè)橄欖型社會(huì)；進(jìn)行制度改革，一方面給予社會(huì)組織充分的發(fā)展空間，另一方面加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)管促使其履行公共責(zé)任。

社會(huì)組織發(fā)展條件制度

一、引言

社會(huì)組織是處于企業(yè)自愿性市場(chǎng)機(jī)制和政府強(qiáng)制性行政機(jī)制之外的“第三種制度安排”，它以自愿性或半自愿性的方式實(shí)現(xiàn)公共利益，與企業(yè)、政府的制度安排一起，構(gòu)成了現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)的三面構(gòu)體。在當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，社會(huì)組織的壯大和發(fā)展具有重要意義。

首先，有助于形成良好的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)代治理理論認(rèn)為，政府不應(yīng)該也不可能是社會(huì)治理的唯一主體，政府、社會(huì)組織和私人市場(chǎng)都有其自身特點(diǎn)，都可以成為社會(huì)治理的主體，社會(huì)組織的有序發(fā)展有助于形成良好的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。其次，社會(huì)組織的發(fā)展可以滿足多樣化的社會(huì)需要。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的社會(huì)需求日益多樣化，政府組織提供的公共服務(wù)的種類較為單一，在滿足社會(huì)需求多樣性方面先天不足。社會(huì)組織貼近民間，比官僚組織更加了解民間的需求，其發(fā)展壯大可以彌補(bǔ)政府服務(wù)的空缺，滿足人們的多樣性公共需求。第三，是政府職能轉(zhuǎn)變的需要。現(xiàn)代社會(huì)政府的作用在于“掌舵而不是劃槳”，需要將某些具體的執(zhí)行職能轉(zhuǎn)移出去，這就需要壯大社會(huì)組織來(lái)承接這些轉(zhuǎn)移的職能?？梢哉f(shuō)，現(xiàn)代社會(huì)的和諧發(fā)展離不開(kāi)社會(huì)組織所發(fā)揮的作用。

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)民間社會(huì)組織的發(fā)展取得了一定的成績(jī)。截至2014年底，全國(guó)共有社會(huì)組織60.6萬(wàn)個(gè)，比上年增長(zhǎng)10.8%；吸納社會(huì)各類人員就業(yè)682.3萬(wàn)人；形成固定資產(chǎn)1560.6億元，［1］社會(huì)組織的發(fā)展初具規(guī)模。但是其發(fā)展的整體狀況與現(xiàn)實(shí)需求之間依然有較大差距。第一，我國(guó)的民間社會(huì)組織在數(shù)量、社會(huì)服務(wù)類型和服務(wù)質(zhì)量等方面與世界平均水平有很大差距，也與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不符。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，發(fā)達(dá)國(guó)家每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織超過(guò)50個(gè)，而我國(guó)只有2.7個(gè)，并有85%的社會(huì)組織未能承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的職能。第二，民間社會(huì)組織在我國(guó)社會(huì)發(fā)展中所發(fā)揮的作用與社會(huì)需求之間存在很大差距，社會(huì)組織服務(wù)社會(huì)的功能不強(qiáng)。第三，我國(guó)民間社會(huì)組織的規(guī)范管理不夠。大量的社會(huì)組織由于找不到掛靠部門，無(wú)法在民政部門登記從而開(kāi)展工作；有些社會(huì)組織行政化傾向嚴(yán)重，無(wú)從體現(xiàn)社會(huì)組織的民間性。從整體看，我國(guó)民間社會(huì)組織存在規(guī)模小、志愿服務(wù)少、發(fā)揮作用不明顯等問(wèn)題，這些問(wèn)題嚴(yán)重制約著民間社會(huì)組織獲得進(jìn)一步發(fā)展，也無(wú)法承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的交由社會(huì)組織承擔(dān)的職能。

二、民間社會(huì)組織發(fā)展研究現(xiàn)狀

目前關(guān)于民間社會(huì)組織發(fā)展的研究主要集中在以下這些方面：

（一）發(fā)展社會(huì)組織促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新研究。此研究將社會(huì)組織的發(fā)展作為我國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新的一種手段來(lái)展開(kāi)，認(rèn)為我國(guó)改革已進(jìn)入一個(gè)以社會(huì)改革為中心的新階段，推進(jìn)公共治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型已成為新時(shí)期改革的主要任務(wù)。而發(fā)達(dá)的社會(huì)組織體系是構(gòu)建新型公共治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)和前提。社會(huì)組織發(fā)展壯大能夠承擔(dān)部分社會(huì)管理職能、提高社會(huì)自我管理能力、彌補(bǔ)政府公共服務(wù)的不足，是社會(huì)管理創(chuàng)新的一種形式，在新情況下需要強(qiáng)化社會(huì)組織的服務(wù)功能，著力培育引導(dǎo)各類社會(huì)組織。［2］

（二）社會(huì)組織與政府關(guān)系研究。此類研究多把社會(huì)組織發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合，認(rèn)為目前社會(huì)公眾開(kāi)始需要更加有效和更加多樣化的公共服務(wù)。為了適應(yīng)這一發(fā)展需要，政府必須進(jìn)行相應(yīng)的職能轉(zhuǎn)變，從原來(lái)的政府“一元管理”模式發(fā)展為政府主導(dǎo)下的“多元管理”格局，為社會(huì)組織的生存發(fā)展提供空間；或通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，將過(guò)去由政府直接提供的公共服務(wù)交由更有效率的社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)，既減輕政府負(fù)擔(dān)又扶持社會(huì)組織的發(fā)展，［3］政府應(yīng)該構(gòu)建政府與社會(huì)組織的良好合作環(huán)境，突破體制困境、增強(qiáng)社會(huì)組織自身能力。［4］

（三）社會(huì)組織發(fā)展存在問(wèn)題及對(duì)策研究。有研究認(rèn)為，進(jìn)入21世紀(jì)后中國(guó)社會(huì)組織既面臨機(jī)遇又面臨挑戰(zhàn)，社會(huì)組織要想獲得發(fā)展，需要強(qiáng)化政府對(duì)社會(huì)組織的培育和扶持，要著力于提高社會(huì)組織自身素質(zhì)，以吸引人才和資金。［5］

這些研究較好地概括了社會(huì)組織發(fā)展的現(xiàn)狀、問(wèn)題和發(fā)展趨勢(shì)，但均未探討我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展所需的條件。

三、民間社會(huì)組織良好發(fā)展條件研究

（一）具備強(qiáng)烈的公益意識(shí)和服務(wù)使命感

社會(huì)組織是一種以自愿性謀求公共利益的組織形態(tài)，與企業(yè)的“利潤(rùn)驅(qū)動(dòng)型”相比，社會(huì)組織通常是“使命驅(qū)動(dòng)型”，即要求成員具備強(qiáng)烈的、為社會(huì)大眾服務(wù)的使命感，這是社會(huì)組織發(fā)展的精神基礎(chǔ)。中國(guó)民族從來(lái)都是一個(gè)具備強(qiáng)烈仁愛(ài)精神的民族，仁愛(ài)道德是儒家倫理的核心?？鬃釉赋?，“茍志于仁矣，無(wú)惡也?！薄叭蔬h(yuǎn)乎哉？我欲仁，斯仁至矣?！泵献痈翘接懥巳实南忍煲罁?jù)，“老吾老，以及人之老；幼吾幼，以及人之幼?！薄八灾^人皆有不忍人之心者，今人乍見(jiàn)孺子將入于井，皆有。”從儒家的立場(chǎng)看，從事慈善事業(yè)救助他人或者從事公益活動(dòng)在更為抽象的意義上幫助他人，乃是人性的自然。這種思想對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)文化具有深遠(yuǎn)的影響，對(duì)人們的社會(huì)公益行為產(chǎn)生很大的作用。在儒家思想的指引下，我國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展一直較好。但進(jìn)入20世紀(jì)50年代后，國(guó)家進(jìn)行社團(tuán)整頓，社會(huì)組織遭遇“重創(chuàng)”，［6］及至20世紀(jì)60年代，因?yàn)橐恍┰?，不僅國(guó)民經(jīng)濟(jì)遭受巨大的損失，人際之間的信任和公益意識(shí)更是受到很大摧殘。改革開(kāi)放后，我國(guó)迫切需要發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家之間的差距。在這種情況下，盡管提出了“兩手都要抓，兩手都要硬”的方針，但面對(duì)經(jīng)濟(jì)上與發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)资甑牟罹啵S多地方迫于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力只注重物質(zhì)文明的建設(shè)，精神文明被有意無(wú)意地忽視了，有些地方甚至提出“物質(zhì)文明要上，精神文明要讓”的口號(hào)。社會(huì)公德和責(zé)任感受到了很大的打擊，導(dǎo)致人們以自我利益為核心、人際間的信任度降低，服務(wù)使命感極為缺乏。在這種道德貧瘠的土壤上很難孕育出真實(shí)的、以公益為核心的社會(huì)組織。而一些社會(huì)組織也缺乏責(zé)任使命感，以營(yíng)利和避稅為目的，在建立之初打出公益社會(huì)組織的名號(hào)，一旦成立之后，就開(kāi)始追求自身利益的最大化，服務(wù)對(duì)象僅限于組織的“成員”，而普遍表現(xiàn)出在提供公共物品時(shí)的“公益性不足，互益性有余”現(xiàn)象。導(dǎo)致人們對(duì)社會(huì)組織不信任，影響社會(huì)組織后續(xù)的發(fā)展。

良好的社會(huì)組織發(fā)展環(huán)境需要有三個(gè)層面的土壤，法律、文化和道德。公民責(zé)任意識(shí)的培育是塑造現(xiàn)代公民的先決條件，是社會(huì)組織發(fā)展最內(nèi)核的層次。具有責(zé)任意識(shí)的公民能夠自覺(jué)調(diào)整和處理與國(guó)家、社會(huì)及他人的相互關(guān)系，積極承擔(dān)對(duì)國(guó)家、社會(huì)、公共事務(wù)的責(zé)任并做出貢獻(xiàn)。在現(xiàn)階段需要通過(guò)多種手段大力弘揚(yáng)公民公德意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感，通過(guò)宣傳、獎(jiǎng)勵(lì)等多種手段營(yíng)造公民責(zé)任意識(shí)學(xué)習(xí)氛圍，尤其增強(qiáng)年輕一代的社會(huì)責(zé)任感，不僅為社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)I造出肥沃的土壤，而且有助于提高社會(huì)組織自身的公信力。

（二）壯大中產(chǎn)階層建設(shè)橄欖型社會(huì)

社會(huì)組織是“第三種制度安排”，沒(méi)有固定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，需要在外界提取維持自身發(fā)展和提供社會(huì)服務(wù)所必需的資源，而且出于不同的原因可能對(duì)捐款人和志愿者進(jìn)行挑剔和選擇，這就需要更為廣泛的資源獲取面。發(fā)展壯大的中產(chǎn)階層是社會(huì)組織發(fā)展所需要的各類資源的主要供給者。相對(duì)其他階層來(lái)說(shuō)，中產(chǎn)階層具有穩(wěn)定的收入，有一定的私人財(cái)產(chǎn)，同時(shí)一般具有良好的教育水平，具有較高的社會(huì)責(zé)任感，可以在經(jīng)費(fèi)和人員方面滿足社會(huì)組織的需求。因此，社會(huì)組織的發(fā)展壯大離不開(kāi)一個(gè)強(qiáng)大的中產(chǎn)階層。

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，但成熟的橄欖型社會(huì)尚未建立，仍處于金字塔型的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，這種社會(huì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：

第一，處在金字塔較高層級(jí)的社會(huì)階層的封閉性越來(lái)越強(qiáng)，而且正在逐漸固化和模式化，并排斥較低階層的社會(huì)成員。

第二，社會(huì)垂直流動(dòng)呈現(xiàn)單向性特征。由于較高階層的封閉性逐漸增強(qiáng)且具有排斥性，所以在當(dāng)前的中國(guó)社會(huì)，上下階層之間的垂直流動(dòng)逐漸呈現(xiàn)出“向上流動(dòng)難，向下流動(dòng)易”的單向性流動(dòng)。也就是說(shuō)，處在下層的社會(huì)成員垂直流動(dòng)的障礙越來(lái)越多，能夠真正實(shí)現(xiàn)向上層流動(dòng)的人越來(lái)越少。與此同時(shí)，中高層向下流動(dòng)卻非常容易，尤其是處在中間的社會(huì)階層，稍有不慎就可能跌入底層?，F(xiàn)階段，由于社會(huì)分配制度存在缺陷，社會(huì)保障體系不健全，導(dǎo)致大多數(shù)高收入中產(chǎn)階層整天為房子、教育、醫(yī)療而拼命工作、高度緊張，一旦失業(yè)或者有任何風(fēng)吹草動(dòng)都有可能陷入貧困的深淵。中國(guó)的所謂“白領(lǐng)”階層缺乏中產(chǎn)階級(jí)應(yīng)有的理性、穩(wěn)定、閑適和精神上的富足，難以有充足的理由去投身社會(huì)公益事業(yè)。

第三，社會(huì)階層之間存在隸屬關(guān)系。處在金字塔頂層的是壟斷權(quán)力和資本的權(quán)貴精英，他們通過(guò)權(quán)力和資本掌握著各種社會(huì)資源，使得中下層社會(huì)成員為了生存不得不成為權(quán)力和資本壟斷階層的附屬物。

這種情況下中產(chǎn)階層難以得到壯大，穩(wěn)定的橄欖型社會(huì)很難建立。社會(huì)組織的發(fā)展難以獲得所需資源?？梢詮囊韵氯齻€(gè)方面著手：第一，通過(guò)社會(huì)政治改革，改寫不合理的社會(huì)規(guī)則，給民眾提供平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)各個(gè)階層之間的良性社會(huì)流動(dòng)。當(dāng)前，由權(quán)力精英、資本精英和知識(shí)精英構(gòu)成的排斥性體制，已經(jīng)且日益固化、僵化，很多底層民眾根本沒(méi)有向上流動(dòng)的平等機(jī)會(huì)。需要在制度上進(jìn)行改革，賦予底層向上流動(dòng)的機(jī)會(huì)。第二，通過(guò)公共政策的調(diào)整，優(yōu)化資源配置結(jié)構(gòu)和利益分配機(jī)制，縮小貧富差距，在一定程度上“劫富濟(jì)貧”。同時(shí)，健全社會(huì)福利保障制度，減輕中等收入群體的后顧之憂。第三，通過(guò)公民教育和宣傳工作，提高民眾的參與意識(shí)和能力，培育健全的公民社會(huì)。

（三）建立適合民間社會(huì)組織發(fā)展的制度

目前政府對(duì)于社會(huì)組織的發(fā)展持一種矛盾心態(tài)：一方面，政府意識(shí)到應(yīng)該發(fā)展社會(huì)組織來(lái)共同承擔(dān)對(duì)民眾的福利責(zé)任；另一方面政府又擔(dān)心在發(fā)展過(guò)程中失去對(duì)社會(huì)組織的控制，政府對(duì)發(fā)展社會(huì)組織的資源需求與社會(huì)控制需求之間存在著持久的沖突，［7］在制定相關(guān)政策時(shí)經(jīng)常相互搖擺。在當(dāng)前條件下，可以采取如下措施既提供了社會(huì)組織的發(fā)展空間又保證其履行公共責(zé)任。

1.改革目前的社會(huì)組織雙重管理制度，提供其充足的發(fā)展空間。

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)組織實(shí)行的是“雙重管理”審批登記制度，即成立社會(huì)組織需要經(jīng)過(guò)業(yè)務(wù)主管部門的批準(zhǔn)和民政部門登記兩個(gè)步驟。我國(guó)的《社團(tuán)登記條例》等相關(guān)規(guī)范對(duì)社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)有明確的界定，必須由不同層級(jí)的民政部門作為登記管理機(jī)關(guān)，同時(shí)必須找到相應(yīng)的政府職能部門作為業(yè)務(wù)主管單位。在這種雙重管理體制下，社會(huì)組織的發(fā)展受到嚴(yán)重制約。首先，相應(yīng)的法規(guī)只是規(guī)定了相關(guān)職能部門的管理范圍而并沒(méi)有強(qiáng)制其義務(wù)。出于安全責(zé)任、經(jīng)費(fèi)等問(wèn)題，這些職能管理部門并沒(méi)有足夠的激勵(lì)機(jī)制去滿足社會(huì)組織成立的愿望，出于多一事不如少一事的想法，不愿擔(dān)任其主管單位。其次，隨著社會(huì)的進(jìn)步，公共需求日益多層次多樣化，從事某些公益的社會(huì)組織難以找到對(duì)口的管理部門，相關(guān)管理部門有時(shí)互相推諉；第三，一般來(lái)講，社會(huì)組織需要縣級(jí)以上政府管理部門作為業(yè)務(wù)主管單位，這些管理部門一般有更為繁重的其他職能，作為社會(huì)組織主管單位這種費(fèi)力不討好的事情必然被其放置一邊。這種過(guò)高的門檻使得大量公益性的準(zhǔn)社會(huì)組織無(wú)法取得合法性，影響了其作用的發(fā)揮。因此，迫切需要對(duì)社會(huì)組織雙重管理審批登記制度進(jìn)行改革。

目前大部分國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的登記管理實(shí)行的是許可制度或注冊(cè)登記制度。如在美國(guó)，社會(huì)組織不需要審批，如果有成立社會(huì)組織的需求，直接進(jìn)行法人登記備案。當(dāng)組織募集捐款想獲得免稅地位時(shí)，可以在州主管部門審查合格后向聯(lián)邦稅務(wù)局提出申請(qǐng)，如果獲得批準(zhǔn)就獲得了免稅地位。

在各地社會(huì)組織登記改革探索的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)際慣例經(jīng)驗(yàn)，我們可以采取下列措施改革我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)組織管理制度：第一，在部分領(lǐng)域推行直接登記制度。近期可以選擇公益性較強(qiáng)的社會(huì)組織不再掛靠業(yè)務(wù)主管部門而直接在民政部門進(jìn)行登記，明確民政部門為其主要管理機(jī)關(guān)，其他部門在其職能范圍內(nèi)開(kāi)展管理工作。第二，推行社區(qū)社會(huì)組織備案制度。對(duì)自愿成立的、在街道、社區(qū)范圍內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)的，尚不具備登記條件的社會(huì)組織進(jìn)行備案管理。第三，對(duì)符合條件的社會(huì)組織，予以捐助收入免稅的待遇，即審批通過(guò)、得到資格認(rèn)定的社會(huì)組織，將可向捐贈(zèng)方提供具有相應(yīng)的稅收優(yōu)惠效力的抵稅憑證，以提高其自身溶血能力。

2.轉(zhuǎn)變政府職能，為社會(huì)組織發(fā)展騰出空間。

政府和社會(huì)組織均是提供社會(huì)服務(wù)的主體。政府職能過(guò)分膨脹擠占了社會(huì)組織發(fā)展所需要的空間，或造成社會(huì)組織發(fā)育不良，身材矮小，或使得社會(huì)組織成為政府的附屬部門。社會(huì)組織要想獲得發(fā)展必須履行一定職能，使其承擔(dān)必要的事務(wù)，獲得一定的發(fā)展空間，具有自我發(fā)展的能力。除法律法規(guī)另有規(guī)定外，政府各職能部門要將公民、法人和其他組織能夠自主解決，市場(chǎng)機(jī)制能夠自行調(diào)節(jié)，以及社會(huì)組織通過(guò)自律能夠解決的事項(xiàng)，統(tǒng)統(tǒng)轉(zhuǎn)移出去，交由社會(huì)組織處理。［8］社會(huì)組織與政府一起共同承擔(dān)管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的責(zé)任，社會(huì)組織才能真正具有“造血”功能，成為社會(huì)治理的一個(gè)重要組成，而不僅是政府組織的附屬機(jī)構(gòu)。

3.加強(qiáng)對(duì)民間社會(huì)組織的監(jiān)督。

對(duì)于社會(huì)秩序來(lái)說(shuō)，社會(huì)組織本身是一個(gè)雙刃劍，在具有積極作用的同時(shí)也存在一些消極作用。從當(dāng)前來(lái)看，問(wèn)題主要表現(xiàn)在，有的社會(huì)組織以社會(huì)公益為旗幟，實(shí)際從事不正當(dāng)?shù)闹\利活動(dòng)，特別是一些依靠資助和募捐活動(dòng)的民間組織，募集的資源往往主要為這些組織成員享有，真正的幫助對(duì)象沒(méi)有獲益或獲益很少。真正的窮人往往很難獲得資源，資源反倒是被那些扶貧干部或者其他不貧的人所分享。有的社會(huì)組織不是積極地化解沖突、維持社會(huì)穩(wěn)定，而是利用政府工作失誤和群眾不滿而介入群體性事件。因此，在對(duì)社會(huì)組織給予發(fā)展空間的同時(shí)一定要加強(qiáng)監(jiān)管，以保障其社會(huì)責(zé)任的實(shí)施。

對(duì)民間社會(huì)組織實(shí)施監(jiān)管，包括以下這些方面：

首先，政府對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管。政府是唯一具有法律權(quán)威對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督、管理的機(jī)構(gòu)。目前，我國(guó)社會(huì)組織雖然登記嚴(yán)格但管理松弛，其日?；顒?dòng)很大程度上在政府的視線之外。對(duì)于社會(huì)組織的監(jiān)管，應(yīng)該實(shí)行“寬進(jìn)嚴(yán)管”的政策，將社會(huì)組織的職能活動(dòng)納入到職能部門的監(jiān)管視線之內(nèi)，使社會(huì)組織在合法范圍內(nèi)活動(dòng)，在組織宗旨范圍內(nèi)活動(dòng)。在監(jiān)管機(jī)制上，要從傳統(tǒng)的行政監(jiān)管轉(zhuǎn)向法治監(jiān)管，從政治監(jiān)管轉(zhuǎn)向綜合監(jiān)管。一是要改革政府監(jiān)管體制，將等級(jí)管理職能與業(yè)務(wù)監(jiān)督職能統(tǒng)一賦予業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)，建立事前審批與事后監(jiān)督有機(jī)結(jié)合的監(jiān)管體制。［9］二是應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織經(jīng)濟(jì)上的監(jiān)管，建立信息公開(kāi)機(jī)制，增強(qiáng)社會(huì)組織的透明度。如可以借鑒美國(guó)用于監(jiān)管的I990表，不僅包括機(jī)構(gòu)的基本財(cái)務(wù)信息，如各類收入，開(kāi)銷和資產(chǎn)負(fù)債；還包括關(guān)于開(kāi)銷的詳細(xì)分類信息，并且要注明項(xiàng)目開(kāi)銷的用途。對(duì)于機(jī)構(gòu)進(jìn)行的有收入的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和收費(fèi)，也需要分類填寫，并且注明商業(yè)分類和非盈利免稅分類。表格還要列出收入最高的五位雇員及五個(gè)支付最多的服務(wù)商（合同商），以便于需要的時(shí)候調(diào)查。［10］在財(cái)務(wù)上加強(qiáng)了監(jiān)管就在很大程度上杜絕了不正當(dāng)謀利的可能性，促使社會(huì)組織履行公共責(zé)任。

其次，社會(huì)組織的同行互律。通過(guò)聯(lián)合會(huì)、行業(yè)性協(xié)會(huì)等制定出共同遵守的道德標(biāo)準(zhǔn)和行為規(guī)范，如捐款中用于組織自身的比例最大為多少、不得接受哪類捐助等，以維護(hù)良好的社會(huì)形象。發(fā)展同行互律的優(yōu)勢(shì)是依靠社會(huì)組織自身的力量對(duì)組織進(jìn)行監(jiān)督，從而節(jié)約監(jiān)督成本，彌補(bǔ)政府監(jiān)督的不足。

第三，媒體和捐助人監(jiān)督。媒體與公眾的監(jiān)督是規(guī)范社會(huì)組織行為的重要防線。由于媒體的普及面廣，影響范圍大，對(duì)社會(huì)組織有著極強(qiáng)的威懾和監(jiān)督作用。媒體一方面幫助社會(huì)組織擴(kuò)大影響，招來(lái)潛在的支持者和捐款人；另一方面，對(duì)于社會(huì)組織進(jìn)行廣泛的調(diào)查，一旦有違背社會(huì)組織宗旨的事情發(fā)生，就要勇于揭露，直到直接負(fù)責(zé)人得到應(yīng)有處理。捐助人監(jiān)督也是監(jiān)督體系的一個(gè)重要構(gòu)成部分。捐助人可以通過(guò)實(shí)地查明自己善款的使用情況在財(cái)務(wù)上對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行有力監(jiān)督。稅務(wù)局可以不定期對(duì)社會(huì)組織的捐助名單抽查一次，以查驗(yàn)捐款人的免稅申請(qǐng)是否屬實(shí)。這樣捐助方和受捐方都很難作假，對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管將得到很大程度的加強(qiáng)，促使社會(huì)組織履行社會(huì)責(zé)任。

［1］中華人民共和國(guó)民政部網(wǎng)站，http://www.mca.gov.cn/ article/sj/tjgb/201506/201506008324399.shtml.

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［10］蔡?hào)|進(jìn).發(fā)展非營(yíng)利組織需要制度生態(tài)［N］.南方周末，2007-10-18.

責(zé)任編輯：曹麗娟

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1008-6323（2016）05-0005-04

李庚，西安郵電大學(xué)人文社科學(xué)院副教授。

2016-08-25

陜西省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)重大理論與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題研究項(xiàng)目（2014C002）