共性視角下六盤山片區(qū)扶貧開發(fā)的影響因素分析——以甘肅省定西市為例

文/張亮（中共定西市委黨校，甘肅定西743000）

共性視角下六盤山片區(qū)扶貧開發(fā)的影響因素分析——以甘肅省定西市為例

文/張亮（中共定西市委黨校，甘肅定西743000）

內(nèi)容提要：六盤山區(qū)是我國14個(gè)集中連片特困地區(qū)中貧困人口分布最多的區(qū)域，其貧困程度較深，脫貧任務(wù)艱巨，甘肅省定西市的扶貧開發(fā)的實(shí)例具有典型意義。針對定西市扶貧開發(fā)反映出來的問題，應(yīng)采取多方面措施推進(jìn)六盤山片區(qū)的扶貧工作。

共性視角六盤山片區(qū)扶貧開發(fā)

貧困是共性問題與個(gè)性問題相互交織的系統(tǒng)性弊病。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后、基礎(chǔ)條件薄弱、產(chǎn)業(yè)層次低在貧困地區(qū)具有普遍性，是貧困問題共性的一面；不同貧困村、不同貧困戶的貧困類型、脫貧需求以及返貧的可能性都不盡相同，是貧困個(gè)性問題的突出表現(xiàn)。因此，貧困治理應(yīng)當(dāng)兼顧統(tǒng)一性和靈活性［1］。在新一輪扶貧開發(fā)政策體系中，精準(zhǔn)扶貧是戰(zhàn)略核心，強(qiáng)調(diào)到村到戶到人，通過“點(diǎn)對點(diǎn)”的精準(zhǔn)“滴灌”，破解貧困的個(gè)性枷鎖，幫助貧困戶有針對性地突破生存與發(fā)展瓶頸。而區(qū)域開發(fā)是重要補(bǔ)充，通過發(fā)揮資源、產(chǎn)業(yè)、資金等方面的聚合作用，著力解決面上引發(fā)貧困的共性問題。只有堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧與區(qū)域開發(fā)協(xié)調(diào)推進(jìn)［2］，點(diǎn)面治理相結(jié)合，才能形成抗擊貧困的協(xié)同效應(yīng)?；谝陨险J(rèn)識(shí)，本文側(cè)重于貧困共性問題的分析研究，選取甘肅省定西市作為研究對象，依據(jù)現(xiàn)有的文獻(xiàn)及數(shù)據(jù)，對定西市貧困人口分布、貧困人口收入構(gòu)成以及主要致貧因素進(jìn)行分析，查找和梳理影響扶貧開發(fā)效果的共性因素，進(jìn)而探討相應(yīng)對策。

一、實(shí)例研究

（一）研究區(qū)概況

定西市位于甘肅中部，境內(nèi)資源短缺、自然災(zāi)害頻繁，曾經(jīng)以“苦瘠甲于天下”聞名于世，也是全國最貧困的地區(qū)之一，所轄六縣一區(qū)被整體列入六盤山集中連片特困地區(qū)。在國家“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)專項(xiàng)扶貧計(jì)劃、“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃等戰(zhàn)略引領(lǐng)下，定西市全力推進(jìn)區(qū)域減貧事業(yè)，貧困人口從1982年的170萬人減少到2015年的44.35萬人，貧困面由78%下降至16.7%。但是，定西市年均有30萬人處于脫貧不穩(wěn)定狀態(tài)，返貧率在20%以上，貧困程度深、貧困人口發(fā)展能力弱仍然是定西貧困的基本特征。［3］有效遏制和減少返貧，確保剩余貧困人口精準(zhǔn)脫貧，是現(xiàn)階段定西市扶貧攻堅(jiān)的主要目標(biāo)。

（二）定西市貧困現(xiàn)狀分析

1.貧困人口空間分布。定西市地處我國第二階梯黃土高原丘陵溝壑區(qū)向第一階梯青藏高原和西秦嶺山地、半干旱區(qū)向干旱區(qū)、農(nóng)區(qū)向牧區(qū)的過渡地帶。區(qū)域自然環(huán)境的“邊緣性”和“過渡性”造就了復(fù)雜多樣的地理環(huán)境，使得定西市貧困人口分布呈現(xiàn)出較為明顯的地緣性特征，約有28萬人居住在北部干旱溝壑區(qū)、南部丘陵山地。這些區(qū)域地形破碎，植被稀疏，氣候極端事件多發(fā)，年平均降雨量425-596mm，而蒸發(fā)量高達(dá)1400mm以上；坡度在15°以上的土地占50%—70%，宜墾殖率較低，不利于種植業(yè)發(fā)展?？梢姡ㄎ魇鞋F(xiàn)有絕對貧困人口主要集中在不具備基本生產(chǎn)和發(fā)展條件的地區(qū)，常規(guī)的幫扶式資金支持難以奏效，只有將這一部分貧困人口搬出來，實(shí)施易地安置，才能從根本上解決其生存、脫貧和致富問題。

2.貧困人口收入構(gòu)成。2015年定西市建檔立卡貧困人口人均可支配收入為3498元，僅為全市農(nóng)村居民人均可支配收入的60%。具體收入構(gòu)成為：家庭經(jīng)營收入占28.5%，工資性收入占24.8%，轉(zhuǎn)移性收入占45.5%，財(cái)產(chǎn)性收入占1.2%。圖1、圖2分別是定西市建檔立卡貧困人口收入構(gòu)成和農(nóng)村居民收入構(gòu)成，通過對比可以發(fā)現(xiàn)，定西市貧困人口收入主體存在嚴(yán)重的倒掛現(xiàn)象。一般而言，在農(nóng)民收入構(gòu)成中，家庭經(jīng)營收入和工資性收入應(yīng)占較大比重。但在定西市范圍內(nèi)，轉(zhuǎn)移性收入成為貧困人口收入的主要來源，高出全市平均水平33.6個(gè)百分點(diǎn)。家庭經(jīng)營收入、工資性收入兩項(xiàng)合計(jì)所占比重為53.3%，比全市平均水平低32.9個(gè)百分點(diǎn)，充分說明定西市產(chǎn)業(yè)發(fā)展與扶貧對象特點(diǎn)結(jié)合不緊密，以種植業(yè)為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏區(qū)域增收效應(yīng)，第二、三產(chǎn)業(yè)輻射帶動(dòng)作用有限，貧困人口收入低而不穩(wěn)，依靠國家各種補(bǔ)貼謀生度日。

3.主要致貧因素。表1顯示，定西市多種致貧因素交錯(cuò)并存，其中因病、因?yàn)?zāi)致貧合計(jì)占比為49.4%，仍為貧困產(chǎn)生的主要誘因，說明基本公共服務(wù)體系沒有很好地發(fā)揮“兜底”作用，對于重大疾病、突發(fā)意外等原因?qū)е罗r(nóng)民家庭剛性支出驟增，超出承受能力的支出型貧困家庭，目前還缺乏切實(shí)有效的救助措施，農(nóng)村基本公共服務(wù)在結(jié)構(gòu)機(jī)制、供給水平方面存在著許多亟待解決的問題。缺乏發(fā)展資金的占19.8%，成為第三大致貧因素，反映出金融扶貧效應(yīng)不明顯，不能為貧困戶提供有效的金融扶貧產(chǎn)品。

（三）影響因素

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低。第一產(chǎn)業(yè)中，種植業(yè)占78.3%，畜牧業(yè)占19.1%。而世界農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)踐表明，一個(gè)合理而高效的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，在產(chǎn)值構(gòu)成上，畜牧業(yè)產(chǎn)值應(yīng)大于種植業(yè)產(chǎn)值。畜牧業(yè)占比過低，說明定西市一產(chǎn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡，正處于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的起步階段，對農(nóng)民增收的促進(jìn)作用不明顯。第二產(chǎn)業(yè)中工業(yè)發(fā)展緩慢，企業(yè)規(guī)模普遍較小，小微企業(yè)占比高達(dá)92.4%；中醫(yī)藥、馬鈴薯、草食畜牧業(yè)等地方特色產(chǎn)業(yè)層次低，70%的產(chǎn)品以原料或粗加工的形式銷售，處于產(chǎn)業(yè)鏈前端和價(jià)值鏈低端，產(chǎn)業(yè)鏈配套能力和加工延伸不足。第三產(chǎn)業(yè)中傳統(tǒng)低層次服務(wù)業(yè)占80%以上，而包括現(xiàn)代物流、電子商務(wù)、金融保險(xiǎn)等在內(nèi)的直接促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)所占比重不到20%［4］。

2.基本公共服務(wù)供給不能滿足農(nóng)村居民實(shí)際需求。從表2中可見，四大類15項(xiàng)子類指標(biāo)中，定西市共有12項(xiàng)指標(biāo)值低于全國、甘肅省平均水平，其中涉及底線民生的基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會(huì)保障發(fā)展程度與全國、甘肅省差距較為懸殊，集中反映出定西市農(nóng)村基本公共服務(wù)供給總量不足，且處于低水平的狀態(tài)［5］。

3.金融扶貧政策與農(nóng)村金融產(chǎn)品布放存在不一致現(xiàn)象。金融產(chǎn)品創(chuàng)新不足、金融服務(wù)門檻過高、信用評(píng)級(jí)困難等不足以解釋金融扶貧效應(yīng)弱的現(xiàn)象，問題的本質(zhì)在于金融機(jī)構(gòu)在追逐利潤最大化的內(nèi)在要求驅(qū)動(dòng)下［6］，金融扶貧政策干預(yù)失靈，金融資源多數(shù)流向城市、大型企業(yè)，農(nóng)村地區(qū)很難獲得穩(wěn)定的金融支持，形成金融資源配置上對貧困農(nóng)民的“擠出效應(yīng)”。同時(shí)，定西市不能為金融機(jī)構(gòu)提供相匹配的優(yōu)惠政策，或者是出臺(tái)激勵(lì)機(jī)制，金融機(jī)構(gòu)普遍缺乏扶貧產(chǎn)品創(chuàng)新和增加信貸投放量的動(dòng)力，造成金融扶貧產(chǎn)品與產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際契合度不高、適應(yīng)性不強(qiáng)。加之金融機(jī)構(gòu)與貧困戶之間的信息不對稱，進(jìn)一步抑制了金融資源的及時(shí)介入，金融扶貧政策與以貧困戶為導(dǎo)向的微型金融產(chǎn)品“貌合神離”。

二、對策建議

（一）構(gòu)建多點(diǎn)支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局

第一，優(yōu)化農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，發(fā)展多樣化種養(yǎng)業(yè)。改變過去單一、結(jié)構(gòu)雷同的生產(chǎn)布局，向農(nóng)業(yè)注入多元要素。充分利用自然資源，大力發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)。更加注重特色化、差異化發(fā)展，加快實(shí)施“一村一品”鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，避免同質(zhì)化引發(fā)的惡性競爭，營造良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，推動(dòng)傳統(tǒng)種植業(yè)向現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)轉(zhuǎn)變。第二，提升工業(yè)品質(zhì)，精心培育地方特色產(chǎn)業(yè)。以創(chuàng)新理念為引領(lǐng)，加快馬鈴薯、現(xiàn)代制藥、裝備制造、有色冶金等產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，由初級(jí)加工向價(jià)值鏈兩端延伸，提高產(chǎn)品附加值。著力打造產(chǎn)業(yè)集群，促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)向中心鎮(zhèn)集中，輻射帶動(dòng)周邊貧困村，激發(fā)“造血”功能。創(chuàng)新幫扶模式，引導(dǎo)企業(yè)與貧困村精準(zhǔn)對接，推動(dòng)貧困戶與幫扶企業(yè)建立利益共同體，參與全產(chǎn)業(yè)鏈利益分成。第三，加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。著力構(gòu)建現(xiàn)代物流體系，推動(dòng)商業(yè)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)、農(nóng)資商品配送中心和農(nóng)產(chǎn)品冷鏈等項(xiàng)目建設(shè)向貧困村傾斜，大力發(fā)展農(nóng)超對接、直供直銷、連鎖經(jīng)營等新興流通業(yè)態(tài)服務(wù)。積極開展電商扶貧工作，支持電商龍頭企業(yè)建立農(nóng)村電商服務(wù)體系，將服務(wù)點(diǎn)向貧困村延伸，實(shí)現(xiàn)馬鈴薯制品、中藥材、傳統(tǒng)手工藝品、小雜糧等特色農(nóng)副產(chǎn)品就地網(wǎng)上銷售。

（二）穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

在鞏固現(xiàn)有基本公共服務(wù)供給水平的基礎(chǔ)上，注重調(diào)整城鄉(xiāng)人群間公共產(chǎn)品享有上的懸殊狀況，進(jìn)一步協(xié)調(diào)公共資源配置，引導(dǎo)公共服務(wù)資源向農(nóng)村延伸、向貧困村覆蓋，最大限度發(fā)揮公共服務(wù)的減貧效應(yīng)，為精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施提供良好的民生體驗(yàn)。一是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是要增加對貧困村水、電、路等方面的投入。二是將教育扶貧擺在精準(zhǔn)扶貧的突出位置，不斷改善義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件，加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，確保貧困戶子女平等地接受義務(wù)教育、職業(yè)技術(shù)教育，阻斷貧困現(xiàn)象的代際傳遞。三是提升農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平，在農(nóng)村形成以縣醫(yī)院為龍頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室為基礎(chǔ)的三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)［4］。健全農(nóng)村疾病防控體系，加大大病救助力度，提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療報(bào)銷比例，減少因病致貧的發(fā)生，改善貧困戶生活質(zhì)量。四是進(jìn)一步完善農(nóng)村低保、五保戶供養(yǎng)和臨時(shí)救助制度，促進(jìn)農(nóng)村最低生活保障與精準(zhǔn)扶貧有效銜接，對符合條件的貧困戶應(yīng)保盡保。

（三）提高貧困人口對金融服務(wù)的可獲得性

一是完善金融服務(wù)體系，提高金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋面。積極支持金融機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)增設(shè)固定網(wǎng)點(diǎn)，進(jìn)一步向貧困村延伸服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，增加智能自助機(jī)具布放，滿足貧困戶各項(xiàng)支農(nóng)補(bǔ)貼發(fā)放、小額取現(xiàn)、存款等基本服務(wù)需求。二是拓展貧困戶可融資抵押擔(dān)保物范圍。在定西市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上，建立健全農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估、流轉(zhuǎn)、處置等配套措施，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)探索開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，使貧困戶能夠更加便利地獲得融資支持。三是著力推進(jìn)金融服務(wù)與特色產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。緊扣定西市特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，有效發(fā)揮產(chǎn)業(yè)帶頭人作用，幫助貧困戶選擇特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，探索實(shí)施“貧困戶+能人大戶”、“貧困戶+合作社”、“貧困戶+龍頭企業(yè)”等貸款使用模式，構(gòu)建多維一體化的金融服務(wù)機(jī)制和風(fēng)控模型。四是以貧困村資金互助社為主要形式，緩解貧困戶發(fā)展生產(chǎn)所需資金短缺問題，提高其組織化程度和自我發(fā)展能力。

（四）緊密結(jié)合新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)易地扶貧搬遷

在尊重貧困戶意愿的基礎(chǔ)上，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，對移民群眾實(shí)行中心鎮(zhèn)或縣城集中安置，依托城鎮(zhèn)已有的基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，賦予貧困人口參與發(fā)展、擺脫貧困的機(jī)會(huì)和空間。但必須明確，易地扶貧搬遷不是單純的遷入遷出，而是一項(xiàng)涉及到產(chǎn)業(yè)扶持、公共服務(wù)、政策協(xié)調(diào)等方面的綜合性工程，后續(xù)扶持政策的跟進(jìn)力度至關(guān)重要。一是建議設(shè)立易地扶貧搬遷專項(xiàng)資金，用于完善安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施及后續(xù)產(chǎn)業(yè)配套，持續(xù)改善搬遷群眾的生活條件和發(fā)展環(huán)境。二是根據(jù)安置區(qū)資源和環(huán)境承載能力，細(xì)化產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目，支持搬遷群眾發(fā)展特色種養(yǎng)、設(shè)施農(nóng)業(yè)，并安排其開展適應(yīng)性技能培訓(xùn)，掌握一至兩門實(shí)用技術(shù)，提高外出就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)能力。三是依托精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)建設(shè)，加快搬遷群眾信息采集，建立精準(zhǔn)脫貧檔案，對其需求進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤，采取有針對性的幫扶措施，從而提高減貧效果，真正使其“搬得出，穩(wěn)得住，能發(fā)展，可致富”。

［1］唐任伍.習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想闡釋［N］.人民論壇，2015-03-28.

［2］徐文林，羅紅梅.增強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧實(shí)效性［N］.西藏日報(bào)（漢），2015-12-23.

［3］傅伯仁，李愛宗，張亮，等.甘肅中部地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的問題及對策［J］.中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2010（03）.

［4］張亮.基于城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的定西市城鎮(zhèn)化問題研究［J］.小城鎮(zhèn)建設(shè)，2014（01）.

［5］張亮.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的基本公共服務(wù)均等化問題探析—以甘肅省定西市為例［J］.小城鎮(zhèn)建設(shè)，2015（07）.

［6］王鸞鳳，朱小梅，吳秋實(shí).農(nóng)村金融扶貧的困境與對策—以湖北省為例［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（06）.

責(zé)任編輯：唐若蘭

F323

A

1008-6323（2016）05-0093-03

張亮，中共定西市委黨校講師。

2016-09-20

甘肅省社科規(guī)劃重點(diǎn)委托項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：14WT06）。