公民社會權(quán)利視野下社會保障問題探討

楊成兵

（安徽師范大學(xué)政法學(xué)院，安徽蕪湖241003）

黨的十七大報告提出“尊重和保障人權(quán)，依法保證全體社會成員平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利”，指出“必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會建設(shè)，著力保障和改善民生，推進(jìn)社會體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會管理，促進(jìn)社會公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設(shè)和諧社會”。社會保障是我國一項(xiàng)基本的社會經(jīng)濟(jì)制度，是國家和社會依據(jù)一定的法律和規(guī)定，通過收入的再分配，對社會成員的基本生活權(quán)利予以保障的一項(xiàng)重要制度安排。社會保障是現(xiàn)代國家保障公民權(quán)利的一項(xiàng)基本措施，公民社會權(quán)利作為公民權(quán)利的一項(xiàng)基本內(nèi)容，社會保障所直接對應(yīng)的正是公民的社會權(quán)利。因此，作為現(xiàn)代政治核心概念之一的公民權(quán)利則應(yīng)該成為社會保障的實(shí)際理念基礎(chǔ)，社會保障制度的建立和發(fā)展是促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的一個基本手段。

一、公民社會權(quán)利與社會保障的理論淵源

1.公民社會權(quán)利的淵源及其重要性

近代社會法治的興起和社會體制不斷完善，公民必須依靠法治的環(huán)境和社會體制而生存，公民權(quán)利的行使與保護(hù)越來越受到人們的關(guān)注。公民權(quán)利的劃分，其理論淵源是17、18世紀(jì)的自然法理論，它將公民權(quán)利體系分為人權(quán)與公民基本權(quán)利兩類。所謂人權(quán)是指一個人生而具有的、不可剝奪的天賦的自然權(quán)利。這種權(quán)利對于每個人來說當(dāng)然是平等的，沒有任何差異。[1]而公民基本權(quán)利則是個人進(jìn)入國家和社會后，按照“社會契約”理論將自己本身所享有的一部分人權(quán)交給國家，并由國家所確認(rèn)的基本權(quán)利。這種基本權(quán)利不但是人權(quán)在社會領(lǐng)域內(nèi)的延伸，更是對人權(quán)的有效保護(hù)形式。因此，公民基本權(quán)利是一個相對于人權(quán)的概念，其權(quán)利的來源是人權(quán)。而作為公民基本權(quán)利重要內(nèi)容之一的公民社會權(quán)利，是一種現(xiàn)代政治理念，它基于市場經(jīng)濟(jì)造就社會不公平的認(rèn)識，意欲通過國家的福利提供保證每一個社會成員都能擁有一個基本的文明生活，以實(shí)現(xiàn)社會公正目標(biāo)。[2]所以，公民社會權(quán)利也是人權(quán)的一種延伸和保護(hù)，同樣源于人權(quán)的理念。

社會權(quán)利概念的最早提出者，英國社會學(xué)家馬歇爾從公民資格理論出發(fā)對公民權(quán)利作出了經(jīng)典分類。1949年，馬歇爾在著名演講《公民身份與社會階級》中，分析了公民身份的各個構(gòu)成要素并把公民權(quán)利劃分為三個組成部分。他認(rèn)為，公民權(quán)利包括基本的法律權(quán)利、政治權(quán)利、社會權(quán)利三個部分?；镜姆蓹?quán)利主要包括諸如財(cái)產(chǎn)、個人自由和司法正義的權(quán)利。政治權(quán)利包含了民主投票的權(quán)利、政治監(jiān)督等參與政治權(quán)力實(shí)施的權(quán)利。社會權(quán)利則強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)與社會保障的公民權(quán)利，主要負(fù)責(zé)為人們提供法律、工作、教育援助等。二戰(zhàn)后，福利國家被推到社會保障的前沿，公民社會權(quán)利得到確定和擴(kuò)張，逐漸融入到國家制度框架內(nèi)，福利國家試圖從制度層面保障公民義務(wù)教育、社會救助、健康保障、保障性住房等一系列社會權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社會公平。

另一方面，公民社會權(quán)利是人類社會關(guān)系發(fā)展的客觀要求，其發(fā)展對現(xiàn)代國家的民主建設(shè)具有重要意義。由于人類物質(zhì)文明的進(jìn)步、特別是現(xiàn)代社會民主程度的不斷提高，公民權(quán)利的行使與保護(hù)越來越為人們所關(guān)注，世界各國對公民權(quán)利體系的評價標(biāo)準(zhǔn)逐漸地趨于一致，公民權(quán)利體系的完備程度已成為衡量一個國家政權(quán)民主水平與社會文明程度的重要標(biāo)準(zhǔn)。公民社會權(quán)利所體現(xiàn)的正是對社會平等及社會需要的關(guān)注，公民社會權(quán)利的行使與保護(hù)對完善公民權(quán)利體系和促進(jìn)現(xiàn)代社會民主程度的提高具有重要意義。

2.社會保障是公民社會權(quán)利的制度保障

作為現(xiàn)代國家依法建立、政府主導(dǎo)實(shí)施的社會保障制度，它是旨在為社會成員遭遇各種生存風(fēng)險、個人及家庭難以維持基本生活時提供基本生活保障的一項(xiàng)制度安排，以促進(jìn)社會的公平與正義即社會公正為自己的基本目標(biāo)和理想。現(xiàn)代社會保障制度的價值基礎(chǔ)是公民權(quán)利的理念，社會保障制度所直接對應(yīng)的是公民的社會權(quán)利，同時它也支持著包括法律權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利在內(nèi)的整個公民權(quán)利體系。作為特定社會的成員，他之所以能夠享有特定國家及其各級政府提供的社會保障，是因?yàn)樗蜕鐣钠渌蓡T一樣平等地?fù)碛械囊豁?xiàng)權(quán)利，即公民的社會權(quán)利。基于這項(xiàng)公民的基本權(quán)利，國家和政府為公民提供社會保障是其基本的責(zé)任和義務(wù)。反過來，社會保障制度的建立和發(fā)展則是促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公民社會權(quán)利的一個基本手段，社會保障制度的基本目標(biāo)促進(jìn)社會公正，其實(shí)質(zhì)就是社會成員在與該社會發(fā)展相應(yīng)的一系列基本權(quán)利面前的平等。因此，完善社會保障制度既是維護(hù)社會穩(wěn)定和社會公平的需要，也是從制度層面保障公民社會權(quán)利的重要手段，具體表現(xiàn)在以下方面：一是社會保障制度緩解了社會權(quán)利和法律權(quán)利的矛盾。二是社會保障制度修復(fù)了社會權(quán)利的危機(jī)。三是社會保障制度改善了公民社會權(quán)利的運(yùn)行環(huán)境。

社會保障制度的構(gòu)建是以平等的權(quán)利義務(wù)為主體，它的實(shí)質(zhì)在于分?jǐn)偵鐣L(fēng)險，轉(zhuǎn)嫁損失，補(bǔ)償利益，調(diào)節(jié)均衡各種社會關(guān)系，保護(hù)社會成員最基本的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，促進(jìn)社會全面進(jìn)步。[3]近年以來，我國通過建立最低生活保障制度、出臺義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)減免政策以及擴(kuò)大社會保險覆蓋面等，在擴(kuò)展公民社會權(quán)利方面取得了相當(dāng)大的進(jìn)展。但是，我國公民的社會權(quán)利不是建立在公民資格基礎(chǔ)上，而是建立在身份、職業(yè)、收入等基礎(chǔ)上，因此，社會權(quán)利在促進(jìn)社會公正方面的作用還非常有限，甚至差別化的社會權(quán)利本身就是社會不公正的重要來源之一。[2]

三、我國社會保障存在的問題及其對公民社會權(quán)利的影響

如今，社會保障在我國經(jīng)濟(jì)和社會生活中的影響越來越大。社會保障的基本宗旨是創(chuàng)造、維護(hù)社會公平。公民社會權(quán)利的主要內(nèi)容就是公民有權(quán)得到社會保障制度的保護(hù)，享受各種福利計(jì)劃帶來的好處。但是，我國公民身份的缺席暴露出社會保障的許多問題，制度的缺陷使廣大人民群眾在現(xiàn)實(shí)生活中仍處于無權(quán)或少權(quán)的狀態(tài)，社會保障對調(diào)節(jié)社會矛盾、實(shí)現(xiàn)社會公平所發(fā)揮的作用還存在著不足。

1.農(nóng)村低水平的社會保障影響農(nóng)民基本生活水平

長期以來，我國城鄉(xiāng)二元化的格局相當(dāng)明顯，戶籍制度仍然扮演著重要角色，社會保障主要是在全民所有制單位和城鎮(zhèn)區(qū)縣以上的大集體企業(yè)中實(shí)行。這種格局使城鄉(xiāng)之間的社會保障出現(xiàn)了巨大的差異，國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位職工可以享受國家的退休金、公費(fèi)醫(yī)療、福利住房、糧食和副食補(bǔ)貼等各種保障，而農(nóng)民則享受不到這些保障。在社會保障的市場化、社會化改革中，由于農(nóng)民購買福利的能力相對不足，甚至最低生活保障權(quán)也難以得到有效保障。如以屬地原則為管理基礎(chǔ)的“低保制度”將一大批工作、居住在城市的非戶籍人口排除在外，數(shù)量巨大的農(nóng)民工沒有權(quán)利在城市申請“低保”，而只能回到戶口所在地申請，但由于城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)的差異，他們極有可能不符合申請標(biāo)準(zhǔn)，或者申請到后仍然沒有辦法維持城市的基本生活，其社會權(quán)利事實(shí)上沒有得到保障。同時，政府對農(nóng)村社會保障的財(cái)政支持力度不如城市，使得農(nóng)民在享受義務(wù)教育、社會保險、住房等方面的水平明顯低于城市。

2.城市和農(nóng)村二元化的社會保障制度不利于公民社會權(quán)利的運(yùn)行

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在城市地區(qū)，社會化程度很低的傳統(tǒng)社會保障體制向新型的社會保障體系轉(zhuǎn)型已經(jīng)完成，確立了養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和最低生活保障制度的基本框架。而農(nóng)村被排斥在上述社會保障制度之外，我國農(nóng)村的廣大農(nóng)民基本處于家庭贍養(yǎng)的自我保障狀態(tài)，因此，城鄉(xiāng)社會保障水平嚴(yán)重不平衡。首先，在最低生活保障方面，雖然目前我國已經(jīng)開始推行農(nóng)村最低生活保障制度，但是存在隨意性大、不規(guī)范、不統(tǒng)一等問題，離制度化的要求還有很大差距；其次，在養(yǎng)老保險方面，目前的養(yǎng)老保險主要是針對城市居民的，除個別地區(qū)的試點(diǎn)外，農(nóng)民的養(yǎng)老問題還主要是由家庭來承擔(dān)；再次，在失業(yè)保險方面，農(nóng)民的失業(yè)一向不被認(rèn)為是一種失業(yè)，原因?yàn)橥恋丶词菄蚁蚱涮峁┑谋ｋU，因而也就無農(nóng)民的失業(yè)保險之說。但由于耕地逐漸減少等原因，農(nóng)民失業(yè)風(fēng)險在逐漸加大；還有在醫(yī)療保險方面，農(nóng)村的醫(yī)療保險在大部分地區(qū)還處于較低水平的階段。社會保障政策上所實(shí)現(xiàn)的農(nóng)民社會權(quán)利仍然相對不足，制度化差異影響了社會權(quán)利的運(yùn)行環(huán)境。

3.社會保障能力不足不利于公民社會權(quán)利保障

社會保障包括資金保障和服務(wù)保障兩大系統(tǒng)，而資金保障在兩大系統(tǒng)中具有關(guān)鍵的作用。[4]現(xiàn)階段我國的各項(xiàng)社會保障實(shí)質(zhì)上就是一種社會保障資金運(yùn)作的過程，社會保障能力不足主要的表現(xiàn)在資金保障不足：一是資金不足。一方面國家財(cái)政投入不能滿足人民日益增長的需求，另一方面我國農(nóng)民的社會保障主要由農(nóng)民自己承擔(dān)，再加上社會保險基金征繳缺乏法律規(guī)范，企業(yè)拖欠社會保險基金的問題十分嚴(yán)重，更增加了政府預(yù)算的支付壓力；二是社會保障管理運(yùn)作的法律規(guī)范不足。由于缺乏對象參與的保障機(jī)制，社會保障的管理、監(jiān)督、籌資等機(jī)制都不夠健全。目前我國保障基金難以實(shí)現(xiàn)保值增值，在發(fā)放過程中還經(jīng)常產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象，造成社會保障基金的大量流失；三是大部分地區(qū)的社會保險實(shí)行市縣級統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次較低，地區(qū)之間基金調(diào)劑受到嚴(yán)重限制。

4.社會弱勢群體社會權(quán)利的缺失

弱勢群體的問題是現(xiàn)階段中國社會不可回避的現(xiàn)實(shí)。強(qiáng)勢群體在占有社會財(cái)富、權(quán)利和知識等方面處于優(yōu)勢和優(yōu)先的地位，使他們在社會權(quán)益的實(shí)現(xiàn)、公共政策的制定和實(shí)施、社會輿論的話語權(quán)等方面都有著強(qiáng)有力的影響，而弱勢群體則很難表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的利益要求。如何使弱勢群體在社會資源、財(cái)富和權(quán)利的分配中獲得應(yīng)有的地位，使他們在生活、就業(yè)、教育、福利方面的社會權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)，已成為我國社會保障的重要組成部分。

四、完善我國社會保障制度的政策建議

社會保障制度是實(shí)現(xiàn)公民社會權(quán)利的主要手段，同時公民社會權(quán)利的實(shí)現(xiàn)在改善民生和建設(shè)和諧社會的過程中發(fā)揮著重要作用，這就要求我們必須對社會保障制度做出相應(yīng)的調(diào)整。

1.改革戶籍制度，保障公民社會權(quán)利的統(tǒng)一性

在我國社會保障體系的建設(shè)中，一直存在著城鄉(xiāng)二元分立的局面：擁有城市戶籍的居民可以享受較好的社會保障服務(wù)，而農(nóng)村地區(qū)的居民無論是集體保障時期，還是依靠家庭提供保護(hù)，其享受到的社會保障水平都比較低，甚至廣大的農(nóng)村居民基本處于沒有保障的境地。[5]戶籍制度與福利安排的捆綁造成了當(dāng)前農(nóng)民及農(nóng)民工在城市中受到嚴(yán)重不公平待遇，要想實(shí)現(xiàn)社會公平就必須打破這種特殊的身份制和等級結(jié)構(gòu)，改革現(xiàn)存的福利結(jié)構(gòu)，最終要使戶籍管理從審核體制過渡到登記體制，使戶籍管理功能回歸本位，使福利制度與普遍的公民身份而不是與歧視性的戶籍制度相聯(lián)系。[6]公民社會權(quán)利的特性要求我們把國家的每一個公民都納入到社會保障制度的范圍之內(nèi)，讓每一個公民都感受到自己的權(quán)利。

2.改革公共財(cái)政體制，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

公共財(cái)政制度不完善是造成城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均等的重要原因之一，醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、社會救濟(jì)、就業(yè)服務(wù)和養(yǎng)老保險，這些基本公共服務(wù)的提供主要由國家來承擔(dān)。由于我國公共服務(wù)的財(cái)政支出偏向于城市以及基金管理不規(guī)范，導(dǎo)致城鄉(xiāng)地區(qū)居民享受的公共服務(wù)嚴(yán)重不均等，大部分農(nóng)村地區(qū)居民的社會權(quán)利被忽視。因此，公共財(cái)政制度改革應(yīng)當(dāng)逐步提高財(cái)政社會保障支出比重，支持農(nóng)村人口和低收入群體社會保障。在具體政策調(diào)整上，一是加大中央財(cái)政投入，并多渠道的籌集社會保障資金；二是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，縮小不同群體之間的待遇差距；三是健全社會保障資金管理機(jī)制，提高資金使用效益。建立和完善政府相關(guān)部門既分工協(xié)作又相互制衡的社會保險基金管理體制，加強(qiáng)公民社會參與力度；四是明晰財(cái)權(quán)與事權(quán)，健全中央與地方的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力。

3.完善社會保障法律制度，建設(shè)公民社會權(quán)利的法治基礎(chǔ)

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和現(xiàn)代民主的推進(jìn)，公民的社會權(quán)利已經(jīng)在各國憲法中加以規(guī)定，但目前公民社會權(quán)利的法律保障主要還是體現(xiàn)在國家社會保障制度的法制程度上。加強(qiáng)社會保障制度的法律建設(shè)能夠?yàn)楣竦纳鐣?quán)利提供更加充分的保障。目前，我國在勞動、教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的立法活動正在大規(guī)模進(jìn)行中，但還需要進(jìn)一步完善。一是要制定全國性福利的基本標(biāo)準(zhǔn)，明確社會保險管理機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)與權(quán)限，使社會保險管理有法可依；二是要確立穩(wěn)固的經(jīng)費(fèi)保障制度。通過社會保障預(yù)算收支立法解決社會保險費(fèi)的籌集、收繳、保值增值等問題，規(guī)定各個環(huán)節(jié)中的法律責(zé)任，保證社保基金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；三是健全社會保障的司法機(jī)制。保證社會保障參與者的權(quán)益受到不法侵害時，獲得相應(yīng)的司法保護(hù)，對違反法律規(guī)定的行為依法追究其法律責(zé)任，以法律的形式確定公民基本生活保障的權(quán)利和義務(wù)。

4.推進(jìn)公共管理體制的改革與創(chuàng)新，充分發(fā)揮政府的作用

政府應(yīng)把保障和擴(kuò)大公民社會權(quán)利作為推進(jìn)基本公共服務(wù)均衡化，建設(shè)服務(wù)型政府的首要目標(biāo)，把保護(hù)公民，特別是弱勢群體，免受貧困、疾病、年老、災(zāi)害等風(fēng)險作為公共服務(wù)的重要內(nèi)容。首先，明確政府在承擔(dān)社會保障責(zé)任中的定位。政府除了承擔(dān)起自身的制定政策、依法行政等責(zé)任外，還需要承擔(dān)弱勢群體社會保障的責(zé)任，政府在制定政策時要充分考慮到弱勢群體的社會狀況；其次，中央政府要引導(dǎo)地方政府財(cái)政向有利于居民福利發(fā)展的方向投入，通過財(cái)政激勵手段與考核機(jī)制，糾正當(dāng)前地方政府普遍存在的對財(cái)政做經(jīng)濟(jì)性投資、不關(guān)注再分配與福利增長的傾向。[7]公共管理體制的改革與創(chuàng)新，是當(dāng)前完善社會保障制度的有效途徑，只有充分發(fā)揮政府的作用，公民的社會權(quán)利才有可能得到保障。

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