農(nóng)村黨組織公共服務職能建設的創(chuàng)新實踐研究:一種個案經(jīng)驗的分析

□ 付建軍

農(nóng)村社區(qū)化建設的目的之一在于消除當前農(nóng)村公共服務的真空、滯后狀態(tài)。這種“公共服務下沉”的趨勢對農(nóng)村治理的主體——農(nóng)村黨組織的功能建設提出了挑戰(zhàn)，即要求農(nóng)村黨組織的功能從過去的“管治”走向服務，從“資源吸納”走向“資源創(chuàng)造”。[1]那么，在現(xiàn)實中農(nóng)村黨組織服務功能建設如何?是否存在較好的個案經(jīng)驗?如果存在，這些個案經(jīng)驗對我國農(nóng)村黨組織服務功能的建設和強化又是否具有借鑒意義?帶著這些問題，筆者于2011年10月對河南省中西部的農(nóng)村地區(qū)黨組織的公共服務情況進行走訪和調(diào)查。通過對Z村黨組織服務功能建設的個案背景和創(chuàng)新實踐進行梳理和分析，試圖揭示Z村的個案經(jīng)驗在我國農(nóng)村黨組織服務功能的建設和強化過程中所具有的啟示性意義。

一、Z村黨組織服務功能建設的個案背景

Z村黨組織在推進黨組織服務功能建設的創(chuàng)新實踐過程中，主要存在兩個方面的背景:

(一)農(nóng)村社區(qū)化建設和公共服務下沉的政策要求

Z村黨組織將工作的重點放在增強黨組織的服務功能上，其深刻的政策背景集中體現(xiàn)為農(nóng)村社區(qū)化建設和公共服務下沉。一方面，中共十六屆六中全會第一次提出了“基本公共服務均等化”的執(zhí)政新理念，要求“逐步形成惠及全民的基本公共服務體系”，同時提出了“農(nóng)村社區(qū)建設”的任務。農(nóng)村建設的社區(qū)化要求農(nóng)村管理必須構(gòu)建新型的社區(qū)管理和服務體制。另一方面，農(nóng)村基層黨組織是黨的基層黨組織的重要組成部分，是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，[2]在職能上實際承擔了農(nóng)村基層社會管理的任務。公共服務下沉的政策要求和農(nóng)村黨組織在農(nóng)村治理中的核心位置決定了在農(nóng)村社區(qū)化建設和公共服務下沉過程中，農(nóng)村黨組織必須進行自我功能調(diào)整，增強農(nóng)村黨組織自身的服務功能。

(二)“不便、不暢、不優(yōu)”的村情民意

基層農(nóng)村公共服務“不便、不暢和不優(yōu)”的現(xiàn)實狀況是Z村黨組織推進服務功能建設的現(xiàn)實背景。其中“不便”主要指村級服務不夠便捷，“不暢”主要指信息渠道不暢，“不優(yōu)”主要指服務質(zhì)量不優(yōu)?！安槐?、不暢和不優(yōu)”反映了Z村公共服務的現(xiàn)狀，從某種意義上也折射出目前欠發(fā)達農(nóng)村公共服務普遍存在的問題。

1.公共服務不夠便捷。目前大量的公共服務機構(gòu)網(wǎng)絡主要停留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，村級公共服務機構(gòu)幾乎為零。公共服務機構(gòu)設置的這種格局對于距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地較近的行政村影響不大，但對于距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地較遠的行政村如Z村，對于村民的負面影響則較為明顯，主要體現(xiàn)為三個方面:首先，村民享受政務服務難。從公共服務機構(gòu)的縱向設置看，目前在縣級政府所在地基本上都設置了“行政審批大廳”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地設置了“便民服務中心”，但到村一級沒有對應的公共服務機構(gòu)。換言之，涉及村民生產(chǎn)、生活的公共服務機構(gòu)僅僅懸浮在縣、鄉(xiāng)層面，服務進村、進戶并沒有得到解決。村民辦理證照必須要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)加蓋公章、出具證明后，縣級機構(gòu)才予以辦理。同時，目前一些職能部門出于規(guī)范“條塊”管理的考慮，把審批辦理權限上調(diào)到縣級，村民辦理相關證件必須到縣級機構(gòu)，變相增加了村民享受公共服務的成本負擔。這種成本負擔對于距離縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心較遠的農(nóng)村村民更為明顯。

其次，村民享受金融服務難。近年來金融機構(gòu)為了降低經(jīng)營成本，減少金融風險，大量撤并金融機構(gòu)服務網(wǎng)點，以往農(nóng)村信用聯(lián)社在村級設置的信貸員被取消，村民存取現(xiàn)金、辦理信貸業(yè)務必須到縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同時目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的服務農(nóng)民的農(nóng)村信用合作社，為農(nóng)民提供的金融服務普遍存在手續(xù)繁瑣、期限短暫和金額較小等問題，難以適應經(jīng)濟較為落后地區(qū)行政村的發(fā)展需要。

最后，村民享受法律服務難。對Z村村民的調(diào)查表明，村民對法律服務存在需求，但對于目前在農(nóng)村地區(qū)提供的法律服務滿意度較低。農(nóng)村法律服務的問題主要表現(xiàn)為，村民能夠接受到的法律知識宣傳較少，縣級機關組織的普法宣傳活動，法律宣傳車僅僅在“開車”，在“廣播”，宣傳人員發(fā)一些傳單，但專門針對村民開展的法律培訓仍屬空白。

2.信息渠道不夠暢通。在欠發(fā)達農(nóng)村，廣播、電視，報紙、雜志和寬帶均屬于信息奢侈品。就Z村而言，過去沒有有線電視，村民只能通過天線接收到兩三個頻道的電視節(jié)目，國內(nèi)和縣內(nèi)的主要頻道和科技農(nóng)業(yè)頻道均無法接收。村里很少有人聽廣播，寬帶等先進的信息傳播媒介至今還沒有在村內(nèi)普及。

3.服務質(zhì)量不夠優(yōu)良。由于社會服務機構(gòu)設置在村級屬于空白，村級公共服務缺乏完整體系，職能機構(gòu)和鄉(xiāng)村兩級面向群眾的服務呈現(xiàn)出主觀性強、隨意性大的特征?？h、鄉(xiāng)機構(gòu)提供的服務從根本上說并沒有準確把握村民的需求，從而導致服務的形式、方法和內(nèi)容針對性差，服務質(zhì)量不高。以現(xiàn)有的農(nóng)村培訓為例，目前除了在縣鄉(xiāng)層面組織農(nóng)村干部進行培訓外，針對村民舉辦的培訓時間普遍較短，且培訓的內(nèi)容多以糧食作物為主，村民需要的實用技術培訓并沒有得到有效配置。

二、Z村黨組織服務功能建設的創(chuàng)新實踐

“不便、不暢和不優(yōu)”是Z村公共服務存在的突出問題，同時也是Z村黨組織推進服務功能建設的突破口。按照農(nóng)村社區(qū)化建設和公共服務下沉的政策要求，Z村黨組織將工作重點放在增強黨組織的服務功能上，在服務機制上根據(jù)村情民意進行創(chuàng)新和實踐，實現(xiàn)了社會服務機構(gòu)從懸浮于縣、鄉(xiāng)到縣、鄉(xiāng)、村三級互動的轉(zhuǎn)變，同時通過實施“金喇叭”和“金鑰匙”工程較好地解決了信息閉塞、金融和法律服務滯后問題，形成了較具代表性的個案經(jīng)驗。

(一)立足方便村民，建立“民事村辦”服務體制

針對社會服務機構(gòu)懸浮于縣、鄉(xiāng)的問題，Z村黨組織本著“方便村民、簡化程序、減少環(huán)節(jié)”的原則，建立了“民事村辦”服務體制，在村級層面搭建了“民事村辦”服務站，將懸浮于縣鄉(xiāng)、涉及村民生產(chǎn)生活、教育衛(wèi)生、民政優(yōu)撫等服務職能納入到“民事村辦”服務站的職能范圍內(nèi)，從而實現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村三級社會服務功能對接，實現(xiàn)在村級直接為村民提供生產(chǎn)指導、文化娛樂、衛(wèi)生醫(yī)療、法律援助和政務代辦等服務功能。

Z村“民事村辦”服務站工作人員主要由村“三委”①河南省目前在全省行政村實施了機構(gòu)改革，即在原有的村黨支部委員和村民委員會基礎上，增加了村民監(jiān)督委員會，作為權力監(jiān)督組織，實現(xiàn)了從“兩委”到“三委”的機構(gòu)改革。人員和村先進無職黨員②無職先進黨員是指在村委沒有擔任具體職務，但在經(jīng)濟、文化、教育方面發(fā)展較好的農(nóng)村黨員。從精英類型學角度分析，無職先進黨員屬于農(nóng)村精英中的經(jīng)濟精英、文化精英或者教育精英等。輪流值班擔任，保證每天有2名工作人員在“民事村辦”服務站為村民提供各類咨詢解答和服務，同時要求所提供的服務做到“村級權限范圍內(nèi)的立即辦，涉及上級部門的幫助辦，村民有困難的上門辦，村民無暇的代替辦和跟蹤服務的主動辦”。服務站為村民提供的服務內(nèi)容較為廣泛，主要涉及五個方面:一是證照代辦服務，包括生育審批，身份證、暫住證辦理和戶口遷移審批;二是咨詢指南服務，主要提供法律、政策、農(nóng)技知識、市場信息和勞動力需求信息等咨詢服務;三是公共事業(yè)服務，主要包括村莊綠化、村容村貌整治，殯葬聯(lián)系，村民電話、有線電視線路維修，村民大病、財產(chǎn)保險和老年人等弱勢群體生活、健康和低?？畲I服務;四是致富發(fā)展服務，主要提供種養(yǎng)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)良品種引進、技術指導等服務;五是特色文化服務，主要是村黨組織牽頭舉辦群眾性文化活動和科普活動等。服務功能平臺在村級的建立一方面為Z村村民提供了多樣化的服務內(nèi)容，村民享受公共服務的成本大大降低，另一方面Z村黨組織基于功能轉(zhuǎn)型建立服務平臺也很好地將村中的無職先進黨員團結(jié)起來，發(fā)揮其積極作用。

(二)立足信息暢通，實施“金喇叭”工程

山區(qū)行政村的劣勢之一是信息不暢，這種不暢主要表現(xiàn)為接收信息的渠道不暢。針對信息閉塞的現(xiàn)狀，Z村黨組織在全村實施了“金喇叭”工程，從廣播、電視和網(wǎng)絡三個媒介出發(fā)，力圖暢通渠道，實現(xiàn)信息進戶。在廣播收聽方面，Z村黨組織在行政村和自然村安置了大功率音響，將“民事村辦”服務站收集到的涉及時事新聞、農(nóng)業(yè)快訊、種養(yǎng)殖技術、農(nóng)業(yè)災害天氣和農(nóng)資信息等在早、中、晚固定時間向全村村民進行播報。在電視收看方面，Z村黨組織按照村民和村1:1的原則籌措資金，在全村實現(xiàn)了有線電視的全覆蓋，村民可以通過有線電視及時收看各類電視節(jié)目。在網(wǎng)絡使用方面，由于網(wǎng)絡使用費用較高，在全村推廣網(wǎng)絡不具備條件，Z村黨組織的做法是在“民事村辦”服務站開辟出一個場所，配置了10臺電腦，Z村村民憑借辦理的上網(wǎng)卡可在“民事村辦”服務站享受到上網(wǎng)服務。從效果看，有線電視的開通對于Z村村民及時了解信息的作用最大，同時很多村民在“民事村辦”服務站接受電腦使用培訓，也增加了村民的很多技能。

(三)立足為民解難，實施“金鑰匙”工程

Z村黨組織實施的“金鑰匙”工程主要是為了解決農(nóng)村的金融服務和法律服務滯后問題。Z村在金融和法律方面進行的創(chuàng)新主要在于提高金融服務和法律服務的質(zhì)量。在金融服務方面，Z村黨組織通過與農(nóng)村信用合作社聯(lián)系，同時積極參與村鎮(zhèn)銀行的建設，金融機構(gòu)的服務終端已經(jīng)進駐Z村，從而實現(xiàn)了對“三農(nóng)”的金融支持，村民也可以享受到便利、快捷和有效的金融服務。

在法律服務方面，Z村黨組織一方面組織黨員就“148”法律熱線在各自然村和居民組進行較為全面的宣傳，目的是讓村民了解并使用“148”法律熱線。另一方面，針對以往的法律宣傳僅僅是“發(fā)傳單”、“放喇叭”，Z村黨組織多次邀請縣、鄉(xiāng)司法部門定期到Z村通過現(xiàn)場解答和上課形式開展法律宣傳，幫助村民解決遇到的實際法律問題。通過將宣傳與村民的切身利益相聯(lián)系，這種法律宣傳村民更容易接受，也更容易理解。

三、Z村黨組織服務功能創(chuàng)新實踐的個案經(jīng)驗

Z村黨組織進行自身功能轉(zhuǎn)型的個案經(jīng)驗主要是在農(nóng)村社區(qū)化建設與公共服務下沉的政策背景和村情民意的現(xiàn)實背景下將轉(zhuǎn)型方向、黨組織和村民有效地結(jié)合起來，從而實現(xiàn)了工作方向、工作主體和工作動力三位一體的互動。

(一)以服務為轉(zhuǎn)型導向，運用機制創(chuàng)新推動黨組織功能轉(zhuǎn)型

從經(jīng)濟環(huán)境和地理環(huán)境看，Z村的自身條件和外部條件并不優(yōu)越，但Z村黨組織沒有困于經(jīng)濟和地理環(huán)境，而是準確把握發(fā)展方向，積極進行自身功能轉(zhuǎn)型，在一個經(jīng)濟較為落后的行政村大膽進行了創(chuàng)新和實踐，形成了獨具特色的個案經(jīng)驗。同時較之以往農(nóng)村黨組織組織的零散服務活動，這種基于機制建設的公共服務更具有系統(tǒng)性、廣泛性和持續(xù)性。Z村黨組織把公共服務下沉作為自身功能調(diào)整的標準，將服務作為黨組織功能轉(zhuǎn)型的導向，在工作中重點進行服務機制創(chuàng)新建設，改變以往黨組織零散的服務活動，創(chuàng)建“民事村辦”服務機制，從而為黨組織功能轉(zhuǎn)型提供了制度平臺。Z村黨組織借助“民事村辦”服務機制，同時通過實施“金喇叭”和“金鑰匙”工程，使黨組織承擔了以往所沒有的公共服務內(nèi)容?！懊袷麓遛k”服務機制的創(chuàng)立，一方面為Z村黨組織提供服務、實現(xiàn)功能轉(zhuǎn)型開啟了一個窗口，另一方面也為村民分享公共服務開通了一個成本低、效果好的渠道。

(二)以黨員為工作主體，提升黨員群體的服務意識和有效性

農(nóng)村黨組織成員可分為有職黨員和無職黨員①農(nóng)村黨組織中的有職黨員和無職黨員的劃分標準是看是否在村委擔任具體的職務，或者說參與村委的具體工作，而不是指黨員是否有自己的職業(yè)。按照這個標準，有職黨員就是在村委中擔任具體職務，參與村委工作的黨員，無職黨員沒有具體的職務，同時參與的工作相對較少。，農(nóng)村黨組織推動功能轉(zhuǎn)型就必須處理好有職黨員、無職黨員和黨組織的關系。Z村黨組織在進行功能轉(zhuǎn)型過程中，將有職黨員和無職黨員均納入公共服務的工作主體范圍內(nèi)，對于無職黨員進行設崗定責和針對性培訓，組織無職黨員和有職黨員共同參與到黨組織功能轉(zhuǎn)型的工作中，同時充分發(fā)揮無職先進黨員的帶動性和能動性，提升整個黨員群體的服務意識和服務有效性。Z村黨組織將無職黨員納入黨員服務隊伍中，發(fā)揮無職先進黨員的帶動性，一方面提高了對無職黨員的管理，增強了黨組織內(nèi)部的凝聚力，另一方面也提升了黨組織整體的服務意識和能力，增強了黨組織的戰(zhàn)斗力。

(三)以村民為創(chuàng)新動力，傾聽村民在生產(chǎn)生活過程中的聲音

農(nóng)村黨組織的工作對象和動力根源于村民，黨組織只有經(jīng)常傾聽村民在生產(chǎn)生活過程中的聲音，才能對自身工作進行合乎村情民意的調(diào)整，才能構(gòu)建健康的黨組織村民關系。Z村黨組織在進行服務功能建設中，始終將村情民意作為工作的出發(fā)點和創(chuàng)新的依據(jù)。通過建立民主懇談室和走訪，Z村黨組織經(jīng)常與村民進行較為深入的交流，挖掘村民的“好點子”、好意見，并對這些“好點子”、好意見進行歸納，然后直接反應在機制的創(chuàng)新過程中。這樣一方面使黨群關系保持健康發(fā)展，另一方面村民在農(nóng)村建設中的主體地位和創(chuàng)新功能也得到了發(fā)揮。

四、結(jié) 語

整體來看，農(nóng)村黨組織功能轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗可分為政府主導和自我生長兩種類型。政府主導型的經(jīng)驗由政府在較大地域推動，具有很強的一般適用性，但很難滿足特殊性的需求，其發(fā)展路徑是經(jīng)驗的自上而下輸送。自我生長型的經(jīng)驗屬于草根經(jīng)驗，是農(nóng)村黨組織在農(nóng)村工作實踐中根據(jù)自身情況，自我創(chuàng)新出的一些做法和路徑，這種經(jīng)驗更貼近經(jīng)驗來源村莊的情況。但這并不表示自我生長型的經(jīng)驗不具有一般性，因此它一般遵循自下而上的發(fā)展路徑。Z村的個案經(jīng)驗屬于自我生長類型的經(jīng)驗，是Z村黨組織在服務功能建設探索中形成的具有較完整體系的做法和路徑，這種經(jīng)驗來源于農(nóng)村和農(nóng)民，從而也更適合農(nóng)村和農(nóng)民。筆者認為，在農(nóng)村社區(qū)化建設和公共服務下沉浪潮中，像豫西Z村這種草根經(jīng)驗在實踐中更具有生命力和適用性，無論是對于構(gòu)建和諧的基層黨群關系，還是推動基層黨組織的功能轉(zhuǎn)型，促進農(nóng)村公共服務均等化都具有借鑒意義。但Z村的個案經(jīng)驗也不是完美無瑕的，Z村黨組織的經(jīng)濟發(fā)展能力并沒有較好的凸顯出來，這也是Z村黨組織必須彌補的問題。

[1]鄭長忠.基層黨組織轉(zhuǎn)型:走出“邊緣化”處境的根本出路[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2004(5).

[2]鄭科楊.胸懷事業(yè)全局，尊重實踐經(jīng)驗——建設高素質(zhì)農(nóng)村基層黨組織書記隊伍的思考[J].政治學研究，2010(6).