有限政府權(quán)力界限的多維解析

郭華生

（廣東工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東廣州510520）

有限政府權(quán)力界限的多維解析

郭華生

（廣東工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東廣州510520）

權(quán)力界限是有限政府的核心問題。從憲政法治來看，有限政府的權(quán)力應(yīng)受到憲法和法律的制約，并應(yīng)遵守法定權(quán)限、合憲和權(quán)能分工與制衡這三個原則；從民主權(quán)利來看，有限政府的權(quán)力界限應(yīng)止于人民的授權(quán)范圍，民主權(quán)利將約束政府權(quán)力；從市場經(jīng)濟來看，有限政府的權(quán)力行使應(yīng)始終厘清“政府歸政府”、“市場歸市場”的界限，當(dāng)好“掌舵人”的角色；從公民社會來看，有限政府的權(quán)力行使不能侵入公民私人領(lǐng)域，政府治理權(quán)力與社會自治權(quán)利平等，社會能有效制約權(quán)力。

有限政府；權(quán)力界限；憲政法治；民主權(quán)利

有限政府與全能政府相對應(yīng)，在善治理念的影響下，政府的治理理念和價值取向都發(fā)生了變化，政府的權(quán)力和權(quán)威來自憲法和選民意志，并受其限制。正如法國思想家孟德斯鳩所說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！薄?〕權(quán)力在行使過程中，總有一種不斷擴張和濫用的傾向，這是它的天然稟性。這種權(quán)力的“天然傾向”，要求我們必須給權(quán)力設(shè)置界限。重新界定政府權(quán)力的邊界，特別是有限政府的權(quán)力界限，使有限政府權(quán)力邊界在憲政法治、民主政治、市場經(jīng)濟和公民社會的界域中得以確定、厘清，并受到限制，使有限政府權(quán)責(zé)明晰，確保有限政府既能有效保障公共物品和公共服務(wù)的充分供給，又能避免政府對社會和私人領(lǐng)域的干預(yù)，具有重大的現(xiàn)實意義。

一、憲政法治的界限：以憲法和法律制約權(quán)力，各權(quán)能分工與制衡

政府活動中要使其目的性、計劃性得到有效的貫徹和執(zhí)行，并使得權(quán)力行使得當(dāng)，就必須尋找合適的組織形式，將整個政府的活動自始至終做到合理的界定以及科學(xué)的分工，如由誰決定做什么或?qū)κ裁醋鞒鲈瓌t性要求，由誰具體來操作或貫徹實施，由誰來監(jiān)督所作的或在活動中有爭議時由誰來作裁決等，通過一系列的權(quán)責(zé)界定以及活動邊界的限定來保障政府權(quán)力向善運行。

為保證政府權(quán)力向善運行，亞里士多德提出權(quán)力分立思想，他指出，“一切政體都要有三個要素——議事機能、行政機能和審判機能”〔2〕。洛克也提出，國家有三種權(quán)力：立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)，并且這三種國家權(quán)力應(yīng)由不同的國家機關(guān)、不同的人來掌握。立法權(quán)應(yīng)由民選的議會掌握，執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)可由以國王為首的政府機關(guān)掌握?！?〕洛克的分權(quán)理論啟發(fā)了孟德斯鳩，他在洛克分權(quán)理論的基礎(chǔ)上，將國家權(quán)力劃分為立法、行政、司法三種權(quán)力，并認為三項權(quán)力之間的制約和平衡，會保證政治權(quán)力在法律規(guī)章的限制下運作。經(jīng)過兩千多年的不斷探索，直至19世紀末20世紀初，政府在治理上逐漸形成了一條憲政之路。憲政是依據(jù)憲法的民主設(shè)計而形成的社會政治治理狀態(tài)，其核心內(nèi)容是，不僅政府在行使權(quán)力時應(yīng)該受到法律的限制，而且政府的權(quán)威也取決于對這些法律限制的遵守。有限政府的核心就是限制政府的權(quán)力，有限政府的設(shè)立與憲政精神是一致的，均是以權(quán)力限制、反集權(quán)以維護民主和自由。憲政主義者認為，沒有權(quán)力限制為保障，民主政治就會導(dǎo)致“多數(shù)的暴政”，道德政治也會造成“理想的暴政”，可見，憲政法治是有限政府實現(xiàn)的重要法律條件。政府要有所為、有所不為，在提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)以滿足公眾利益訴求和市場經(jīng)濟發(fā)展客觀需要的同時，又受到社會各界監(jiān)督制約，避免濫用職權(quán)。就是說，政府的權(quán)力、職能、規(guī)模以及行為方式等應(yīng)依法受到掣肘和監(jiān)督，不能超越其法定的界限。

有限政府權(quán)力界限應(yīng)遵守的第一個原則：法定權(quán)限原則。法定權(quán)限原則是基礎(chǔ)性的原則，它是從形式上判斷政府的行為是否越權(quán)、違法，即看它行使的權(quán)力是否有法律根據(jù)，只要法律沒有明確授予其一項權(quán)力，政府即不得以任何借口行使這項權(quán)力。但合法不一定合憲，因此，就需要提出確定政府權(quán)力界限的第二條原則，即合憲原則。合憲原則包含政府主體、政府制度以及政府行為三方面的合憲。判斷政府權(quán)力的運用是否有悖于人民利益的最簡單的方法，是看政府的各類主體、制度、行為是否符合憲法原則精神?？枴.弗里德里奇甚至直接以“有限政府”為標題，撰寫了《有限政府：一種比較》一書，從憲政的角度探討公民與政府的關(guān)系，提出要把政府控制在為人民服務(wù)的范圍之內(nèi)，從根本上說，憲法是人民意志和利益的集中表現(xiàn)。只有當(dāng)政府人員有了憲政意識，在思想上合憲，政府人員在行使權(quán)力的過程中，才會主動依據(jù)憲法去行使其權(quán)力，并自覺遵守憲法對其權(quán)力所設(shè)定的限制。同時，有限政府應(yīng)主動對所有現(xiàn)有的以及有可能違憲的制度作出全面的合憲性審查，以確保所有現(xiàn)行的制度都是合憲的。當(dāng)然，除了事后的合憲審查外，政府更應(yīng)主動將所設(shè)立的新制度在通過合憲性審查后再出臺，這樣就可以確保政府的制度以及行為都合憲，都是依憲法而行使，不會從形式與實質(zhì)上違憲。此外，若現(xiàn)行憲法的規(guī)定不合理，那就應(yīng)該及時對憲法作出修改，以避免“良性違憲”行為的出現(xiàn)。政府權(quán)力界限的第三條原則是，有限政府權(quán)力界限還應(yīng)遵守權(quán)能分立與制衡原則。在政府權(quán)力內(nèi)部，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，只要政府權(quán)力遵守該原則，都可實現(xiàn)權(quán)力的良性運行與整合。如果不考慮別的因素，只考察這個原則對有限政府的影響，那么權(quán)能越是徹底分立，則監(jiān)督越強，政治透明度越高，政府腐敗程度越低，權(quán)力之間的交易成本也越高，反之則有相反的效果。

二、民主權(quán)利的界限：止于人民的授權(quán)范圍和監(jiān)督，民主權(quán)利制約政府權(quán)力

社會契約論的先哲們認為，個人的自然權(quán)利是與生俱來的，它先于社會和國家的存在而存在。這種對個人自然權(quán)利的推崇和認可，使他們在論述國家權(quán)力和個人權(quán)利關(guān)系時，認為個人權(quán)利先于國家權(quán)力，市民社會先于國家，個人為了保全自己的個人權(quán)利，需要讓渡一部分權(quán)利給予國家，因此，國家的權(quán)力來源于個人權(quán)利，這也意味著，政府的存在須有人民的授權(quán)，即公意基礎(chǔ)。就此，盧梭在人民主權(quán)學(xué)說中提出，人民擁有公意（general will）是政府合法性的唯一基礎(chǔ)，是當(dāng)權(quán)者應(yīng)該忠于的最終價值。誰沒有公意，誰就是非法的統(tǒng)治者，反之，誰掌握了公意，誰就可以成為合法的統(tǒng)治者。也就是說，政府的權(quán)力必須經(jīng)過民意的授予，人民是權(quán)力的唯一合法源泉，未經(jīng)民意授權(quán)，未經(jīng)人民同意，政府的權(quán)力就沒有合法性。雖然政府是公意的集合，但并不意味著該政府必然能保護每一個民眾的自然權(quán)利不受權(quán)力之侵害。因而，作為關(guān)于個人、社會、國家關(guān)系的國家學(xué)說自由主義者們認為，對自由的威脅來自于各種形式的強制，“政府存在就是為了人最基本的自然權(quán)利，即生命、自由和財產(chǎn)”；但政府既能夠通過保護每個人不受他人干涉來保證自由，也可能通過以其武力威脅為后盾的強制性法律和命令來威脅自由。因此，政府的權(quán)力必須有所限制，即使是完全由最富有政治道德、最了解人民利益的政府官員組成的政府也不例外。

正是基于上述的邏輯結(jié)論，國家的權(quán)力基礎(chǔ)是人民的公意，符合人民的公意，在人民舍讓的權(quán)利范圍內(nèi)行使權(quán)力治理社會，才具有民主的正當(dāng)性。馬克思·韋伯曾在《普選與民主在德國》一書中指出，“民主化意味著國家機器必然要夷平社會等級結(jié)構(gòu)，這是無可改變的事實。唯一可以選擇的是:或者公民大眾在一個只有議會制外表的科層制‘威權(quán)國家’中既無自由也無權(quán)利，國家對之進行‘行政管理’，或者是國家以使公民們?yōu)椤餐y(tǒng)治者’的方式把他們整合到國家之中”。顯而易見，我們應(yīng)選擇后者，即政府治理國家是要使人民共同治理，是經(jīng)由人民的初始授權(quán)或再續(xù)授權(quán)才獲得治理的合法性以及權(quán)力行使的正義性，那種沒有得到人民的再度授權(quán)或超出了人民最初的授權(quán)范圍，治理和權(quán)力的行使就是不正義、不合法的，就是褻瀆了人民的公意、侵犯了人民基本權(quán)利以及違反了政府與人民之間訂立的契約。也就是說，作為有限政府的權(quán)力限度應(yīng)該止于人民的授權(quán)范圍，止于基于這種授權(quán)而獲得的正當(dāng)性。英國法學(xué)家羅納德·德沃金認為，“一個負責(zé)任的政府必須準備證明它所作的任何事情的正當(dāng)性，特別是當(dāng)它限制公民自由的時候”〔4〕。這種正當(dāng)性實際上是一種試圖協(xié)調(diào)個人權(quán)利與政府權(quán)力關(guān)系的原則，是以不侵犯公民正當(dāng)權(quán)益、不傷害公民自然權(quán)利的規(guī)則，也是公民權(quán)利與有限政府在公民個人的適當(dāng)自由和政府權(quán)力的適當(dāng)范圍之間尋求平衡的底線。

三、市場經(jīng)濟的界限：“政府歸政府”、“市場歸市場”

亞當(dāng)·斯密的市場經(jīng)濟學(xué)說在社會政治行動中成了人們的行動指南，變成了一句口號式的格言：最小的政府是最好的政府。這一思想從經(jīng)濟領(lǐng)域延伸至政治領(lǐng)域，成了有限政府產(chǎn)生的思想基礎(chǔ)。亞當(dāng)·斯密對政府的權(quán)力行使作出了具體的限定:第一，保護國家安全，使其不受外來侵犯；第二，保護社會上的個人安全，使其不受他人的侵害和壓迫；第三，建設(shè)和維系某些私人無力辦或不愿辦的公共設(shè)施和公共事業(yè)，〔5〕而其他的方面都是市場經(jīng)濟的范圍和領(lǐng)域。如果政府超出其職能范圍，不但導(dǎo)致資源配置狀況不佳，而且會成為腐敗滋生的溫床，政府在社會中應(yīng)僅僅扮演“守夜人”和“警察”的角色。

以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派以經(jīng)濟人假設(shè)來研究政治決策，提出了公共選擇理論。他們認為，公共選擇的主體是“經(jīng)濟人”，當(dāng)人們賦予政府太多職能和過大權(quán)力時，必然會導(dǎo)致政府利用公權(quán)謀取私利的現(xiàn)象。布坎南在其“尋租理論”中認為，政府也是追求自身利益的“理性經(jīng)濟人”，并在人為地制造資源、機會的稀缺，一旦制造出稀缺，尋租活動便有了可能，腐敗也因此而產(chǎn)生。美國政治學(xué)家威廉姆·A.尼斯坎南在《官僚制與公共經(jīng)濟學(xué)》中進一步具體分析了官僚機構(gòu)的行為特點，指出：官僚并非總是代表公共利益，其行為的驅(qū)動力實際是個人利益，他們設(shè)法實現(xiàn)自身利益和部門利益的最大化，因此，公共預(yù)算的最大化是官僚機構(gòu)行為的普遍追求；政府機構(gòu)中官僚與選民之間并非傳統(tǒng)理論所說的代表與選民的關(guān)系，而是也像市場上商人與消費者之間的關(guān)系一樣，是一種利益交換的關(guān)系，因此，設(shè)租與尋租逐漸演變?yōu)檎谛惺箼?quán)力過程中的一種普遍的行為模式，由此，市場經(jīng)濟條件下的政府只能是有限政府，而不能是全能玫府。按市場邏輯的政府角色定位，有限政府的宗旨應(yīng)是保護經(jīng)濟自由、保護財產(chǎn)權(quán)、保衛(wèi)和平穩(wěn)定，其意義應(yīng)在于，站在利益沖突之外，以凌駕于當(dāng)事人之上的社會第三者身份來提供公共物品，以調(diào)解沖突、維護秩序、完善市場。

可見，有限政府的權(quán)力界限在市場經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)應(yīng)厘清政府與市場、政府與企業(yè)的關(guān)系，在兩者的關(guān)系中明晰政府的權(quán)責(zé)。首先厘清政府與市場的權(quán)力邊界?，F(xiàn)代制度經(jīng)濟學(xué)家G·霍奇遜認為，“一個市場系統(tǒng)必定滲透著國家的規(guī)章條例和干預(yù)”，“干預(yù)”本質(zhì)上一定是制度性的，這些制度不可避免地與國家和政府糾纏在一起?！?〕這表明政府和市場并非相互替代的關(guān)系，而是共生共融、互動互進關(guān)系。在現(xiàn)代社會中，沒有政府的市場和沒有市場的政府都是不可想象的，政府應(yīng)當(dāng)是市場的服務(wù)者、促進者，但不能替代市場，并應(yīng)遵守以下三個原則：第一，當(dāng)政府與市場的邊界比較清晰時，應(yīng)是“政府的歸政府、市場的歸市場”。第二，當(dāng)政府與市場的邊界不太清晰時，應(yīng)是“先市場、后政府”。第三，當(dāng)能用市場解決問題時，應(yīng)是“用足市場、慎求政府”〔7〕。其次，厘清政府與企業(yè)的權(quán)力邊界。在市場經(jīng)濟領(lǐng)域中，政府與企業(yè)是作為第一部門和第二部門的不同角色出現(xiàn)的，并存在著相互博弈的利益關(guān)系，作為具有政治屬性的有限政府主要是“掌舵人”的角色定位，其行使權(quán)力的界限主要是制定市場博弈規(guī)則，而作為具有經(jīng)濟屬性的企業(yè)主要是“劃槳人”的角色定位，主要是以“微觀經(jīng)濟主體”的角色參與社會的利益博弈?！?〕

四、公民社會的界限：與社會平等，社會制約權(quán)力

一個國家的整體性繁榮，有賴于政治、經(jīng)濟與社會的三維建設(shè)，任何一維的錯位與忽略都有可能禍及其他，而要讓政府回歸到“仲裁者”、“服務(wù)者”與“監(jiān)管者”的有限政府的角色，無疑要充分發(fā)揮人民的力量。人民在讓渡權(quán)利組成國家、政府之前，便先組建了自治社會，“社會先于國家存在”，并是當(dāng)今公民通過權(quán)利有效地限制政府權(quán)力的必然中介，自始國家政府與社會便時亦合作共生，時亦博弈沖突。以美國政治學(xué)家菲利浦·施密特為代表的“合作主義”理論認為，政府與社會之間不是功能沖突的關(guān)系，而是一種相互制約又相互合作、相互獨立又彼此依賴的平等共生關(guān)系。一方面，政府尊重各種社會組織的獨立性和自主性，注重通過各種中介性的聯(lián)系方式和聯(lián)系渠道實現(xiàn)對社會生活的協(xié)調(diào)、引導(dǎo)和介入，實現(xiàn)對各種社會組織的保護和促進，這個過程為“政府型塑社會”的過程；另一方面，社會通過各種制度化方式和途徑實現(xiàn)對政府的控制、監(jiān)督與參與，這個過程為“社會型塑政府”的過程?！?〕通過該種合作共生，政府與社會雙方能夠較好地抑制各自內(nèi)在的弊病，使政府維護的普遍利益與公民社會捍衛(wèi)的特殊利益得到符合國家總體發(fā)展趨勢的平衡。但同時，政府與社會卻又相互博弈沖突，甚至在沖突上會走向兩種極端：一是政府吞噬社會，出現(xiàn)國家單一統(tǒng)治即“全能政府”的局面；二是社會過分強大，政府無所適從，從而陷入無政府主義狀態(tài)。歷史經(jīng)驗告訴我們，對于人民來說，最可怕的是自己的國家同時陷入“無政府狀態(tài)”與“無社會狀態(tài)”。但是，如果比較兩種狀態(tài)，“無社會”之害遠甚于“無政府”，因而，在有限政府思路下，我們需要的是政府與社會合作共生、良性互動以及雙向制衡，即在政府權(quán)力之外還需存在一個以公民權(quán)利為結(jié)點的網(wǎng)狀體、以保障民主自由的公民社會。

托克維爾認為，“一個由各種獨立的、自主的社團組成的多元社會，可以對權(quán)力構(gòu)成一種‘社會的制衡’”〔10〕。當(dāng)人民結(jié)成有機整體時，以權(quán)利為基礎(chǔ)的個人與社會便能牢牢掌握個人與社會限制權(quán)力的主動權(quán)，并能防止政黨專制或大人物專權(quán)。同時，公共選擇理論也指出，由于公共物品的成本與收益難以測定，官僚不能像企業(yè)經(jīng)理那樣公開合法地參與贏余分配，因此，官僚的目標不是利潤的最大化，而是機構(gòu)及人員規(guī)模的最大化，以此增加自己的升遷機會和擴大自己的勢力范圍，這勢必導(dǎo)致機構(gòu)臃腫，人浮于事，效率低下；作為監(jiān)督者的公民與作為被監(jiān)督者的政府機構(gòu)處于事實上的不平等地位，政府在壟斷相關(guān)監(jiān)督信息的同時，很有可能利用強權(quán)操縱監(jiān)督過程，使公眾監(jiān)督軟弱無力?！?1〕故在當(dāng)代社會治理中，應(yīng)強調(diào)公民之聯(lián)合，充分發(fā)展社會自治組織，構(gòu)建公民社會，培植與政府權(quán)力相反的自下而上的權(quán)力，使公民社會成為有限政府的基礎(chǔ)，以抵制政府權(quán)力之侵害，實現(xiàn)政府、社會、公民的共同治理。

一個好的有限政府，不可能不創(chuàng)建一個功能正常的社會；一個治理成本低的社會，不可能不存在一個“小政府，大社會”的格局；一個好的有限政府，應(yīng)是一個“權(quán)小責(zé)大”的政府；一個好的有限政府，是不能隨意進入公民的私人領(lǐng)域，是不能成為經(jīng)濟活動中的競爭者，它應(yīng)是社會的“裁判者”和“守夜人”。為此，有限政府在公民社會的權(quán)力界限應(yīng)至少遵循以下兩個原則：一是結(jié)社自由原則。托克維爾說：“人們把自己的力量同自己志同道合者的力量聯(lián)合起來共同活動的自由，是僅次于自己活動自由的最自然的自由，是一種在性質(zhì)上幾乎與個人自由一樣是不能轉(zhuǎn)讓的。”〔12〕政府的權(quán)力應(yīng)予以肯定公民在社會公共領(lǐng)域的自由契約與結(jié)社自由，以使公民有能力抵制政府的非法干預(yù)。二是社會自治原則。在公民的私人領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)排除政府權(quán)力的任意干預(yù)，由公民自由行使自己的權(quán)利，自由處置自己的事務(wù)，并不斷可在私人領(lǐng)域擴張公民權(quán)利，能組建起獨立于政府之外的權(quán)益自治組織。公民擴張的社會自治的邊界就是有限政府行使權(quán)力的界限。

總之，有限政府是一個權(quán)力被控制在一定范圍內(nèi)、其活動具有一定邊界限制的國家治理模式，它不是單純的“小政府”，也不是純粹的“弱政府”，更不是簡單的“無政府”。有限政府的權(quán)力界限要有一個共同的底線，如當(dāng)今史學(xué)家秦暉先生所說，共同底線是個不可妥協(xié)的領(lǐng)域，簡言之就是“有限政府的權(quán)力界限要劃清”，在良政善治的社會里，一切還得從不斷地限政與控權(quán)開始。

〔1〕〔法〕孟德斯鳩.論法的精神（上）〔M〕.張雁深，譯.北京：商務(wù)印書館，1986：151.

〔2〕〔古希臘〕亞里士多德.政治學(xué)〔M〕.吳濤，譯.北京：商務(wù)印書館，1965：214-215.

〔3〕〔英〕洛克.政府論：下篇〔M〕.瞿菊農(nóng)，葉啟芳，譯.北京：商務(wù)印書館，1997：89-94.

〔4〕〔英〕羅納德·德沃金.認真對待權(quán)利〔M〕.信春鷹，吳玉章，譯.北京：中國大百科全書出版社，1998：252.

〔5〕贠杰.有限政府論：思想淵源與現(xiàn)實訴求〔J〕.政治學(xué)研究，2005（1）.

〔6〕〔英〕G·霍奇遜.現(xiàn)代制度主義經(jīng)濟學(xué)宣言〔M〕.北京:北京大學(xué)出版社，1993：298-302.

〔7〕劉祖云，武照嬌.有限政府:質(zhì)、量、度的三重解析〔J〕.學(xué)習(xí)論壇，2008（7）.

〔8〕劉祖云.政府與企業(yè)：利益博弈與道德博弈〔J〕.江蘇社會科學(xué)，2006（5）.

〔9〕紀程.論當(dāng)代中國“有限政府”與“市民社會”的良性互動〔J〕.深圳大學(xué)學(xué)報：人文社會科學(xué)版，2007（4）.

〔10〕〔美〕羅伯特·達爾.民主理論前言〔M〕.顧昕，朱丹，譯.北京：三聯(lián)書店，1999：221.

〔11〕燕繼榮.西方關(guān)于“有限政府”的理論〔J〕.理論前沿，2008（5）.

〔12〕〔法〕托克維爾:論美國的民主：上〔M〕.北京：商務(wù)印書館，1996：218.

D616

A

1009-1203（2012）02-0070-04

2012-03-01

郭華生（1979-），男，廣東湛江人，廣東工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院思政部思想道德修養(yǎng)與法律基礎(chǔ)教研室講師，研究方向為馬克思主義理論、思想政治教育等。

責(zé)任編輯 雨文