服務(wù)型政府建設(shè)的路徑
——出自善治的視角

馬明華

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，河南鄭州451200）

服務(wù)型政府建設(shè)的路徑
——出自善治的視角

馬明華

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，河南鄭州451200）

政府欲實(shí)現(xiàn)善治必須先行打造服務(wù)型政府，服務(wù)型政府與善治相輔相成，它是我國(guó)行政管理體制改革的目標(biāo)，也是建設(shè)社會(huì)主義政治文明的最重要組成部分。加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)，必須基于以下幾種路徑：民主化路徑，即加強(qiáng)公民意識(shí)教育，拓寬公民參與渠道；法治化路徑，即加強(qiáng)法律至上觀念的養(yǎng)成，完善富有民主精神的監(jiān)督體系；透明化路徑，即擯棄錯(cuò)誤觀念，強(qiáng)化公仆意識(shí)、法治意識(shí)、服務(wù)意識(shí)；責(zé)任化路徑，即公共管理以人為本，以謀取公共利益為最高目標(biāo)，不斷強(qiáng)化責(zé)任政府的內(nèi)控機(jī)制和外控機(jī)制。

服務(wù)型政府；善治；公共利益

善治意味著政府與公民良好的互動(dòng)，公民的訴求得以表達(dá)，政府的決策（權(quán)力）受到監(jiān)督，公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、表達(dá)權(quán)與政府權(quán)力達(dá)成和諧、共識(shí)；善治意味著國(guó)家權(quán)力行使在人民的民主監(jiān)督之下、法制軌道之上、陽(yáng)光之中，政府對(duì)民眾需求及時(shí)有效地回應(yīng)，公民對(duì)政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估過程進(jìn)行全程參與。政府欲實(shí)現(xiàn)善治必須先行打造服務(wù)型政府，服務(wù)型政府與善治相輔相成，它是我國(guó)行政管理體制改革的目標(biāo)，也是建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要組成部分。

一、善治與服務(wù)型政府

“善治”（Good Governance）即良好的治理，它常常與民主、市民社會(huì)（Civil Society）、公民參與等概念一同出現(xiàn)，它與公共部門的改革緊密相聯(lián)，又是重塑政府的動(dòng)力。我國(guó)著名學(xué)者俞可平認(rèn)為，善治有十個(gè)基本要素：合法性、透明性、法治、責(zé)任性、回應(yīng)性、有效性、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正?！?〕

與善治類似，服務(wù)型政府作為一種新型的現(xiàn)代政府治理模式也是對(duì)傳統(tǒng)政府模式的一種反思，特別是在我國(guó)，服務(wù)型政府的提出，直接針對(duì)的是大包大攬的“管制主義”以及政府法治化、透明化程度較低等現(xiàn)狀。因此，筆者從重塑政府的角度將善治與服務(wù)型政府的指標(biāo)歸結(jié)為以下幾點(diǎn)：

（一）民主政府

權(quán)力合法性作為政治領(lǐng)域的一個(gè)核心議題，是指政治權(quán)威的存在具有道德基礎(chǔ)、具有程序意義的正當(dāng)性。簡(jiǎn)言之，合法性問題指的是：社會(huì)共同體中一部分人是依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)和資格來掌握公共權(quán)力，對(duì)社會(huì)中的另一部分人進(jìn)行支配和統(tǒng)治?！?〕經(jīng)過數(shù)世紀(jì)的民主實(shí)踐、試錯(cuò)、反復(fù)，在當(dāng)前，民主作為一種政治價(jià)值已得到普遍承認(rèn)，實(shí)行民主已成為世界性的潮流，民主已成為公共權(quán)力合法性的重要而堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因此，現(xiàn)代政權(quán)的合法性建立在民主選舉的基礎(chǔ)上，依靠民眾的同意和社會(huì)的共識(shí)來管理社會(huì)。民主政府不僅要求政府的成立建立在民主選舉的基礎(chǔ)上，而且還意味著公民對(duì)公共管理過程中的廣泛參與，建設(shè)民主政府是善治與服務(wù)型政府的首要條件。

（二）法治政府

法治政府的根本含義是政府守法。“法治”一詞并不只意味著單純的法律存在，它要?jiǎng)?chuàng)造“一種法律的統(tǒng)治而非人的統(tǒng)治”〔3〕。也就是說，法的權(quán)威高于人的權(quán)威，由法律支配權(quán)力是法治的根本。在法治社會(huì)中，任何個(gè)人的意志不能高于法律的意志，任何個(gè)人的權(quán)威不能高于法律的權(quán)威，更不能以一人之心奪萬(wàn)民之心，以個(gè)人之審美替代民眾之審美。法治政府的核心內(nèi)容是依法行政，要求政府及其工作人員必須依法行使職權(quán)、履行行政職責(zé)，既不越位，也不失位。建設(shè)法治政府是善治與服務(wù)型政府的基本條件。

（三）透明政府

善治與服務(wù)型政府理念要求政府必須是一個(gè)公開的、透明的政府?！叭绻粋€(gè)政府真正地是民有、民治、民享的政治的話，人民必須能夠詳細(xì)地知道政府的活動(dòng)。沒有任何東西比秘密更能損害民主。公民沒有了解情況，所謂自治，所謂公民最大限度地參與國(guó)家事務(wù)只是一句空話?！?dāng)政府在很多方面影響每個(gè)人的時(shí)候，保障人民了解政府的權(quán)利，比任何其他時(shí)代更為重要”〔4〕?；诖朔N理念，政務(wù)公開的程度，被看作是民主與法治進(jìn)程的重要標(biāo)志。透明性要求政府切實(shí)保障公民的知情權(quán)，讓每一個(gè)公民都能便捷地獲得與自己的利益相關(guān)的信息，如政策制定、法律法規(guī)、政策實(shí)施、預(yù)算、公共開支等政治性信息。透明政府要求上述這些政治信息能夠及時(shí)通過各種傳媒為公民所知，以便公民能夠有效地參與公共決策過程，并且對(duì)公共管理過程實(shí)施有效的監(jiān)督。

（四）責(zé)任政府

善治與服務(wù)型政府理念要求政府必須是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府。“任何政府都需要建立一套責(zé)任機(jī)制，這樣才能獲得廣泛的社會(huì)支持。責(zé)任機(jī)制是民主社會(huì)的一個(gè)根本要素，這句話反過來說更有說服力，即要成為民主社會(huì)，就必須有一套良好的責(zé)任機(jī)制。缺乏責(zé)任機(jī)制可能意味著政府公務(wù)員的為所欲為，并且潛在的腐敗行為將到處發(fā)生”〔5〕。責(zé)任政府意味著管理人員及管理機(jī)構(gòu)由于其承擔(dān)的職務(wù)而必須履行一定的職能和義務(wù)。沒有履行或不適當(dāng)?shù)芈男兴鼞?yīng)當(dāng)履行的職能和義務(wù)，就是失職，就必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任——道義的、政治的、法律的責(zé)任。責(zé)任政府是實(shí)現(xiàn)善治與構(gòu)建服務(wù)型政府的重要保證。

二、服務(wù)型政府建設(shè)的路徑

（一）民主化路徑

1.加強(qiáng)公民意識(shí)教育。沒有積極的公民就沒有良好的參與，沒有正確的公民意識(shí)和民主政治觀念，公民參與的效果也會(huì)大打折扣。因此，必須加強(qiáng)對(duì)公民的民主教育，強(qiáng)化公民身份，提高公民的主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和道德意識(shí)，這是發(fā)展社會(huì)主義民主、建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要基礎(chǔ)。參與不是一味地發(fā)泄與謾罵，要通過各種渠道加強(qiáng)公民的法制教育與道德建設(shè)，增強(qiáng)公民的法制意識(shí)和道德約束，最終實(shí)現(xiàn)公民有序的政治參與。

2.拓寬公民政治參與的渠道。決策民主化是社會(huì)主義民主的重要內(nèi)容與根本要求，是人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)，可以拉近公民與政府的距離，增強(qiáng)決策的科學(xué)性與正當(dāng)性。決策的民主化要求充分地了解民意，因此必須拓寬公民參與的渠道，以增強(qiáng)決策的透明度和公眾參與度，尤其是在制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要通過傳媒向全社會(huì)公開征求意見。

（二）法治化路徑

1.加強(qiáng)法律至上觀念的養(yǎng)成。法律必須被信仰，否則將形同虛設(shè)。政府要養(yǎng)成法律至上的觀念，我國(guó)社會(huì)主義法律是人民意志的集中體現(xiàn)，主張法律至上即主張人民意志至上。政府無論是在決策還是在執(zhí)行，首先考慮的是行為是否符合法律的要求，是否嚴(yán)格地依法辦事。政府工作人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部要加強(qiáng)法律知識(shí)的學(xué)習(xí)，徹底擯棄權(quán)大于法的錯(cuò)誤觀念，增強(qiáng)法律意識(shí)，提高法律素養(yǎng)。

2.強(qiáng)化地位中立的司法體系。權(quán)力的行使者既能夠保護(hù)公民權(quán)利、維護(hù)公共利益，但同時(shí)也可能侵害公民權(quán)利和公共利益。民眾要監(jiān)督與制約政府有許多途徑，提起訴訟求助法院是最直接的一種。民眾認(rèn)為政府的行為違反了法律，侵害了自己的合法權(quán)益，依法向法院起訴尋求司法保護(hù)，這樣，司法不但是維護(hù)權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制，還是促使政府依法行政的監(jiān)督機(jī)制。建設(shè)法治政府，必須有一套地位中立的司法體系確保司法公正。如果地位不中立，審判受到行政機(jī)關(guān)或個(gè)人的干涉，司法便無法保證其活動(dòng)的客觀性、公正性、正當(dāng)性和合法性，司法的功能就無從實(shí)現(xiàn)，它不但不能很好地解決行政爭(zhēng)議，也不利于促進(jìn)政府的依法行政。

3.完善富有民主精神的監(jiān)督體系。相對(duì)于立法權(quán)與司法權(quán)而言，行政權(quán)力是最具有能動(dòng)性的權(quán)力，有很大的自由裁量權(quán)和廣闊的空間，較易被心懷私欲、自我放縱、“過分熱情”曲解公共利益的人所濫用。因此，完善富有民主精神的監(jiān)督體系對(duì)于建設(shè)法治政府是至關(guān)重要的，這樣的法律監(jiān)督體系要包括人大的立法監(jiān)督、行政部門的內(nèi)部監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督等。

（三）透明化路徑

1.擯棄錯(cuò)誤觀念，強(qiáng)化公仆意識(shí)、法治意識(shí)、服務(wù)意識(shí)。長(zhǎng)期以來，我們有“民可使由之，不可使知之”的治道傳統(tǒng)，一直認(rèn)為政府信息公開會(huì)引起騷亂，會(huì)破壞安定的社會(huì)秩序，而2003年的“非典”事件卻深刻地告訴我們：謠言止于公開，政府信息公開恰恰是穩(wěn)定民心、安定社會(huì)秩序的一劑良藥。但是，我們有一些政府官員始終缺乏公開意識(shí)，導(dǎo)致謠言滿天飛，出了事后，又去抓捕造謠者，嚴(yán)重?fù)p害黨和政府的形象。因此，打造透明政府，必須加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍思想建設(shè)，要使每一個(gè)政府官員包括公務(wù)員，都要牢固樹立公仆意識(shí)、法治意識(shí)、服務(wù)意識(shí)。

2.加大行政問責(zé)的廣度與力度。立法中如果不設(shè)置一定的保障措施，再好的法律在實(shí)踐中也不會(huì)得到真正的踐行，特別是像信息公開這樣的制度。由于一些政府機(jī)關(guān)公務(wù)人員服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，有的甚至還有嚴(yán)重的官僚主義作風(fēng)，因此，必須加大行政問責(zé)的廣度與力度。

3.確保救濟(jì)制度功能的實(shí)現(xiàn)。凡有權(quán)利必有救濟(jì)，沒有救濟(jì)的權(quán)利不是完整意義上的權(quán)利。政府信息公開是保障公民知情權(quán)的重要制度，但是，如果不規(guī)定不公開法律責(zé)任和公民的救濟(jì)途徑，那么，政府信息公開很難得到真正的踐行。據(jù)此，我國(guó)《政府信息公開條例》第33條規(guī)定了知情權(quán)的救濟(jì)途徑：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！?/p>

（四）責(zé)任化路徑

1.責(zé)任政府的內(nèi)控機(jī)制。公共管理以人為本，以謀取公共利益為最高目標(biāo)，是一項(xiàng)偉大的、高尚的事業(yè)。一個(gè)投機(jī)鉆營(yíng)的人是很難做好公共管理工作的。如果公共管理者沒有良好的官德，沒有公仆意識(shí)、憂患意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，也就必然導(dǎo)致工作懈怠、極端不負(fù)責(zé)任、官僚主義等后果。受傳統(tǒng)權(quán)力本位觀念的影響，一些政府部門認(rèn)為，政府權(quán)力的行使可以不考慮責(zé)任問題，因而常常導(dǎo)致政府的隨意行政。因此，解決政府責(zé)任問題首要的是從沖破傳統(tǒng)的權(quán)力思維慣性開始，從任意行政轉(zhuǎn)變到責(zé)任行政，要進(jìn)一步明確“有權(quán)必有責(zé)”的權(quán)力與責(zé)任的辯證統(tǒng)一關(guān)系，強(qiáng)化行政人員責(zé)任意識(shí)。

2.責(zé)任政府的外控機(jī)制。責(zé)任政府與法治是緊密聯(lián)系在一起的，在健全的法治國(guó)家，必然會(huì)促使政府切實(shí)履行憲法和法律賦予政府的職責(zé)。只有把以責(zé)任為核心的一系列政府公務(wù)活動(dòng)制度化、規(guī)范化，形成一系列責(zé)任制度，才能與“責(zé)任意識(shí)”相輔相成，才能從根本上推進(jìn)責(zé)任政府的建設(shè)，同時(shí)，要建立健全立法監(jiān)督制度，強(qiáng)化責(zé)任政府的外控機(jī)制。

〔1〕俞可平.全球治理引論〔J〕.馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2002（1）.

〔2〕曹任何.合法性危機(jī)：治理興起的原因分析〔J〕.理論與改革，2006（2）.

〔3〕〔美〕諾內(nèi)特，塞爾茲尼克.轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)〔M〕.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1994：59.

〔4〕王名揚(yáng).美國(guó)行政法〔M〕.北京：中國(guó)法制出版社，2005：951-952.

〔5〕〔澳〕歐文·E.休斯.公共管理導(dǎo)論〔M〕.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007：279.

Path for Building a Service-Oriented Government——from perspective of Good Governance

MA Ming-hua
（Henan University of Political Science and Law of Finance and Economics，Zhengzhou 451200，China）

In order to exercise good governance，the authorities must first build a service-oriented government.In doing so，they need to carryout government administration in a democratic and transparent way and according to law，and to hold themselves responsible to the people.

service-oriented government;good governance；public interests

D616

A

1009-1203（2012）02-0067-03

2012-02-29

河南省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“公民網(wǎng)絡(luò)政治參與問題研究”（112400450076）。

馬明華（1979-），男，河南尉氏人，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共法學(xué)院講師，法學(xué)碩士。

責(zé)任編輯 雨文