“金魚缸”政治——縣委書記用人行為公開透明化研究

姚巧華

(中共河南省委黨?？粕绮?，河南鄭州450002)

選班子、帶隊伍是縣委書記的一項重要職責和職能?？h委權(quán)力公開透明化運作是當前基層政治改革的深層次命題。2010年11月，中紀委和中組織部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運行試點工作的意見》，試圖通過制度創(chuàng)新來規(guī)范縣委特別是“一把手”縣委書記的用權(quán)行為。在縣委書記的用權(quán)行為中，選人用人是一個重要內(nèi)容。為此，全國不少地方開展了“科學規(guī)范和有效監(jiān)督縣委書記用人行為”試點工作，嘗試以限權(quán)為起點、以公開為手段、以事項透明、流程透明、責任透明為“分解動作”，讓縣委書記的選人用人軌跡如金魚在透明的魚缸里游動一樣一覽無余，實現(xiàn)縣委書記用人行為公開透明化。

一、縣委書記用人行為公開透明化勢在必行

縣委書記是縣委領(lǐng)導班子的核心，在選干部、配班子、帶隊伍方面處于主導地位，擁有相當大的決策權(quán)。在選人用人方面，縣委書記的權(quán)力究竟有多大?憲法、黨章和有關(guān)的法律法規(guī)，并沒有予以明確。因為按照相關(guān)規(guī)定，無論是議事決事，還是選人用人，都要求通過民主集中制的原則來進行?？h委書記與其他常委一樣，也是一人一票。無論是2009年中紀委、中組織部在江蘇省睢寧縣、河北省成安縣和成都市武侯區(qū)開展的縣委權(quán)力公開透明運行試點，還是2010年下發(fā)的《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運行試點工作的意見》，規(guī)定的都是“縣委權(quán)力”，而不是“縣委書記的權(quán)力”。而“縣委書記用人權(quán)”這個話題一再被凸顯，源自于縣委書記在選人用人中的拍板決定權(quán)。近年來一再上演的突擊提拔現(xiàn)象突出反映了縣委書記在干部任免中的絕對權(quán)。如山西長治縣原縣委書記王虎林在離任前調(diào)整干部432人;湖南株洲的龍國華在即將調(diào)離縣委書記崗位前突擊提拔調(diào)整干部100多名;江蘇響水縣原縣委書記李樹春調(diào)離前夕，用2個小時研究變動了102名科級干部。這些縣委書記之所以能突擊提拔，就是因為他們將“黨管干部”的原則異化為“黨委書記管干部”、將“縣委”異化為“縣委書記”，無限放大了他們在干部任免中應(yīng)有的權(quán)力，成為縣域官帽的“總批發(fā)商”。

就級別而言，縣委書記的職務(wù)并不高。古代的縣令被戲稱為“七品芝麻官”，現(xiàn)在的縣委書記僅是個正處級官員，即使近年來出現(xiàn)了“高配”，但最高也只是副廳?？h委書記職務(wù)不高，但權(quán)力很大。中國自秦設(shè)郡縣以來的2000多年，縣就一直是中國社會行政區(qū)劃的基礎(chǔ)一級。每個縣都是“麻雀雖小，五臟俱全”。大凡中國社會的經(jīng)濟繁榮、社會進步或者官員貪腐、社會矛盾，大部分在全國2859個縣級政權(quán)中來完成、實現(xiàn)或者爆發(fā)。在縣一級權(quán)力架構(gòu)中，縣官的權(quán)力很大，古代就有“滅門的縣令”、“百里侯”之說?，F(xiàn)在，人們形象地稱縣委書記是“上管天、下管地、中間還要管空氣”。一位著名改革家說，“天下最真實的官只有兩個，一個是宰相，一個是縣官”。言下之意，除外交權(quán)、軍事權(quán)外，宰相擁有的權(quán)力縣官也都擁有。湖南省湘潭縣委書記陳忠紅曾在《人民日報》上這樣描述:“縣委書記居于縣級政權(quán)的權(quán)力中心位置，能夠統(tǒng)籌運用廣泛而全面的權(quán)力，除了國防和外交，什么事都要管?！睆倪@個意義上說，縣委書記又是一個“大官”。特別是在書記抓人事的規(guī)定下，縣委書記在干部任免問題上更是“一言九鼎”。正因為如此，在選人用人中縣委書記能否正確行使權(quán)力，不僅關(guān)系到一個縣的各級領(lǐng)導班子和干部隊伍建設(shè)，關(guān)系到一個縣的黨風、政風建設(shè)，而且直接影響到當?shù)亟?jīng)濟和社會各項事業(yè)的健康發(fā)展。

不可否認，經(jīng)過多年來的建設(shè)，縣委書記在干部任免中的權(quán)力行使越來越規(guī)范化，由過去的高度集權(quán)轉(zhuǎn)向合理分權(quán)，減少了“人治”增加了“法治”，在權(quán)力監(jiān)督上也加強了自律與他律的結(jié)合。但另一方面，也存在一些比較突出的不科學、不規(guī)范甚至是違紀違規(guī)的行為，并且導致了極其嚴重的后果。一是滋生了縣域人事領(lǐng)域中的用人腐敗?？h委書記處于一地權(quán)力金字塔頂端，專權(quán)必然禍害一方黨風政風。近年來，發(fā)生在基層的買官賣官、跑官要官、任人唯親、拉票賄選、帶病提拔等不正之風屢禁難止。一些想得到縣委書記提拔的人，不遠千里去送錢，不惜重金買提名，跑官要官、花錢買官幾乎成了眾人心照不宣、習以為常的潛規(guī)則。吉林省靖宇縣委書記李鐵成6年里將全縣500余名干部調(diào)整了840余人次，將200多名科級干部的命運完全掌控在自己手里。二是撂倒了一批賣官書記。權(quán)力濫用導致買官賣官現(xiàn)象。如福建周寧縣的“三光書記”林龍飛、山西翼城的武保安、云南昌寧的楊國瞿等都是賣官書記的形象代表，皖北地區(qū)18名縣委書記的落馬，原因也多為賣官買官。近年來縣委書記接二連三的出事，使這個職位“高?！逼饋?。據(jù)人民論壇雜志的調(diào)查結(jié)果，在官場十大高風險崗位中，縣委書記位居第三。

二、縣委書記用人行為失范分析

縣委書記用人行為的失范主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

1．時間上的隨意性。在選人用人中，何時調(diào)整干部，一次調(diào)整多少個職位，調(diào)整前有沒有傾向性意見，當前的諸多政策中都沒有明確地予以規(guī)定。很多情況下，完全由縣委書記根據(jù)所掌握的情況甚至是縣委書記覺得“火候”到了就進行，隨意性很大。

2．對象上的主觀性。提誰不提誰，討論誰不討論誰，誰是候選人，很多時候縣委書記依個人好惡用人，憑主觀傾向封官許愿。某基層干部說:“雖然全委會票決制、常委會票決制避免了少數(shù)人說了算，有利于決策發(fā)揚民主，是個進步，但問題的關(guān)鍵，不在于咋‘決’，而是干部的初始提名權(quán)在誰手里?！?/p>

3．范圍上的局限性。某些縣委書記在確定選拔對象上搞山頭主義，憑關(guān)系遠近、感情厚薄用人，將候選人鎖定在親友圈、人情圈、壓力圈甚至是金錢圈等諸多怪圈中，難以跳出“由少數(shù)人選人、在少數(shù)人中選人”的“霍布森選擇效應(yīng)”。

4．程序上的隱蔽性。有的縣委書記忽視對《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》的學習，在干部選拔任用中不重視工作程序，隨意簡化、遺漏、顛倒、變通甚至是架空程序。長期以來我們一直堅持一個重要的原則，即黨管干部的原則，選人用人權(quán)主要集中在黨委書記、分管組織人事工作的副書記和組織人事部門的主要領(lǐng)導人手中。但在實踐中，這種安排有些走形變樣。權(quán)力逐漸向黨委書記傾斜，黨管干部轉(zhuǎn)化為黨委書記管干部?；谥粮叩臋?quán)力地位，縣委書記一個眼神、一種話語暗示，就可能完成一個人事任命。出現(xiàn)了“程序是合法的，意志是縣委書記個人的”程序空轉(zhuǎn)情況，權(quán)力潛伏在被架空的程序中。

5．決策上的權(quán)威性?？h委書記在干部任免上壟斷了“一錘定音”的話語權(quán)，這種獨斷性在選人用人的各個環(huán)節(jié)都有可能發(fā)生。如在推薦環(huán)節(jié)中，有的縣委書記直接向組織部門打招呼，指定考察人選甚至強行推薦;在考察環(huán)節(jié)中，某些縣委書記對自己滿意的考察人選事先發(fā)表肯定性意見、打招呼、做工作;在醞釀溝通環(huán)節(jié)中，注重滲透個人意志;在討論環(huán)節(jié)，先召開書記辦公會“統(tǒng)一思想”，貫徹自己的意圖;在決策環(huán)節(jié)，產(chǎn)生意見分歧時不惜強行拍板等。吉林省靖宇縣委原書記李鐵成曾說:“如果組織部門沒有把我想調(diào)整的人裝進‘盤子’里來，我就會推翻，讓他們重來。因為我是縣委書記，是全縣的權(quán)力核心，有最后的拍板決定權(quán)。我要是不同意，這個‘盤子’就端不上常委會討論，我不想用的人根本就沒有機會用起來?！?/p>

6．監(jiān)督上的軟弱性。在古代，縣太爺掌管著轄區(qū)內(nèi)百姓的生殺予奪之權(quán)。今天，縣委書記的權(quán)限也幾乎達到無可制約的程度，加上縣委書記左右著干部的烏紗帽，所以某些縣委書記在選人用人時為了實現(xiàn)個人的意志，一直從思想上排斥監(jiān)督，在行為上抵制監(jiān)督，使得“上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太弱、下級監(jiān)督太難”的問題一直存在，導致“不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督”。

探究上述現(xiàn)象的深層次原因發(fā)現(xiàn):一是我們當前的干部選拔任用機制和監(jiān)督管理制度不健全、不完善，配置科學、程序嚴密、措施完備、制約有力、運行高效的權(quán)力運行機制和監(jiān)督制度還不夠科學，為某些縣委書記利用干部管理權(quán)實現(xiàn)自身利益最大化的行為留下了空間。二是某些縣委書記歪曲縣委書記的崗位價值目標，將黨和國家賦予的事關(guān)縣域干部人事隊伍優(yōu)劣的重大人事權(quán)當做實現(xiàn)一己之私的手段。如將權(quán)力看成是自己的私有物，憑借自己在干部任免問題上“一言九鼎”的權(quán)力，演繹“要想富、動干部”的荒唐劇，搞權(quán)錢交易，收受賄賂，賣官鬻爵;或者是追求仕途升遷，營造關(guān)系網(wǎng)，實現(xiàn)權(quán)權(quán)交易等。

三、實現(xiàn)縣委書記用人行為公開透明化的對策

政由人執(zhí)，人優(yōu)政強，人庸政弱，人劣政亡。選準一個人才、用好一名干部，就增強一份執(zhí)政能力;相反，則會蠶食、削弱黨的執(zhí)政能力。因此，必須科學設(shè)置和規(guī)范縣委書記的用人行為，為塑造高素質(zhì)的縣域干部隊伍提供堅實的后盾和保證。

1．歷練權(quán)力自律，厘定權(quán)力清單。第一，自我限權(quán)，歷練權(quán)力自律。一項制度，無論多么規(guī)范、科學和有效，如果沒有主體的自覺行為，這項制度終究會被突破。要想做到任人唯賢，首要的是縣委書記必須保持自身高度的廉潔自律意識、防范意識，頂?shù)米毫?、?jīng)得住誘惑、抵御住侵襲，始終保持在選人用人上剛正不阿的作風，這是縣委書記在用人權(quán)上增強拒腐防變的“銅墻鐵壁”和根本內(nèi)因，甚至是任何人情網(wǎng)、關(guān)系網(wǎng)、金錢網(wǎng)都“打不倒”的決定性因素。2009年河北省大名縣新任縣委書記王曉樺上任后，連續(xù)起草了10份變更干部任用文件，出臺了《大名縣委書記用人行為規(guī)范》，主動限制縣委書記的權(quán)力?？h委書記只有增加權(quán)力的自律性，才能將來自方方面面的監(jiān)督看做是對自己最大的愛護，從內(nèi)心深處歡迎監(jiān)督、樂于被監(jiān)督。生活中也才能自覺做到正人先正己，用中央提出的“三嚴四自”(嚴格要求、嚴格管理、嚴格監(jiān)督，自重、自警、自省、自勵)要求自己，心不動于紅利之誘，目不眩于七色之惑，慎微、慎獨、慎權(quán)、慎欲。第二，堪界確權(quán)，厘定權(quán)力清單。明確縣委書記權(quán)力、公開權(quán)力，是縣委書記用人行為公開透明運行的前提。所謂“權(quán)力清單”，是指用表格的方式羅列有權(quán)者可以行使的權(quán)力的類型、總量和依據(jù)。近年來，從邯鄲公布市長“權(quán)力清單”，到成安推動“通透式辦公”，到成都武侯為一把手權(quán)力進行“確權(quán)勘界”，再到江蘇睢寧以嚴管干部為起點的系統(tǒng)化改革，經(jīng)過全面的“確權(quán)勘界”和反復的“自我革命”，3個試點縣、區(qū)以增加政治透明度為切口，都拿出各自的縣委書記“權(quán)力清單”。如河北成安縣確定了27項縣委書記的權(quán)力，成都市武侯區(qū)委梳理出了30項區(qū)委書記“權(quán)力清單”，并附之以通過流程設(shè)計，“一把手”隨意欽點干部、在干部任免問題上一言九鼎的土壤已經(jīng)不復存在。各項權(quán)力的運行流程圖，區(qū)委書記、常委、區(qū)長、副區(qū)長等各有分工，職權(quán)明晰。經(jīng)過堪界確權(quán)，縣委書記用人權(quán)從無限的空間緊縮到用數(shù)字可以確定的有限的權(quán)力，猶如脫下龐大的“太空服”，披上了塑身的“緊身衣”。通過這種制度上的硬性約束，避免了很多地區(qū)黨政不分、縣委書記用人權(quán)力過大的弊端。當然，有權(quán)必有責，權(quán)責平衡是一條公認的政治原則。必須弄清“權(quán)力清單”相對應(yīng)的“責任清單”，客觀界定其責任，實現(xiàn)權(quán)責一致?？h委書記在用人上必須承擔的3項重要責任是:正確用人導向的責任，提高干部隊伍總體素質(zhì)的責任，違反用人原則和紀律的責任?！饵h政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》規(guī)定了“十不準”，1997年中央曾下發(fā)了違反《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作暫行條例》的處罰規(guī)定?？h委書記違法、用人不當，也應(yīng)按照規(guī)定承擔相應(yīng)的用人失察失誤之責。如吉林省樺甸市將縣委書記的用人責任確定為5種，即把握用人導向和標準的責任、實施正確用人決策的責任和加強領(lǐng)導班子和干部隊伍建設(shè)的責任、帶頭遵守干部選任工作紀律的責任和加強干部選任工作監(jiān)督的責任。

2．科學設(shè)置程序，規(guī)范用權(quán)。通過科學設(shè)置縣委書記選人用人的流程，堵塞體制上、程序上的漏洞，從而規(guī)范縣委書記用人權(quán)。第一，把住源頭，規(guī)范動議環(huán)節(jié)。動議環(huán)節(jié)是選拔任用干部的起始環(huán)節(jié)，干部動議行為的規(guī)范直接關(guān)系到用人行為的總體要求。為此，必須詳細制定出干部選拔任用工作動議的具體辦法。一是規(guī)范提出動議的前提。明確在什么情況下，可以提出調(diào)整任用科級領(lǐng)導干部的動議。一般來說，有以下5種情況:根據(jù)本地發(fā)展和領(lǐng)導班子及干部隊伍建設(shè)需要，在領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部年度考核工作結(jié)束后，再根據(jù)縣委常委定期分析干部專題會意見提出動議;在日常工作中需要及時解決領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部存在的突出問題時提出動議;領(lǐng)導職位空缺時提出動議;換屆時提出動議;因其他特殊原因必須進行干部調(diào)整時提出動議。二是規(guī)范動議的原則。規(guī)定不得超職數(shù)配備干部，適當設(shè)置一年內(nèi)動議調(diào)整干部的最多次數(shù)、一次提拔干部的最多人數(shù)，縣委書記即將調(diào)動和到任后前幾個月內(nèi)不得動議調(diào)整干部等。三是規(guī)范動議的方式。規(guī)定由縣委組織部集體研究提出動議，縣委書記可以提出干部調(diào)整動議，但只提干部調(diào)整意向和原則，由組織部門制定具體的干部調(diào)整方案。第二，分類推薦，規(guī)范提名環(huán)節(jié)。干部初始提名工作在干部作用中占著關(guān)鍵地位，在這一環(huán)節(jié)，變“由少數(shù)人選人、在少數(shù)人中選人”為“由多數(shù)人選人、在多數(shù)人中選人”，進一步擴大在選人用人上的民主，使選人用人行為更透明、更公正。應(yīng)積極探索有效的提名方式，如領(lǐng)導干部署名推薦、各類型代表會議推薦、單位黨組織推薦和干部個人自薦。尤其在縣直和鄉(xiāng)鎮(zhèn)正職人選的選配上，可嘗試采用“兩次提名”的工作模式，即正職一次性空缺若干名以上，召開全縣領(lǐng)導干部大會及各類型代表會議進行缺位公推，在此基礎(chǔ)上每個職位拿出若干名人選提請縣委全委擴大會議進行二次提名。第三，注重考察，規(guī)范基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。一是創(chuàng)新考察方法，力求“準”。全面推行干部考察工作預告制度，延長預告時間和擴大預告范圍，讓更多的干部群眾了解和參與考察工作;積極實行干部考察結(jié)果反饋制度，考察結(jié)束后適時向考察對象反饋存在的主要問題和不足;對擬提拔任職的干部進行任職適崗調(diào)查，進一步了解人選的德才素質(zhì)和性格氣質(zhì)與崗位的適配程度，達到優(yōu)化干部資源配置的效果。二是拓展考察內(nèi)容，力求“全”。以干部實績?yōu)楹诵模瑖@德、能、勤、績、廉，建立充分反映科學發(fā)展觀和正確政績觀的領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部考察內(nèi)容和評價項目，并將年度目標任務(wù)納入考察內(nèi)容，努力做到內(nèi)容全面、客觀公正。在干部年度考核中納入提拔重用、留任現(xiàn)職、平級交流、改任非職、降級使用等要素，一并進行民意調(diào)查，將民意結(jié)果作為下一步干部使用的參考內(nèi)容。第四，推行票決，規(guī)范決策環(huán)節(jié)。干部討論決定，必須由常委會討論決定，2/3以上常委到會。討論首先應(yīng)由縣委組織部詳細介紹干部調(diào)整方案、原則和擬任人員的推薦、考察、醞釀情況和任免理由;其次讓每位常委充分發(fā)表意見和建議，由書記進行歸納整理;最后才能由縣委書記發(fā)言，避免提前定調(diào)子或提傾向性意見。要積極試行票決制，以無記名投票方式進行表決，讓參會人員獨立自主地行使好表決權(quán)，盡可能排除縣委書記在集體決定中的傾向性影響。第五，強化合力，規(guī)范監(jiān)督環(huán)節(jié)。選人用人權(quán)一旦失去監(jiān)督必然會衍生用人腐敗，必須要把監(jiān)督機制寓于縣委書記決定人選的各個環(huán)節(jié)。一是改革“一把手”一把抓的工作模式，各盡其職抓干部選用工作。在不影響縣委書記正確行使其領(lǐng)導權(quán)的前提下，將縣委選拔任用干部的職權(quán)進行細分，明確劃分和界定書記與班子成員、與組織部門之間的工作職責和工作關(guān)系，實行嚴格意義上的集體決策制和分工負責制。二是前移監(jiān)督關(guān)口。把干部任用監(jiān)督的關(guān)口前移到動議環(huán)節(jié)，從起始環(huán)節(jié)，就啟動干部監(jiān)督工作機制，如建立干部動議報告制度，對一次調(diào)整干部人數(shù)較多、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主職變動、超職數(shù)配備干部以及一些特殊情況下的干部調(diào)整任用，都事先報告上級組織部門征求意見，接受上級部門的監(jiān)督。三是公開權(quán)力運作。實行干部選拔任用“全程公告”制度，包括建立干部調(diào)整公告、干部提名結(jié)果反饋、干部考察預告、干部調(diào)整方案預告、干部任前公示和年度干部選拔任用情況評議公告等系列制度，保證干部調(diào)整動議、提名醞釀、考察、討論決定、任職和考核評議等各個環(huán)節(jié)都是公開透明的，全程、實時接受民主監(jiān)督。建立民意否決制度，對民主推薦、民主測評得票率達不到規(guī)定的，不列入擬提拔對象，從源頭上杜絕缺乏群眾基礎(chǔ)的人得到提拔。要積極嘗試上級組織部門派員列席縣委研究干部任免事項的常委會的做法，不定期地選派干部和干部監(jiān)督工作督查員列席縣(市、區(qū))研究干部的常委會。要廣開渠道，讓干部群眾在選拔任用干部工作中有更多的知情權(quán)、參與權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)，把縣委書記權(quán)力的運作過程最大限度地置于干部群眾的監(jiān)督之下。四是形成監(jiān)督合力。對縣委書記用人行為的監(jiān)督，僅僅靠一個方面、一個部門的力量是很難奏效的，需要緊密配合、協(xié)同監(jiān)督。組織部門必須加強與其他監(jiān)督部門的聯(lián)系和溝通、配合和協(xié)調(diào)，把黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督和社會監(jiān)督有機地結(jié)合起來，發(fā)揮整體效能。其中一個重要的途徑就是通過建立經(jīng)常性的聯(lián)席會議和情況通報制度，從人大、政協(xié)機關(guān)，執(zhí)紀執(zhí)法、信訪、輿論等部門多渠道了解縣委書記選人用人的情況。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)有不規(guī)行為，就要嚴肅認真地調(diào)查處理。

通過科學界定縣委書記的用人權(quán)，明確縣委在選人用人過程中的具體權(quán)力和責任，使得縣委書記在用人上的隱性權(quán)力真正顯形化，既有利于減輕縣委書記的工作壓力，也有利于縣委書記統(tǒng)攬全局、強勢推進工作，減少用人上的失誤失察。同時通過建立較為完備的制度體系，更加規(guī)范了干部選拔任用工作的各個環(huán)節(jié)、程序及相關(guān)要求，使組織部門擴大了用人民主，拓展了用人視野，在選任干部中不僅有章可循，而且更利于“陽光作業(yè)”，從而提高選人用人的公信力，實現(xiàn)縣委書記用人權(quán)的公開透明化運作。